農地流轉輕踩油門

魏楓凌

在于11月份召開的十八屆三中全會即將研究的各項深化改革問題中，落實人口城鎮化無疑是最大看點。而完成這一任務需要一把鑰匙，就是推進農村土地流轉制度改革。

中國農村土地實行集體所有制，但是在流轉過程中不僅農民無法主張自己的權利，還導致土地農用性質得不到保障。全國各地農村情況千差萬別，貫徹統一的流轉制度也有很大難度。不過，中央至少亟須制定一個框架性的制度，首先嚴格保證農民依法完整享有產權和自主行使決策權，接下來再鼓勵各地根據地方條件出臺“地方版”實施方案。

改革的交集

根據國家統計局公布的2008年數據，已經高度市場化的城市建設用地，只占全國土地面積的0.6%，農村集體建設用地占4.2%，農業用地占95.2%。

齊魯證券首席宏觀分析師劉啟元對《證券市場周刊》表示，在保證糧食安全、穩定房價、推進城鎮化、保護農民合法權益等方面，加快推進土地流轉制度改革都有必要性。

目前農村和城市郊區的土地，除部分法定屬于國家所有的以外，歸屬農民集體。宅基地、自留地和自留山同樣為農民集體所有。當農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地依法屬于國家。然而，從事農業生產的農民缺乏其他的謀生技能，農村尚未建立完善的社保，覆蓋面不足，因此在人口城鎮化過程中，需要對失地農民給予合適的補償。

目前，農村土地生產效率還沒有顯著提升。中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立估算稱，目前中國農村居住人口約為7億人，其中種地的勞動力有2.8億人，按照18億畝耕地計算，平均一個勞動力只能種6畝4分地。導致中國農業勞動生產率只有第二、三產業勞動生產率的28%。

另外，由于農村土地產權主體模糊不清，農戶往往在現有的土地格局中處于弱勢地位，農民難以享受到土地增值的收益，打擊了農民進行土地流轉的積極性。因此農民進城務工后寧可土地荒蕪也不愿轉讓，降低了土地利用率。

發展第二、第三產業需要廣闊的內需市場。從以往經驗看，進城農民即便找到工作，也多是低端制造業和服務業，工資收入不足以支持消費需求擴張，政府提供的公共服務也受到財政收入的約束。因此，中國需要加快第一產業的發展，并且增加農民的財產性收入，才能實現人口城鎮化促進內需的目標。

地方因地制宜

在全國不同地區，農村土地流轉過程中不僅地方政府放手改革的程度相差很大，還受到人口、地理、經濟條件等因素影響。

河南省集中國第一農業大省、第一勞務輸出大省和第一人口大省的特殊身份，使得其推進農地流轉改革相較于其他省份更具有迫切性。不過河南省開封市郊區一農戶卻對本刊記者表達了對于土地流轉的無奈。當地村委會長期以來對于如何將土地承包經營權處于主導的地位。

該農戶介紹稱，土地承租方直接和村委會干部談判，村民們實際缺乏知情權和決策權。2010年時，該農戶所在村數百畝土地還有40年到期的承包經營權被轉包，合同簽訂期限39年，租金約為每畝1500元，和種地收益基本相當，租金一年一付也使農戶無法一次性獲得投入其他經營活動的初始資本。該村民同時介紹，近三年來，這片地卻一直荒蕪著并沒有進行工業或農業利用，土壤已經硬化。

陜西勞動力輸出規模明顯小于河南和川渝，陜北地區土地的農業利用價值卻相對較低，但卻是中國能源重鎮，地下蘊藏著豐富的煤炭和天然氣。地處陜北的榆林市一位資深不動產律師對本刊記者指出，如果按照《土地管理法》規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，意味著農民的實際收益遠低于土地的實際利用價值。在商業和農業的價值懸殊的情況下，將補償標準在農業生產收益的基礎上提高，才能增加農民流轉土地的積極性。

重慶的農村土地流轉采用了交易所拍賣方式，農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標，以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。拍賣“地票”所得扣除必要的復墾成本、融資成本和管理成本后，85%支付給農民，15%支付給農村集體經濟組織。

這一“地票”制度刺激了土地流轉的活躍程度，但是也遭到了廣泛質疑。一方面，賣方是政府成立的土地整理中心，買方以當地國有企業為主，農民被動接受土地價格，另一方面，前置土地轉讓持續，以及后置的拍賣價款支付持續的管理流程不夠透明，官員和村民自治組織干部仍有較大的裁量權，可能演變為變相征地。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾公開呼吁，基于土地資源的稀缺性，要注意農村土地流轉入市過程中可能加劇導致土地利用偏離規劃的風險。

農地流轉探路

瑞銀證券首席策略師陳李對本刊記者指出，土地改革可能會采取全國搭建總體框架，各地在實施時可以采取因地制宜的方式進行。考慮到相似的社會發展歷程，陳李認為，內地可以參考臺灣地區的經驗，從工業化初期、中期、后期，臺灣土地改革經歷了“農地農有”、“農地農用”、“農地釋出”三個步驟。

上世紀五六十年代。臺灣把從日本人手上接收過來的土地和從地主手里有償收回的地賣給農民，約占耕地的25%，地價為一年農作物收入的2.5倍，由承領農民分10年和20期平均攤還，不必負擔利息。

上世紀七八十年代臺灣工業化的加速，農業的發展明顯滯后。于是臺灣推動了第二次土地改革。在這過程中，90萬公頃的土地從分屬90萬農戶轉變為分屬30萬農戶，其余60萬農戶約370萬農民轉業。這一方面實現了農村人口的城鎮化，另一方面實現了農業耕作的機械化和農產品的商品化。

上世紀90年代的第三次土地改革主要是放寬土地流轉，滿足經濟建設和非農部門的用地需求。先后宣布停止嚴重制約土地流轉的《耕者有其田》條例，規定農地經整體規劃后能夠變更使用，農地變更所得利益，應繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農地操作，并且取消了農地農有的規定，放寬耕地承受人必須為自耕農的限制。

就大陸而言，多數地區的農村共有制土地產權主體不清晰，“農地農有”尚且無法保障，因此需要從源頭上進行規范，讓村民實質享有土地流轉的決策權。

當土地權屬確認完畢后，則需要將這些土地的權利明確賦予農民。中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國教授認為，可以對集體土地進行按份共有的股份制改造，集體土地所有權的行使通過股東大會的決策機制，其收益歸屬于全體股東并按一定比例分配各個股東，其最終處分權屬于全體股東，是具有較強普遍適用性的方法。對于缺乏經營能力的農村集體，則可以依據信托制度將土地使用權委托給專業公司經營。

農業部的數據顯示，2012年國內農地流轉規模為2.7億畝，而2013年上半年就已經達到3.13億畝。不過，這其中60%-70%是農民之間口頭或書面協議的轉包轉租互換等形式，合作社入股僅有6%-7%，大型農業企業流轉的土地面積不足20%。全國農地流轉加快的同時，流轉方式有待更加科學。

劉啟元指出，山東省棗莊市采用交易所模式和土地合作社并行的模式，并且借鑒了現代公司治理制度，兼具流動性和村民決策自主性，在這土地資本化上走在全國前列。

棗莊規定合作社成員中農民不低于80%，出資人獲得的附加表決權總票數不超過本社成員基本表決權總票數的20%，保障了農民對土地的長期控制權。其次，在土地合作社中引入了農業保險機制，政府給與保費補貼，降低了合作社土地使用抵押權的風險。此外，當地規定土地合作社最多不超過三分之一的部分可以抵押，土地使用年限不超過三年，從而保證農民不會長期全部失地。

在陳李看來，一、二線城市已經進入了工業化后期，具備“農地釋出”的條件。通過“農地釋出”，給予土地合理的價值，補充城市用地，對于一、二線城市的經濟發展是更加有利的。

土地流轉制度試點在2013年紛紛推進，暗示地方因地制宜試點至少已經得到了中央政府的默許。其中，深圳推出了產業用地供應機制試行辦法，規定原農村集體合法工業用地可以申請進入市場流通；溫州列出十二類農村土地產權可以在農村產權交易所公開交易；福建省則提出加快土地股份合作社和土地信托流轉的轉讓模式。不過不難發現，走在前列的多是經濟發達、工業化程度較高的沿海省份，這也顯示出地方制定差異化細則的重要性。

“過去三十年的中國經濟增長主要得益于生產要素的市場化、資本化。”陳李說，“如果未來十年能將尚未進入市場的農村土地市場化、資本化，有望開啟中國經濟成長的一個新十年。”