徐志國

（作者系江蘇省漣水縣人大常委會環境資源城鄉建設委員會主任）

優化財政收入結構能促進財政收入的可持續增長，有利于均衡負擔、減少扭曲，有利于實現社會公平。為促進漣水財政收入結構的優化，我們對該縣財政收入有關情況進行了調查與思考，并借鑒外地經驗，對該縣財政收入結構的優化路徑作了探索。

一、漣水縣財政收入結構的現狀分析

1.“十一五”以來漣水縣財政收入情況

“十一五”期間，全縣財政總收入年均增長43%，公共財政預算收入年均增長20.3%。到2011年末，財政總收入突破30億元，比2010年增長62.3%，公共財政預算收入突破20億元，增長89.9%，增幅位列全省第一。公共財政預算收入占GDP比重，也從2006年的2.9%增加到2011年的10.4%。2012年1-10月份，全縣實現財政總收入31.95億元（不含土地出讓金收入12.02億元），同比增長17.7%。

2.漣水縣財政收入結構存在的主要問題

經濟總量不大，收入占比不高。2011年，漣水縣生產總值194.54億元，在全省排第42位；人均2.28萬元，排第48位，是全省平均水平（6.23萬元）的36.6%，是蘇北平均水平（3.61萬元）的63.2%。財政收入占比低，2011年漣水財政總收入36.64億元，占地區生產總值的比重為18.8%，而同期全省比重為29.05%，淮安市比重為24.1%。財政收入占比低，導致財政收入少。2011年，漣水公共財政預算收入20.28億元，在全省排第39位；人均0.18萬元，排第43位，是全省平均水平（0.69萬元）的26.8%，是蘇北平均水平（0.32萬元）的57.2%。

收入結構不優，可用財力有限。縣本級收入主要來源于建筑安裝、房地產企業和制酒企業，“一塊地、一瓶酒”兩項收入占縣本級全部稅收收入的79.2%。漣水制酒企業今世緣集團入庫稅收是縣財政收入的主要支柱。但是，由于制酒以消費稅和增值稅為主，消費稅的100%、增值稅的75%要上繳中央。所以，“酒財政”對國家貢獻大，地方留成卻很小。

鄉鎮稅收增長雖快，但質量不高，可持續性差。2011年，鄉鎮公共財政收入同比增長267%，今年1-10月份同比增長71%，都遠超2010年55%的增幅。2010年，縣本級收入占公共財政預算收入78.4%，鄉鎮只占21.6%。2011年，鄉鎮占全縣公共財政預算收入達35%，今年預計達50%左右。鄉鎮財政收入2年翻了2倍，增長較快，但質量不高。鄉鎮工業基礎薄弱，其財力主要來源于建筑安裝、房地產和服務業等行業。

3.制約漣水縣財收入總量增長和結構優化的主要因素

從以上分析可以看出，盡管漣水經濟和稅收增長較快，但仍然存在一些制約稅收總量增加和收入結構優化的因素，主要是三次產業之間以及產業內部結構不合理，工業制造業入庫稅收較少，財政實惠不多。

農業比重高。無稅收或低稅收的農業在經濟中的比重過高，制約著財政增長。2011年，漣水農業增加值占GDP比重達24.4%，高于江蘇省平均水平（6.3%）和淮安市平均水平（13.2%）。

工業層次低。漣水的工業企業除制酒外，無論是規模效益，還是技術裝備，都與發達地區有較大差距，工業整體結構仍處于初級產品生產階段，對財政增收的帶動力不足，影響財政收入提高。

三產貢獻小。漣水的第三產業仍然以低產出、低稅收的交通運輸、倉儲、批發和零售貿易、餐飲等傳統產業為主，稅收貢獻小。而以信息、咨詢、科技、金融為主的高產出、高稅收的新興產業發展不足。2011年，新興產業入庫稅收只有0.26億元，占稅收收入的1%。這種狀況，使得第三產業對地方財政的貢獻明顯偏低。

二、調優漣水財政收入結構的對策建議

1.制定產業規劃，做優特色產業

應盡快編制產業發展規劃，對農業方面如何提高規模化、組織化、機械化、特色化、市場化“五化”水平，工業方面如何圍繞做大做強支柱產業、特色產業進行產業配套、延伸產業鏈、形成產業集群，服務業方面如何提升傳統服務業、發展現代服務業等，提出合理化建議，以利于立足本地優勢，做大做強支柱產業和特色優勢產業，不斷提升漣水縣域經濟的規模化、產業化、特色化、市場化水平。

2.全力發展經濟，增加經濟總量

增加總量、提高質量是優化財政收入結構的根本。漣水經濟總量明顯不大，應該全力發展第一、第二、第三產業，盡快增加經濟總量。

優化第一產業。建立縣農業產業化專項發展基金，以市場需求為導向、科技創新為手段、質量效益為取向，構建現代農業產業體系，推進農業結構戰略性調整。大力扶持農業產業化基地建設，鼓勵、支持有資本、有能力、有開拓精神的創業者開發種植業和養殖業基地。大力扶持農村專業合作社，積極支持農戶或各類經濟組織圍繞優質資源和主導產業，按照合作制原則，興辦種植、養殖、加工等各類農村專業合作社。大力扶持農產品營銷大戶，鼓勵購銷大戶在漣水從事農產品的收購和銷售。鼓勵農產品營銷大戶組建營銷合作社。重點扶持和發展農副產品加工產業化龍頭企業，利用龍頭企業的品牌優勢，帶動農副產品基地建設。發揮交通、生態、資源優勢，發展以農業園藝、農村景點為主的觀賞、旅游和休閑的農業生態文化產業，使觀光農業成為漣水縣農業經濟發展的新增長點。農業產業化的發展，必將會以增值稅等稅種增加縣級財政收入。

壯大第二產業。第一，強化招商實效。通過招商引資，吸引低污染、低能耗、高產出的企業來漣水投資，建設先進制造業基地，不僅是充分發揮后發優勢，進一步推進工業化進程的需要，更是培植財源，增加財力，促進經濟發展良性循環的需要；二要完善招商政策，在堅持環境保護和不損害農民利益的前提下，促進大項目、優質項目落戶漣水；三要服務好現有企業，支持政府采購項目向本地產品傾斜，引導群眾消費本地產品，同時幫助企業解決資金、用工、用地、銷售等實際困難，促進企業滿負荷生產，快速銷售，足額納稅，擴大信貸投入；四要完善招商引資考核激勵辦法，按“誰引進，誰收益”的原則劃分稅收歸屬，調動邊緣鄉鎮招商引資的積極性。第二，扶持本土企業。在招引外資的同時，要加大力度扶持本土企業，積極支持縣域民營經濟發展。內外要一視同仁，要為本土企業營造公開、公平、公正的財稅政策環境。第三，鼓勵自主創業。要制定優惠政策，降低創業門檻，鼓勵多種形式創業，對“初始創業”的，在貸款、稅收、補貼等方面給予優惠。同時，要鼓勵干部走出機關，自主創業。

做強第三產業。調整各類消費品專業市場布局和規模，改造升級現有的批發市場，逐步實現生產資料批發市場向規范化、標準化交易轉變。加強城區商業中心、社區商業商品流通網絡建設，大力發展連鎖經營，進一步擴大連鎖經營的領域和范圍，加快連鎖經營向流通領域的更多行業延伸，發展多種類型的專業連鎖，發展一批龍頭連鎖企業，使其成為支撐全縣流通業增長的主導力量，提升傳統服務業層次。大力發展現代物流配送業，加快物流網絡建設，加快發展大型專業化配送中心，大力發展制造業和農村小商品、農業生產資料的物流配送，扶持現代物流、中介服務等現代服務業發展，涵養后備稅源。努力開拓第三產業新領域。重點發展為生產服務的新興服務業，包括研發、金融、物流、電子商務、法律、咨詢、會計、服務外包等，發展醫療衛生、社區服務、教育培訓、文化休閑等公共服務和消費性服務。大力發展旅游經濟。要挖掘旅游資源，特別是235省道沿線的旅游資源，如三里墩遺址。還可以考慮在其沿線規劃建設觀光農業景點，如“百果園”，形成南有“百草園”、北有“百果園”的品牌效應。

3.優化發展環境，促進永續發展

良好的發展環境是財源建設的“加速器”。優化發展環境必須做到：

轉變政府職能，為企業提供良好服務。要切實把政府經濟管理職能轉移到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，增加公共服務的供給。要善于運用財稅政策，優化縣域經濟發展環境。投入必要的財政資金，加快公共基礎設施建設。要在道路交通、環境保護、新農村建設等方面尋求突破，進一步改善基礎設施條件。運用財稅政策，支持、引導鄉鎮發展以市場為導向、有本地資源優勢的特色產業。建立企業風險預警機制，把有關信息和可能發生的風險及時地傳遞給廣大企業，使其早作準備，制定應對措施，減少損失，以利穩健發展。加強對生產經營管理人員和企業員工的培訓，為經濟發展培養和儲備人才。

發揮金融扶持作用，助推企業發展。加強對信貸資金的跟蹤、監測，防止信貸資金轉變用途、盲目投資。制訂規范民間借貸的管理辦法，積極組建“小額貸款公司”之類的機構，讓民間資本有序、合理地流動。

完善工業園區的配套設施，增強服務功能。漣水的園區離市區有一定距離，為了降低企業的入駐成本，政府應該加大力度，進一步完善園區的社會功能配套，除解決工人基本食宿外，還應引導和鼓勵為企業生產經營、辦公活動提供服務的各類人才中介、培訓管理咨詢、物資供應、金融物流服務、辦公生活用品等機構向園區靠攏，鼓勵餐飲娛樂等服務商向園區附近集結，解決園區企業的人才資源和商務配套、服務配套難題，推進園區企業健康發展。

4.搶抓發展機遇，增強發展后勁

要充分利用漣水的人脈資源，搶抓省委、省政府支持蘇北加快全面小康建設、加快淮安蘇北重要中心城市建設等政策機遇，充分研究政策，全力向上爭取，形成“項目向漣水傾斜，資金向漣水流動”的良好態勢。更好地吸引客商投資。抓住省“扶持漣水白酒釀造”的機遇，加快今世緣集團上市步伐，力爭在支柱財源建設上實現質的突破。為保證鄉鎮稅收穩定增長，近階段要搶抓機遇，通過多種形式增加收入。

5.依法強化管理，增加非稅收入

一是建立和完善非稅收入征收、管理與監督體系。建立專門的非稅收入征管機構，統一管理模式；規范票據管理，努力做到“以票控費，以票促收”；規范資金管理，加強資金監管；規范監管與統計報告制度，建立健全非稅收入稽查機制。二是強化部門預算、實行綜合預算，逐步把非稅收入納入預算管理。有計劃地將非稅收入納入國庫或財政專戶，通過國庫和財政專戶兩個收支核算體系，覆蓋全部非稅收支活動，最終實現非稅收入全部繳入國庫。