美國影響力重返亞太背景下的緬甸國內變局

晉 軍

（作者系解放軍南京政治學院講師，博士）

一、緬甸國內政治變化的基本歷程

從奈溫到蘇貌，再到丹瑞，軍政府執掌緬甸國家政權將近半世紀之久。但近幾年情況有所變化，經由民眾選舉產生的政府掌握了國家權力，緬甸政體發生變更，被稱為“軍人統治的轉型”。

緬甸國內政治變化的實質性起始點大致可追溯至2008年5月緬甸就新憲法舉行的全民公決。按照這次公決結果，緬甸新憲法（亦即2008年憲法）有兩項核心內容：（1）緬甸實行議會制。新憲法規定，議會是兩院制的，由民族院或曰上院（224席）和人民院或曰下院（440席）組成，議會議員由多黨公開選舉產生。（2）緬甸實行總統制。新憲法規定，總統由議會議員選舉產生。可以認為，新憲法確立的緬甸政體，就具體形態而言，很大程度上類似于英國、法國和德國的議會民主制，而非美國的總統共和制。

對于軍人勢力，緬甸新憲法做了相當大保留：上下議院議席需有四分之一部分留讓給軍人，其中上院留讓56席，下院留讓110席，換言之，很多軍人不經選舉即可當選為議員；政府部門的關鍵職位，例如國防部長和內政部長，只能由軍人擔當，因而具有排他性；憲法賦予未經選舉產生的國防軍總司令特大權力，使其能在自我宣稱的緊急狀態期間攬握立法、行政和司法之權；憲法的修正須得到議會四分之三以上議員同意，這就使得軍人對憲法的任何改動持有否決權，由此可見，無論是在議會里，還是在民選政府里，緬甸軍人的勢力還是相當大的。盡管如此，緬甸政體已經初步具有了西方民主制若干重要特征：（1）有公開和相對透明的選舉。2010年11月緬甸舉行議會議員選舉，2011年2月緬甸議會議員選舉吳登盛為總統，2012年4月緬甸舉行議會議員補選，并且主動邀請美國和歐盟派遣觀察員來緬監督。盡管2010年11月緬甸議會議員選舉被歐美政要和眾多國際觀察家貶抑為“既不自由也不公正”、“不符合國際通行標準”，這些選舉“受人擺布”、“殘缺不全”且“脆弱易毀”，因而飽受質疑，然而毋庸置疑的是，它們畢竟是公開舉行。（2）選舉具有競爭性。緬甸選民可在兩個或者多個候選人之間進行選擇。緬甸實行多黨制，大約有37個政黨參加2010年11月緬甸議會議員選舉，而昂山素季領導的最大反對黨全國民主聯盟（NLD，簡稱“民盟”）參加了2012年4月議會補選，同現任總統吳登盛領導的聯邦鞏固與發展黨（USDP，簡稱“鞏發黨”）競爭角逐議會席位。（3）有公開的辯論和講演。2010年11月13日，昂山素季軟禁結束以后多次發表講演，競選議員期間更是如此。此外，緬甸還很有可能具備民主政治良性運作需要的一項重要約束性條件：輸者認輸并平穩交權。2012年9月底，吳登盛在美國接受英國廣播公司（BBC）采訪時公開表態，如果反對黨領袖昂山素季贏得2015年總統大選，那么他將接受此項結果。

在推動民主化過程中，緬甸還逐步實行自由化。2011年10月，緬甸政府宣布，正式解除對西方著名社交網站臉譜（Facebook）和推特（Twitter）以及著名視頻分享網站YouTube的封鎖；2012年8月緬甸政府信息部在其官方網站上宣布，廢除對緬甸國內出版物的審查制度；2012年12月，緬甸政府宣布全面開放報禁，從2013年4月1日起允許民間辦報、私人辦報。自由化和民主化這兩者互動發展，促使緬甸的西方式自由民主政治逐步生長發育起來。

二、緬甸國內政治變化的主要推動者

從某種意義上可以說，緬甸國內政治變化是一種西方式民主的回歸。事實上，緬甸并非沒有民主實踐。1948年1月緬甸脫離英國殖民統治宣告獨立以后的十幾年里仍然實行西方民主制。直至1962年，奈溫將軍發動軍事政變，奪取政權，成立軍政府，民主政治才被截然打斷。

緬甸國內政治變化的主要推動者主要是丹瑞、吳登盛和昂山素季。大致自2009年5月開始，緬甸軍人統治集團便決心同美國緩和關系。丹瑞和吳登盛可謂緬甸軍人統治集團內部兩位政治家。丹瑞原先是強硬派，近幾年才急劇轉變成為溫和派。緬甸國內政治改革自上而下，倘或沒有他的同意和默許，特別是沒有他在2011年春的退位和交權，很難想象緬甸國內政治變化能夠發展至今。同丹瑞相比，吳登盛則相對開明溫和得多，同美國以及其他西方國家、國內政治集團以及反對派力量保持著較為緊密的協調關系，更為重要的是，他還持有民主改革的新思維，持續推動緬甸的自由化和民主化進程。

除了丹瑞和吳登盛，緬甸國內政治變化的一位主要推動者是最大反對派領袖昂山素季。昂山素季在緬甸國內人氣頗旺，擁有其他政治領袖難以比擬的眾多支持者。獲釋以后的昂山素季和緬甸政府的關系有了很大緩和：由遭受軟禁之苦的政治要犯急劇轉變為合法的政治競爭對手。她和吳登盛達成了基本共識，實現了政治和解，不再一味反對政府的民主政治改革。相反，她還支持吳登盛推進這些改革。2012年4月，緬甸議會補選，昂山素季領導的民盟大獲全勝，擊敗了吳登盛領導的鞏發黨，吳登盛及其政府對此項結果予以確認。昂山素季由此合法地當選為緬甸聯邦議員，正式重返政治舞臺。可以認為，緬甸執政者和反對者之間有了最起碼的政治互信，他們之間的政治競爭有了“體制化”保證。昂山素季在某次場合曾經如此談到，“雖然吳登盛不能代表整個緬甸政府，但是他對緬甸政府其他成員有很大的影響力，由此相信他推動改革是有誠心的。”可以說，緬甸國內政治變化——軍人統治轉型的成本代價非常低廉。

必須承認，盡管緬甸具有了相對自由的政黨政治、民主化的議會、競選產生的政治家以及未來很有可能實現的獨立的輿論系統，然而緬甸軍人統治轉型仍需解決若干重大問題，例如官僚機構的“去軍事化”、議會選舉的“民主化”、大批合格的政治家以及訓練有素的選民、族裔矛盾和沖突等等，可見緬甸的軍人統治轉型存在很多不確定的因素，轉型之路荊棘密布，未來發展難以預測。

三、緬甸國內政治變化與美國影響力重返亞太

美國影響力重返亞太無疑是緬甸政府轉變的最重要國際因素。自1988年8月8日國內政治風波以來，緬甸長期遭受西方國家孤立和制裁，并面臨重要選擇：是繼續堅持軍人統治，受到國際社會主要國家的排斥，還是接受國際社會的通行做法，得到國際社會主要國家的接納？緬甸軍政府最終選擇了后者，意欲通過融入和依附國際體系獲得增長和發展機遇。由此在美國重返亞太地區這個根本背景下，緬甸自2008年以來開啟的國內政治變化促成了美緬關系的接近與緩和。

美國重返亞太或曰戰略再平衡（rebalancing）意味著美國對外政策目標的輕重緩急次序有了重大調整：在中東地區的反恐打恐不再是國家大戰略最優先的對外政策目標。美國前國務卿希拉里2011年秋刊載在《外交政策》雜志文章《美國的太平洋世紀》（America’ s Pacific Century）一文副標題如此提示：未來的政治將決定于亞洲而非阿富汗或者伊拉克，而確保美國在亞太地區的優勢或曰領導地位則成為相對靠前的對外政策目標。希拉里提出，“我們密切注視內比都的局勢發展以及昂山素季與政府領導層之間不斷增多的交流。我們向緬甸政府強調，必須釋放政治犯，推進政治自由及人權，同過去的政策決裂。”美國提供經濟酬賞以支持和鞏固緬甸已有的國內政治變化成果，并且換取緬甸在這方面取得更大進展。例如，美國允諾部分乃至完全取消經濟制裁，此舉既可繼續推進緬甸民主改革，又可防范緬甸軍人統治集團內部的強硬派扼殺改革。

從2011年年底至今，美國（更廣泛的程度上是以美國為首的西方國家共同體）同緬甸形成的一種互動關系清晰可見。美國、歐盟、澳大利亞、日本和韓國等國家爭取或者拉攏緬甸，與此相應，緬甸國內政治也朝著向軍人統治逐步解體方向發展。2011年12月1日，希拉里國務卿訪問緬甸。這是自1962年奈溫將軍發動軍事政變奪權以來，美國國務卿首次訪緬。美國宣布要和緬甸建立緊密關系；2012年4月13日，英國首相戴維·卡梅倫（David Cameron）訪問緬甸，成為緬甸獨立以來首次訪緬的英國首相；歐盟將緬甸的國內政治變化稱為“歷史性變化”，決定暫時中止對緬甸實施的部分經濟制裁，同年11月，歐盟委員會主席巴羅佐訪問了緬甸。澳大利亞、日本和韓國也采取類似的接近緬甸的政策行為。其中日本分別在2012年4月和2013年1月決定，為了支持緬甸國內政治變化，放棄緬甸欠下的巨額對日債務，并且向緬甸提供貸款。可以認為，緬甸的國內政治變化、軍人統治集團的心理變化、情感傾向和對外政策取向并非美國的決策者所創造——至多是利誘促成，但它們為美國影響力重返亞太提供了條件或者便利。

在緬美關系互動中，昂山素季起到了非常重要作用。昂山素季是英國培養的政治家，本人持有西方價值觀，她領導的民盟親近西方，被西方稱為民主派力量，得到西方國家大力支持。例如，昂山素季呼吁西方國家不要一下子取消對緬經濟制裁，而應采取“走著瞧”的策略，視緬甸民主政治改革情況逐步放松之。

對于緬甸而言，美緬關系互動的重大收益在于它不僅獲得了重大經濟利益，而且與西方國家的關系有了顯著改善，其國際地位還有相當大的提升。例如，2011年11月，東盟國家在巴厘島峰會上同意由緬甸作為東道國舉辦2014年東盟峰會。對于美國而言，美緬關系互動的積極影響大抵是經濟性與戰略性的，其中戰略性更為重要。克林頓和布什總統執政期間，美國對緬政策受到道德律令支配，對緬經濟制裁，不僅沒有實現將緬甸軍政府趕下臺的既定目標，反而有損于美國的外交和經濟利益（例如，美國同東盟的關系受到局部損傷、美國在緬甸的貿易和投資利益少有收成），甚至還將緬甸推至中國一方。2009年奧巴馬當選以來，中美兩國之間在廣義的東亞（或曰中國的東北到西南的周邊外圍地區）展開了爭取影響力的競爭，而美國在這個地區尋求伙伴是其影響力重返亞太、和中國競爭影響力這樣一個大的外交方向的一個組成部分。為此美國動作頻頻，2012年7月，希拉里國務卿訪問了中國周邊的鄰國，阿富汗、日本、蒙古、越南、老撾和柬埔寨，標榜“民主”和“政治自由”等普世價值；2012年11月，剛剛競選連任的奧巴馬總統挑選緬甸作為他亞洲之行的首站，繼而成為首位在任期間訪問緬甸的美國總統。

緬甸是第一個承認中華人民共和國的亞洲國家，而在過去數十年里，中國和緬甸保持著親密的“胞波”情誼。美國影響力重返亞太和緬甸國內政治的變化，連同中國強勁迅速崛起對自然資源（原料和能源）的巨大需求，某種程度上造成了包括緬甸在內的一些東南亞國家對中國的“疏離”。盡管如此，就中國直接面對的地緣和非地緣戰略環境而言，這種對華疏離在中短期內不會給中國周邊安全形勢帶來太大消極影響。當然，中國在處理對緬關系，例如中緬邊境地區的和平與穩定、緬甸族裔矛盾和沖突、在緬經濟投資（尤其是同先前軍政府簽訂的大型基礎設施建設項目）時需要更為審慎小心，緬甸國內正逐步興起的大眾政治也更值得重視和關注。