民生幸福建設的路徑選擇與機制創新

陳 如 匡 強

（陳如：南京市社會科學院副院長，研究員；匡強：南京師范大學教師）

一、民生幸福的基本內涵與時代價值

民生是幸福的前提和條件，幸福是民生的目標和方向。幸福在字典里的解釋是“生活、境遇稱心如意”，由此看來，幸福既是和“心”、“意”有關的人們的主觀感受，也是人們對“生活”、“境遇”的一種要求。從本質上看，幸福就是人們基于某種價值觀和偏好對自身生活狀態所作出的感受和評價，是人們對外界環境和個體生活質量滿意程度的一種相對穩定的心理反映，是人們就此體驗到的一種理想的或非常滿意的存在狀態。大量研究表明：幸福感與生活事件、經濟收入、社會環境、人際關系等外在因素不同程度地相關，而性別、基因、人格特質、健康和能力等內在因素對幸福感的影響則較為穩定和長遠。

民生其實有廣義與狹義之分。狹義的民生就是指國民基本生計，主要包括通常人們所說的衣食住行、生老病死等方面。廣義的民生包括與國民生活相關的所有方面，除了基本生存和生活狀態外，還包括基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護狀況等等。廣義民生是在狹義民生基礎上的進一步擴展，也就是當民眾最基本生存問題滿足之后，會考慮自身的發展機會和發展權利等問題，比如包括需要充分就業，具有培訓晉升機會，享有平等競爭環境，健全的社會保障機制，勞動權、財產權、社會事務參與權等基本權益，甚至更高的精神追求，如生命價值、健康價值、尊嚴價值，等等。概括起來，可以形成一個民生的“三層架構”（參見圖1）。

圖1 民生的“三層”架構

民生幸福具有時代性與區域性，它會隨時空的變化而變化，當前民生幸福建設具有重要的時代價值與現實意義。

1.加大民生投入是加快轉變經濟發展方式、推動科學發展的需要

隨著我國經濟的快速發展，人民群眾對保障和改善民生的需求日益增長，民生領域巨大的內需潛力持續加快釋放。加大民生投入，本身就是經濟結構調整、經濟發展方式轉變的應有之義。隨著民生投入的不斷加大，消費需求已經顯示出了這種潛力。社會消費品零售總額由2002年的4.8萬億元增加到2011年的18.4萬億元，增長2.8倍，年均增長16.1%，消費品市場步入了快速發展期。居民消費實現從生存型向發展型轉變。

圖2 2003-2011年社會消費品零售總額及其增長速度（單位：億元）

2.提高民生水平是改變經濟和社會發展不平衡、推動和諧發展的需要

經濟發展和社會發展相輔相成。世界銀行在總結發展中國家現代化進程時，提出了“中等收入陷阱”理論，值得高度重視。改革開放以來，我國社會建設雖有很大進步，但仍是一塊“短板”，社會結構還相對落后，從就業結構看，2011年二、三產業職工占總就業人口的65.2%，已經是工業社會的就業結構，但農業勞動力仍占34.8%。從城鄉結構看，1978年到2011年城市化率從17.9%提高到51.3%，但仍明顯落后于同等發展水平的國家。從社會階層結構看，中產階層僅占28%左右。可見，現在的就業結構、城鄉結構、社會階層結構等還只是工業社會初期階段的水平，與我國已處于工業社會中期階段的經濟結構很不平衡、很不協調。目前，社會結構與經濟結構不平衡、不協調，已成為我國很多經濟社會矛盾的根源之一。

3.落實民生保障是解決當前突出的社會矛盾、推動穩定發展的需要

當前面臨社會深刻轉型和民生多元訴求的雙重挑戰，許多過去被高增長掩蓋的矛盾逐漸顯現，各種利益關系在變革調整中反復博弈，“發展的問題”和“發展起來的問題”同時并存，對妥善處理各方利益關系、增強改革發展舉措協調性提出了更高要求。伴隨經濟快速增長和生活水平提高，人民群眾經濟、政治、文化等利益訴求明顯增多，非經濟因素對社會發展的影響愈益凸顯。社會流動加快，流動人口管理任務繁重；城鎮化進程中土地征用、房屋拆遷引發的矛盾沖突持續增多；勞動力供求關系發生變化，非公有制勞動密集型企業勞動關系緊張問題突出；農村基層財政力量薄弱，一些地方的基層干群關系需要理順；群體性事件問題突出，社會治安面臨的問題日趨復雜；社會轉型加速，各種新型社會風險增加。民生問題得不到解決，收入差距擴大、分配不公等問題成為引發社會矛盾的深層原因。

二、民生幸福建設的“四維路徑”

近年來，深圳、無錫、北京、上海、廣州、杭州、武漢等城市紛紛開展以民生幸福為主要內容的建設幸福城市實踐，其中深圳在全國首創“民生凈福利指標體系”；無錫第一個開展“幸福市區縣”建設活動，推廣江陰模式制定了“六個好”幸福市（縣）區考核指標體系；北京、上海、廣州、深圳率先建立全覆蓋工作機制，專門成立社會建設工作委員會（辦公室），黨委、政府兩塊牌子、一套人馬的社會建設工作組織機構，制定社會建設規劃和系列政策意見，統籌協調、全力提升本地的民生幸福指數。民生幸福建設呈現出如下“四維路徑”：

1.以就業創業創造幸福。以就業創業創造幸福，就是要以就業創業打開幸福之門。要在全社會范圍內大力推進就業創業，并作為推進民生幸福的首要任務。要全面落實就業和失業登記制度，加強城鄉勞動力就業失業的動態管理。從社會政策的角度，重點幫扶城鎮零就業家庭、雙失業職工、被征地農民等困難人員就業。積極實施全民創業計劃，使群眾干有目標、富有路徑、付出有回報，讓更多群眾在創業中致富。

2.以社會保障鞏固幸福。以社會保障鞏固幸福，就是通過良好的社會保障奠定幸福之基。社會保障權是公民的一項重要社會權利。眾所周知，現代社會也是風險社會，良好的社會保障可以給予每一個社會成員安全感、穩定感，讓人們在學習進步、成家立業、服務社會的過程中沒有后顧之憂。群眾無憂、少憂即是福，社會保障是人民幸福的基礎，是國家和社會義不容辭的責任。要進一步加大住房保障力度，推進外來務工人員、非公經濟組織從業人員、靈活就業人員參加社會保險，讓農民參加高水平養老保險，推進全民醫保，不斷提高城鄉低保和優撫對象的補助標準。

3.以公共服務促進幸福。以公共服務促進幸福，就是通過優質公共服務激活幸福之源。幸福感實質上是一種心理體驗，它既是對生活的客觀條件和所處狀態的事實判斷，又是對生活的主觀意義和滿足程度的一種價值判斷，它表現為在生活滿意度的基礎上產生的一種積極的心理體驗。群眾的幸福體驗和公共服務緊密相關。要及時掌握民情、暢達民意、回應民愿，進一步提高公共服務水平，使人民群眾共享資源，共享發展。一方面，要更加注重民生，繼續改善群眾交通出行、保證食品安全、提高政務服務質量和城鄉公共服務支出占財政支出的比重；另一方面，還要進一步創建新的公共服務平臺，為人民提供優質公共產品。

4.以城市品質提升幸福。以城市品質提升幸福，就是通過城市品質建設感受幸福之美。人的幸福感與城市之間是雙向互動的關系，城市在經濟、政治、文化和生活形態方面影響著人們幸福感的變化，同時，人們對城市的認知、需求、歸屬感、認同感和行動反過來刺激著城市的發展和變遷。2010年上海世博會的主題是“城市，讓生活更美好”，這是人們對現代化進程中城市生活的一種希冀。

三、民生幸福建設的機制創新

當前民生幸福建設中存在著以下幾個突出的問題：一是民生幸福建設的投入結構仍需進一步優化；二是民生幸福建設的統籌規劃和綜合配套仍需整合；三是民生幸福建設的考核機制和體系還不夠健全。為此，我們需要實現以下機制的創新，實現民生幸福建設的科學化：

1.組織保障機制

建立健全民生幸福建設的組織體系。為加強對民生幸福建設的組織協調，形成“大民生幸福”的工作格局，可建立由黨委政府全面統籌、各部門分工協作的組織架構，完善政策協調、強化政策實施。民生幸福建設組織的主要職責：一是研究制定民生幸福建設的長期目標和年度目標，出臺相關意見，審議民生幸福建設的重大事項；二是推動實現民生幸福建設的系統化、規范化和制度化；三是指導民生幸福建設的監督檢查與考核評價，確保民生幸福建設落到實處。

明確“民生幸福為重”的公共財政導向。民生幸福建設不僅需要公共規劃引領，還需要強調公共投入支撐。通過研究編制民生幸福資金需求規劃，調整優化公共財政支出結構，進一步明確以“民生幸福為重”的公共財政導向，財政支出向就業、教育、醫療、社會保障、住房等與民生幸福密切相關的基本公共產品傾斜，確保將有限的財力更多地用于民生幸福和公共服務。確立每年政府用在民生幸福和公共服務上的政府投資占全年政府投資的目標值，同時要廣泛動員社會力量參與民生幸福建設，積極引導社會資金和民間資本投向民生幸福建設領域。

2.需求整合機制

民生幸福需求調查。堅持民生需求信息來源于民意，創新目前的民生幸福建設決策機制，將民生幸福建設決策由“政府決策——公眾被動接受”轉變為“公眾表達需求意愿——政府集中決策”，由“供給主導決策”轉變為“需求主導決策”。民生幸福建設決策創新的關鍵是建立起公眾對民生幸福需求的表達機制并將其引入政府的決策。可借助第三方，基于科學的抽樣方法，進行民生幸福需求調查。

人大代表建議、政協委員提案匯集。近年來人大代表建議、政協委員提案，大都與民生幸福息息相關，因此，人大代表建議、政協委員提案應該成為民生幸福需求的重要信息源。

網絡問政平臺輿情收集。充分發揮網絡問政平臺成本低、互動性強的特點，長期設定民生幸福建設議題，加強政府與公眾的主動溝通，保障公眾的話語權，并在此基礎上展開對公眾民生幸福需求的輿情收集與分析，較為全面而客觀地獲得網民的意愿和態度。此外，將基于科學抽樣的民意需求調查結果與人大代表建議、政協委員提案及網絡公眾輿情相結合，進一步明確民生幸福需求的重點問題以及相應措施。

3.目標倒逼機制

創建民生幸福指數測評體系。創建民生幸福指數測評體系，能夠使政府明確年度的民生幸福發展整體情況，促使政府部門正視經濟社會發展全局，增強行政決策中的民生意識。民生幸福指數測評體系，包括民生幸福建設考核指標體系和民生幸福建設評價指標體系兩大組成部分。民生幸福建設考核指標體系是一個驅動程序，通過制定對各部委、責任部門的民生幸福建設時間進度表，保證重點民生幸福項目的具體落實。而民生幸福建設評價指標體系則是一個綜合評價體系，通過制定對各部委、責任部門的民生幸福建設績效考核，根據主觀指標（民生幸福公眾滿意度調查）與客觀指標（責任部門工作實績）相結合的考核辦法，推動各項民生幸福建設工作的開展。

建立目標分解與工作進程的倒逼機制。首先，各部門根據民生幸福建設考核指標體系制定目標任務。每一項民生幸福指標都有明確的時間表和責任人，各相關職能部門要圍繞民生幸福建設目標及年度工作任務，制定實施方案，進行細化、量化，層層分解，將任務落實到具體的領導和個人，實行責任包干。其次，圍繞民生幸福需求目標形成時間倒排，確保“目標分解到季、進度安排到月、措施細化到周”，使民生幸福重點工作按時完成。

4.監督檢查機制

實行定期報告、定期督查制度。一是實行民生幸福工作定期報告制度。黨委、政府按季度定期聽取有關責任單位的民生幸福情況匯報，研究解決民生幸福工作推進中存在的困難和問題。二是實行民生幸福工作定期督查制度。成立督查組，針對重點項目和指標推進情況，采取聯合督查、現場調查、暗訪調查等形式，做好督促檢查工作。

發揮人大監督、政協參政議政的作用。關注與改善民生是人大代表及政協委員的職責，人大代表建議、政協委員提案也是民生幸福需求的重要信息源，為充分發揮人大監督、政協參政議政的作用，應由各級人大常委會負責對重點項目進行監督，由政協負責對民生幸福建設實事類和重大活動任務類開展專題視察，由紀檢部門負責對審批事項類項目進行監督檢查等。

加大市民、媒體等社會力量的監督力度。重大民生幸福決策只有讓民眾了解并積極參與，才可能達到預定目標。民生幸福建設狀況需要主動接受媒體和網絡平臺的監督，使政府的民生幸福決策方案及其決策過程日益走向透明化、科學化、民主化、公正化和規范化。

5.績效評價機制

將民生幸福指數考核作為干部政績考核的重點。充分發揮民生幸福建設評價指標體系的“指揮棒”作用，將民生幸福指數考核作為干部政績考核的約束性指標，引導各級干部樹立正確政績觀，切實加強民生幸福建設。對重大民生幸福建設工程推進中不能完成任務或不能兌現公開承諾的責任單位和責任人實行問責。

以市民滿意作為評價民生幸福建設狀況的重要標準。將民生幸福公眾滿意度的監測工作納入黨政決策體系，定期開展民生幸福公眾滿意度調查，作為動態反映民生幸福建設狀況與績效的“指示器”。

對民生問題實行“一票否決制”。根據各責任部門民生幸福建設評價指標體系完成情況，對民生問題實行一票否決制度。