我國成人職業教育培訓支撐服務體系存在問題及建設的思考——基于對江蘇的調查研究

□馬建富 陳春霞 呂莉敏

成人教育是我國教育事業的重要組成部分，大力發展成人教育是提升國民素質、推進經濟社會發展的迫切需要，是促進社會公平、建設和諧社會的重要基石，是構建終身教育體系、建設學習型社會的內在要求。隨著社會經濟結構的調整變化，社會對學歷教育以外的成人職業教育培訓需求日益旺盛，因此，建立完善、發達的成人職業教育培訓支撐服務體系，是關系到成人職業教育培訓服務能力和可持續發展的重要問題。

為全面了解成人職業教育培訓服務支撐體系現狀，探究存在問題和原因，提出建立成人職業教育培訓支撐服務體系的意見和建議，筆者一行七人，分別對蘇南、蘇中和蘇北三類不同經濟發展地區進行實地考察調查和問卷調查。本次調研共考察了11所職業學校以及成人教育學校和社區教育中心；分別召開了由市、縣（市、區）教育局分管領導、職業學校校長、成人教育學校校長、社區教育管理干部、鄉鎮領導和培訓學員等參加的座談會14個，參與座談的人數共有117人。與此同時，為了解培訓學員對成人職業教育培訓發展及其提供的服務滿意程度，向成人職業教育培訓學員發放問卷330份，收回有效問卷326份；為了解成人職業教育培訓主管部門以及培訓機構管理者對成人職業教育培訓支撐服務體系滿意程度及政策建議，向管理部門以及成人職業教育培訓機構管理者，共發放問卷90份，其中有效問卷83份。對于問卷調查結果，我們運用SPSS13.0進行統計處理與分析。

一、問題與原因探究

課題組成員在為期十天的考察調研中，深刻感受到了成人職業教育地位日益確立與提升，培訓體系逐步建立；成人職業教育培訓資源得到積極有效的整合，服務效能得以提升；開始注重以課程、教材為核心要素的內涵建設，突出培訓內容的特色和區域適宜性；加強成人職業教育培訓的規范化建設，強化督導評估體系的建設。然而，綜觀各地成人職業教育培訓發展情況，其發展卻是異常艱難?；诔扇寺殬I教育培訓服務體系建設的角度，我們將存在問題歸納為以下幾個方面：

（一）成人職業教育培訓地位難落實，邊緣化傾向依然嚴重

就總體而言，我國成人職業教育培訓事業地位依然不高，發展步履維艱。相當一部分地方領導只重視抓經濟建設，部分教育行政部門領導往往只重視普通中小學教育，在有些領導心中，成人教育就是養老教育；有些地區成人職業教育培訓、社區教育只做表面文章，只是把它當作面子工程、政績工程或者是所謂的對外交流的“窗口”。凡此種種，都導致了成人職業教育培訓事業發展的困難與困惑，這些問題集中表現在以下一些方面。

1.成人職業教育培訓編制沒有得到真正落實。許多地區成人職業教育培訓中心、社區教育中心至今未能解決管理者和教師的獨立編制問題，長期依附于普通中小學艱難生存，難以正常開展工作。

2.成人職業教育培訓隊伍建設亟待加強。據調查，目前，相當多的地區成人職業教育培訓教師幾乎百分之百來自于中小學，不懂專業；而且，無論是教師或者管理人員，多半是教學水平比較差或者年紀偏大，無法安置的人員。原因是多方面的，如年輕教師不愿意去成人教育學校工作，因為職稱解決遙遙無期，發展機會渺茫，“沒盼頭”。通過對管理者調查問卷數據進行分析發現（見表1），認為師資“非常缺乏”的管理者占總數的14.5%；認為“比較缺乏”的占33.7%，兩者累計占到了48.2%；認為“基本滿足教學需要”的占32.5%；認為“能滿足教學需要”的僅占12.0%；認為“數量夠但質量不高”的管理者占7.2%。這也就意味著成人職業教育培訓師資隊伍的數量與質量建設都亟待加強。

表1 管理者對師資隊伍現狀的評價

3.成人職業教育培訓經費難以滿足事業發展的需要。江蘇省政府有關文件雖然規定成人教育經費人均1元，但是一方面由于沒有財政廳的文件下達，部分地方政府往往不愿執行或執行不力。如連云港市城區下轄的12個鄉鎮中，不少鄉鎮社區教育經費未能真正到位，若需要經費時必須臨時向政府申請。有的成人教育學校、社區教育中心只能靠動員村居、企業來贊助，有的靠開辦棋牌茶室、門面房出租收入來解決辦學經費的不足。另一方面，由于各地財力不平衡，再加上領導認識差距巨大，經費問題解決的程度也非常懸殊。如蘇中蘇北的許多地區至今仍然是吃飯財政，企圖有更多的經費投入成人職業教育培訓相當困難；再一方面，雖然部分職業技能培訓項目是政府買單，但是杯水車薪，培訓單位后勁不足。特別是這些國家、省政府的免費培訓補助資金又多在社保、勞動部門手中，成人職業學校、社區教育中心無權使用和支配，他們僅靠教育局下撥的一點辦公費，艱難度日，遠遠不能滿足各類培訓開展的經費所需。與此同時，受訓者個體作為職業教育培訓的受益主體，由于接受職業教育培訓的積極性本來就不高，更由于其自身對培訓經費承擔能力有限，造成了成人職業學?；A設施和經費投入不足，自然就影響其服務能力的提高。由對管理者問卷調查結果也可清晰地看出，成人職業學校經費投入的現狀令人擔憂（見表2）。

表2 管理者對基礎設施和經費投入現狀的評價

4.成人教育、社區教育中心法人地位沒有落實。目前，社區教育中心具有獨立法人地位的不多。南通等幾個地區基本解決了社區教育中心獨立法人地位問題，在南通的120個成教中心、社區教育中心中64所學校有獨立法人地位，其它則是掛靠在中小學。

（二）制度配置不到位，政策缺乏創新

1.既有政策強制性不夠，執行力不強。應該說，各地各級政府已經制定了許多有關成人職業教育培訓的政策，但是，其中的一些政策并沒有真正得到落實，或者是落實不到位。如，“先培訓，后就業”以及職業資格證書制度等長期得不到落實。究其原因，一方面是因為缺乏對地方政府有效的考核、監管機制，或者是考核力度不夠；另一方面是因為制度的強制性不夠，導致企業執行制度大打折扣。如，一些經濟不發達地區的中小企業、民營企業對職業培訓并不太歡迎，這種狀況除了與這些中小企業產業結構處于低端，工藝簡單，不愿支付培訓成本，擔心影響企業生產，擔心員工經過培訓后，技能等級提升了，待遇可能要做相應提高，更擔心員工“跳槽”或者對老板“炒魷魚”等有關外，根本的原因還是因為政策的強制性不夠，執行措施不到位。

基于同樣的原因，導致了農民缺乏自覺接受教育培訓的內在動力。一方面，產業結構的調整與升級需要高素質的人才，另一方面現存人力資源素質不高，亟待開發，根據對學員的問卷調查（見表3），目前，無等級工占31%，初級工占22.7%，中級工占31.9%，高級工占7.7%，技師占6.4%，而高級技師卻只占0.3%。由此可見，各技術等級的勞動者在勞動力市場上都處于供不應求的狀況，技師和高級技師嚴重短缺。可見，在崗職工培訓、繼續教育和知識更新培訓已經成為成人職業教育培訓新的發展空間。但與此同時，各地普遍反映企業職工和農民參加培訓的積極性不高，往往要“三請四邀”，甚至還得“倒貼錢”請君參加培訓；不僅不要交學費，還得給參與培訓的學員一些諸如毛巾、肥皂、茶杯之類的物質鼓勵，或者請他們吃飯。中小企業職工沒有參加培訓的積極性，更多的原因是沒有形成職業技能等級與員工待遇掛鉤的機制，而且，職工還只能利用業余時間參加培訓，以免影響企業生產。從表4中看到：參與“政府提供的免費培訓”的學員占總數的46.6%，接近二分之一；參與“企業統一組織的培訓”的占22.4%；而“自費到培訓機構培訓”的占29.1%；參與“網絡授課或函授”的占0.6%；而“工友自發組織的技術交流”有4人，僅占總數的1.2%。不難看出，自費參加培訓機構培訓或自發組織技術交流的學員所占的比例遠遠小于參與政府提供的免費培訓的學員所占的比例（69.0%），而這兩種培訓往往具有“免費”或“強制性”特點。這組數字，一方面反映成人相對缺乏自覺接受教育培訓的意愿和內在動力，另一方面，說明要調動成人參加職業培訓的積極性，恰恰需要政府提供更多的、符合成人需要的培訓項目，同時，需要有一些強制性的促進成人參加培訓和企業鼓勵員工參加培訓的措施與制度。

表3 各等級職業技能工的比例

表4 學員參與各種教育培訓類型的情況

縣鄉兩級政府對成人職業教育培訓不重視，與對其政績考核的指標體系中，有關社區教育發展、成人職業教育培訓工作所占分比太小有關。

2.政策缺位，無據可依。如關于培訓經費，可謂問題多多，漏洞不少。據反映，蘇南某市2011年有1000萬元培訓經費沒有用完，其中的重要原因就是一方面培訓經費被勞動局控制著，另一方面愿意參加培訓的人數減少。更為嚴重的問題是，一些不法培訓機構通過編造培訓人數等手段，惡意套取培訓經費。有的地區甚至出現了社會民辦培訓機構拿著老百姓身份證的復印件去勞動部門套取培訓費的現象。有的地區為了防止培訓經費流失，把培訓經費直接打到農民“農田補貼卡”上，但一些農民拿到錢以后，就不再參加培訓了；而如果把錢打到有關培訓機構，尤其是社會培訓機構賬上以后，培訓質量又難以保證，而且可能出現不培訓就“套錢”的行為。如此種種，都與缺乏行之有效的政策及制度管控有關。

3.政策過時，缺乏適應性。如，根據2001年江蘇省有關部門聯合下發的《關于明確鄉鎮成人教育機構和編制問題的通知》的規定：“按照事業單位機構編制分級管理的原則，各市可根據鄉鎮人口和鄉鎮成人教育機構承擔的任務，按5萬人口以上的鄉（鎮），每鄉（鎮）3 人；5 萬（含 5 萬）人口以下的鄉（鎮），每鄉（鎮）2人的標準核定其人員編制，其人員編制數計入農村中小學教職工編制總數”。時至今日，該文件已經嚴重不符合農村實際，難以適應成人教育發展的實際要求。因為鄉鎮一級行政區域調整以后，各鄉鎮人口規模相差巨大，有些鄉鎮人口規模快速膨脹，達到了20多萬、30多萬。如，姜堰市興泰鎮、溱潼鎮都是小鎮，分別只有2.5萬和3.65萬人口，而東臺市城關鎮，總人口達24萬多人。

4.政策的原則性過強，缺乏靈活性。一方面是有些配套政策不到位，另一方面是許多文件原則性規定太多、太強，缺乏進一步細化，難以操作。如雖然《江蘇省政府關于大力發展職業教育的決定》（蘇政發〔2006〕26號）文件規定了成人教育經費的籌措渠道，但地方財政部門只認省財政廳的文件，所以有些費用難以真正落實到位。再如，從2011年起，成人教育學校教師職稱與職業學校教師一起評審，初步改變了原來與中小學一起評審處于明顯劣勢的狀態，應該說這是不小的進步，但是仍然存在問題，主要是不利于吸引有學歷的年輕教師加入到成人職業教育培訓隊伍中來，那么，能否在職業教育職稱系列中分列出成人職業教育培訓職稱系列呢？

再就學校舉辦成人職業教育培訓的積極性受到抑制來看，同樣與政策缺乏靈活性有關。如，現在職業學校、成人教育學校都是實施財政收支兩條線管理和績效工資，這既有積極意義，同時又帶來了負面影響：一是作為成人職業學校來說，是多辦班多開支，但多辦班多支出部分的經費無法解決，因而影響學校辦班的積極性；二是作為教師來說，多工作不多報酬，即使在節假日也是如此，這自然影響教師上課積極性。因此，在財政管理和績效工資實施等方面，政府應該一方面應該興利除弊，盡快完善現行的績效工資制度，另一方面，要充分考慮成人教育學校等與普通中小學的區別，體現政策的靈活性。

（三）培訓機構自身能力建設亟待加強，職業培訓有效供給不足

1.職業培訓機構對社會需求的支撐力不足，服務能力有限。集中表現為職業培訓機構未能滿足各類人群多樣化的職業培訓需求，尤其是不能滿足兩類人群，即新生代農民工和留守農民的職業培訓需求。

首先，缺乏面向新生代農民工的職業培訓。新生代農民工受教育程度高，職業期望值高，物質和精神享受要求高，工作耐受力低?！靶律r民工”如何在現有的制度藩籬之下生存，已經是一個無法回避的實際問題，與此同時，我們的職業教育與培訓，對這部分特殊人群卻沒有引起應有的關注，對新生代農民工的心理特點、職業需求、職業生涯規劃等不了解，也沒有主動去了解，更沒有能夠根據他們的特點及需求提供相應的職業教育與培訓，致使他們沒有能夠掌握與他們的職業意向吻合的職業技能，也難以實現他們的“城市夢”。從表5中可以看出，在參加培訓的學員中，90后，即年齡23周歲以下的新生代農民工占總數的5.8%；80后即23-32周歲的新生代農民工占25.8%，說明參與教育培訓的新生代農民工所占比例不高。在座談會上，幾乎都反映沒有開設過專門面向新生代農民工的職業培訓。

表5 參與教育培訓的學員的年齡階段統計

其次，缺乏對留守農民培訓應有的重視。農村有文化有技術的已經陸續進城，實現了勞動力的轉移或者成為了新市民，留下的農民有兩個典型特點：一是在留守農民中，以婦女、老人為主，呈現老年化、幼年化和女性化的特點；二是他們文化基礎差，工作繁忙，生活壓力也大，教育需求不足，缺乏參加培訓學習的動力。

2.職業培訓主動應對、適應市場的能力薄弱。產業結構調整和優化升級是我國經濟發展的主要趨勢，其對從業人員的素質，對職業技能培訓不斷提出新的培訓要求，但目前各類培訓機構主動適應的能力不強。如，培訓項目的設計、師資水平、課程開發與教材建設等方面的能力明顯不足，制約著培訓項目的開發與質量的提高，有些企業急需的培訓項目無法開展。

3.培訓專業設置及教學內容設計與生產實際結合不夠緊密，脫離學員需要。部分職業培訓機構設置的專業存在明顯的趨同現象，沒有體現“市場驅動”和“就業導向”；有的專業過窄過細，缺少理、工、農、文、管的綜合，課程結構彼此重復或割裂，無法適應產業化、產業結構調整發展的需要；培訓師資中“雙師型”比例偏低，大多數教師對農科教結合、校企及行業、產業結構調整、產業化發展等方面的認識只是停留在理論層面上，無法實現從知識到生產力的轉化。同時，相當多的職業培訓內容忽視了新農村建設在精神和政治層面上的要求，無法為新農村建設提供強大的精神動力和思想保證。為了了解培訓教學內容的實際效果，我們在問卷中專門設計了相關問題，統計結果如表6所示：認為教學內容很有用的僅占學員總數的17.2%；認為部分有用的占60.4%，而認為教學內容沒用的竟占總數的22.4%。因此，教育培訓的內容與生產實際、學員需要的結合度依然有待增強。

表6 學員對教學內容的評價

（四）課程教材建設缺乏有效的組織與管理，質量提升成當務之急

相當一部分成人職業教育培訓機構，已經開始注意加強成人職業教育培訓課程與教材的建設與研究，但就總體而言，課程教材建設滯后于成人職業教育培訓事業發展的需要，成為了影響培訓質量的主要因素。存在問題主要表現為，一是課程開設具有隨意性，不能很好地按照培訓目標或職業培訓標準開設課程，其中的重要原因是師資缺乏和培訓設施不足；二是教材選用缺乏適宜性，鄉土教材、校本教材寥寥無幾，缺乏審定，質量不夠；三是對成人職業教育培訓的課程開發和教材建設缺乏研究。有關教育部門沒有能夠積極組織成人職業教育培訓教材的編寫工作，培訓機構缺乏與企業或者行業協會的合作開發。從前表可以看出，由“培訓機構自主開發與實施”以及“培訓機構設計與開發，企業或行業認定”的分別占53%和42.2%，合計頻數百分比95.2，而由“培訓機構與行業協會共同開發”的只占36.1%。由前表2可以看出有部分課程還沒有教材，占19.3%。

（五）成人教育發展的不平衡性未有根本改觀

這種不平衡性既表現為人們認識上的差距，又更多地反映為各地各級政府對成人職業教育重視、支持的程度懸殊。就成人教育經費落實情況而言，差距極大，蘇州、無錫、常州在人均1元左右，蘇州昆山甚至達到人均3元；而有些地方人均成人教育經費僅有0.25元，個別地區連續多年成人教育經費為0。有的地方成人教育經費雖然收繳了，但真正用于成人教育發展的少之又少。為了更全面的了解蘇南、蘇中、蘇北成人職業教育培訓支撐服務體系中眾多因素的不平衡性，我們就管理者問卷中對“各地區成人職業教育培訓對各年齡層次需要的滿足情況的差異性”進行了比較分析（見表7）。

表7 各地區成人職業教育培訓對各年齡層次需要的滿足情況

從表中我們看出，蘇南地區完全能滿足的占25%，基本滿足的占75%，0%的不滿足；蘇中地區16.1%完全能滿足，67.7%的基本滿足，不滿足的占16.1%；蘇北地區，完全滿足的0%，基本能滿足的占90%，不滿足的占10%。由此可見，成人職業教育培訓的確存在不平衡性，除此以外，師資、課程、基礎設施、培訓方式等支撐因素都存在顯著的不平衡性。

（六）培訓效果有待提高，職業培訓市場亟待規范

目前政府各部門組織開展了名目繁多的培訓項目，培訓機構尤其是社會培訓機構也自發組織了各種各樣培訓。應該肯定的是政府組織這些培訓的出發點是好的，有的也確實做到了普惠于民。但是，國家、省政府層面組織開展的一些培訓項目或者培訓工程其培訓效果、效益不盡如人意，許多錢打了水漂。原因多種多樣，如，“學員沒有積極性”（66.3%）、“師資缺乏”（63.9%）、“教學設施不到位”（44.6%）（見表8）。除此以外，與培訓項目相應的政策不配套，不到位，實施培訓的方式與手段不佳；搞政績工程，沒有制度約束，實效性差；培訓項目不符合農民需要；理論培訓多，操作性培訓少等等密切相關。

表8 導致培訓效果不佳的原因

另外，缺乏對職業培訓的規范。一是沒有建立職業培訓的準入制度，魚龍混雜，一些不具備資質的培訓機構進入了培訓市場，尤其是部分以營利為目的的社會培訓機構其培訓質量十分堪憂。二是缺乏對社會培訓機構發展的規范以及促進其發展的措施。目前，我國只是在《民辦教育促進法》中有相關規定，在準入標準、辦學管理、質量監管等方面沒有相應的規章。在問卷中，我們就各地區是否有專門針對職業培訓機構的市場準入制度或文件進行了調查，結果如表9所示：有市場準入制度的占54.2%，沒有的占45.8%，由此可見，依然有接近一半的地區對培訓機構沒有市場準入制度或文件規定，職業培訓的規范性有待提高。

表9 各地職業培訓機構市場準入制度的情況

二、制度配置與政策創新建議

（一）強化政府行為，突出對地方政府發展成人教育工作的考核

1.要建立縣（市）、鄉成人職業教育培訓工作指導委員會。為推動成人職業教育培訓工作的順利、有效開展，提高服務效能，有必要建立一個在政府領導下的縣（市）成人職業教育培訓或社區教育工作指導委員會，統領全縣成人教育工作。委員會要將人社局、勞動局、教育局、農林局、縣委黨校、婦聯、殘聯、老年大學等涉及到成人教育的部門吸納為縣級成人教育或社區教育工作指導委員會成員單位，明確各自職責。各鄉鎮應建立具有相應職能的成人職業教育培訓或社區教育工作領導小組，具體指導和管理各鄉鎮的成人教育工作。在鎮成人教育或社區教育工作小組的統一領導下，實行行政資源整合，優勢互補，各司其職，激活聯合辦學的運行體制與機制。

2.要加強對縣（市）、鄉領導成人職業教育培訓工作的考核。制約成人職業教育培訓工作開展的關鍵還是縣、鄉兩級政府及其領導。為推進成人職業教育培訓工作更好地開展，應將成人職業教育培訓、社區教育工作發展情況納入對縣、鄉兩級領導工作業績的考核指標之中，并加大考核分值的比重。唯有如此，才能夠將現有的發展成人職業教育培訓和社區教育的政策真正落實到位，才能從根本上扭轉部分縣、鄉領導只重視抓經濟建設，搞政績工程、面子工程，只重視普通教育，對成人教育根本不重視的狀況。

3.要實行地方政府發展成人職業教育培訓發展的年報制度。各地應將職業教育、成人教育、社區教育發展情況接受同級人大和上級政府年度考核檢查制度化，每年由地方政府對職業教育、成人教育、社區教育發展狀況向社會發布公告，接受社會監督。

（二）以體制機制改革為突破口，加強成人職業教育培訓制度與政策的創新

1.健全管理體制，建立有效的鎮級社區教育運行機制。要促進成人職業教育培訓有效運行，完成成人教育向社區教育的轉型，那么，必須解決目前普遍存在的鄉鎮一級“教出多門”，成教資源浪費、效益低下的問題。一方面，要突出政府主導和教育部門統籌規劃、綜合協調的職能，在此基礎上，形成齊抓共管的局面，形成綜合管理合力。另一方面，必須建立鎮社區教育的運行機制，有效整合各種成教資源，發揮規模效益。如東縣的做法可以為我們提供一種參考。

2.明確政府責任，逐步建立多元化經費投入機制。第一，應明確政府在成人職業教育培訓中的主體性與主導性地位。成人職業教育培訓、社區教育具有全民性、公益性的特點，是針對本社區所有成員進行的以職業教育培訓為核心的教育，屬于公共事業，在新農村建設背景下這種特點更為明顯。發展成人職業教育培訓需要一定的場地、設備和工作人員等基本條件，經費主要來自于社區經濟本身。這就要求農村社區作為一個共同體必須有集體收入作為基礎，但是，農村社區原有集體經濟被削弱了，而且，經濟不發達地區的農村社區經濟基礎薄弱，無力提供充足的成人職業教育培訓經費，然而，缺少了“社區公共財政”的支持，社區教育就失去了發展的基礎；與此同時，我們應該看到，政府是成人職業教育培訓的主要受益者，理應成為最大的經費投入者，因此，政府對于發展成人教育具有不可推卸的責任。加大政府對成人職業教育培訓的財政投入力度，設立專門的財政預算資金，加大專項轉移支付力度，是農村成人教育經費來源的主要保障。除此之外，政府通過間接撥款、發放補貼、優惠貸款、減稅免稅等方式，充分激發社會團體組織和個人積極投入農民教育的積極性，建立健全多元化成人教育經費投入機制，是今后農村成人教育經費籌措的主要途徑。

第二，要分類確立成人教育經費。即在遵循省有關成人教育經費收繳辦法的前提下，根據各地人均國民生產總值的情況，有區別地確定成人教育的收費標準。建議在城鎮人均純收入25000元以下，農民人均純收入10000元以下的地區，按人均0.5元收??；在城鎮人均純收入25000—29999元，農民人均純收入10000—14999元以上的地區，按人均1.0元收?。辉诔擎側司兪杖?0000元以上 （含30000元），農民人均純收入15000元以上 （含15000元）的地區按人均1.5元收取。在經濟發達地區，收費標準實行保底不封頂的政策，即允許并鼓勵這些地區，根據成人教育事業發展的需要上浮成人教育收費標準。

第三，建立成人職業教育培訓經費補償機制。建議省財政廳出臺文件，明確省財政和地方財政應承擔的成人職業教育培訓經費份額，尤其是省財政要加大對地方成人職業教育培訓補助資金的力度。

第四，要加強上級對地方政府的監管力度，確保經費及時、足額到位。確保市級專項經費落實到位；協調督促市技能培訓獲證獎補專項資金足額到位；協調相關部門，使鎮級財政成人教育三項專項經費的劃撥做到“三明確”，即，明確劃撥項目（公用經費、校舍維修經費、教師培訓經費），明確劃撥單位（成人教育學校），明確劃撥標準，以使上述三項經費順利落實到位。繼續以考評作為重要手段，防止擠占挪用成教經費現象的發生。

第五，要爭取農村勞動力轉移培訓經費歸口到教育部門管理。要改變目前存在的農村勞動力轉移培訓任務和職責落實在教育部門，但經費卻在勞動部門的狀況，確保農村勞動力轉移培訓費專款專用，真正讓農民和農民子弟、讓負責培訓的教育部門發揮作用并從中受益。

3.健全法規與制度體系，建立成人職業教育培訓發展的推進機制。（1）要盡快制定《成人職業教育培訓發展促進法》?；诔扇寺殬I教育培訓發展的需要，以及其發展的不利狀況，基于國內外成功的成人職業教育培訓經驗，我們認為應該盡快建立國家、政府層面的《成人職業教育培訓發展促進法》和地方性的《成人職業教育培訓發展條例》，以及其他諸如 《企業職工培訓法》、《農村成人職業教育培訓發展法》、《經濟不發達地區成人職業教育培訓促進法》、《面向弱勢群體的職業教育培訓法》等具有區域性、局域性的有利于成人職業教育培訓事業發展的法規與條例。這些是促進我國成人職業教育培訓事業發展的總綱領，是保證成人職業教育培訓發展的根本，國家應該盡快制定相關法規。在國家相關法規未出臺之前，各地政府可以結合本地經濟社會發展需要與特點，制定地方性的成人職業教育培訓發展促進條例或者國家成人職業教育培訓發展的實施細則。

（2）要全面推進、嚴格實行就業準入制度和職業資格證書制度，調動成人、企業參與職業教育培訓的積極性。首先，要研究如何激發成人參與職業培訓的積極性。農民個體作為受教育主體地位的喪失是農村成人教育發展的主要障礙。為此，在農村成人教育發展過程中，要充分向農民學習者“賦權”，尊重農民個體自主選擇教育的權利和平等交流與對話的權利?！百x權”一方面體現為使農民成人教育的辦學主體以“參與者”的身份深切體驗與感受受教育群體的文化環境，激發農民的學習熱情與實踐體驗；另一方面，積極引導農民發揮主體能動性，使農民積極參與到全程教育培訓過程之中。與此同時，要使農民或者職工認識到接受培訓是自己的一項權利，認識到參加職業培訓有利于促進個體以及職業發展，從而逐步變成其自覺的行為與習慣。

調動成人參加職業培訓積極性的措施主要包括：一是要建立強制培訓制度。如，靖江規定：凡是認定為失業人員的，如要領取失業保險金，必須經過培訓才予以發放；凡是要得到財政部門創業經費的資助，必須經過相應培訓合格；二是要提供有效培訓菜單，真正滿足成人學習的需要，從根本上解決成人參加職業培訓的積極性問題；三是要為農民提供信息；四是要根據成人參加職業培訓的特點，靈活安排培訓時間，以解決成人學習的后顧之憂；五是要將職業技能培訓與待遇掛鉤，使受訓者感受到學與不學有區別，學好學壞不一樣。這是解決成人參與職業培訓積極性的一個根本問題。

其次，要采取措施，調動企業參與成人職業教育培訓的積極性。職業資格證書制度、就業準入制度在我國的《勞動法》中早有規定，但現在有多少單位能夠遵守，這就造成了有證與無證、培訓與不培訓無所謂的現象。為此，從政府層面來看，對企業職業技能培訓要全面抓：一是抓規范與管理。要強化對企業的管理，建立持證上崗制度，對所有企業職工實行強制的先培訓，后就業、后上崗制度；同時，政府應該強制規定企業必須與有資質的培訓機構掛鉤，建立常態化的、制度化的培訓機制；應積極組織制定行業標準，促進企業參與培訓；二是要保障職工的職業教育培訓權利。一方面要強制和鼓勵企業建立職工帶薪休假制度，另一方面要采取措施，解決輸入人口的職業教育培訓，確保外來務工人員的職業教育培訓權利；三是抓激勵與引導。要從稅收、補貼、獎勵等方面鼓勵企業開展職業技能培訓，鼓勵企業將職工的繼續教育制度化，促進企業積極開展職業培訓，并與員工待遇掛鉤。

（3）建立幫扶制度，促進各地成人職業教育培訓均衡發展。為使城鄉成人職業教育培訓均衡發展，有必要建立區域兄弟學校之間的橫向幫扶以及城鄉職業教育培訓的縱向支持制度，以充分發揮先進學校、城市學校的輻射、引領作用，帶動薄弱學校和農村成人職業教育培訓快速發展，均衡、協調發展。具體措施可以是建立“配對幫扶制度”——即每所條件較好的職業學校必須與2-3所以上成人教育學校合作辦學。凡結對的成人教育學校，其辦學過程中缺少的專業師資及儀器設備由相關職業學校負責解決；職業學校也應為成人教育學校學員的生產見習、實習創造條件。

（4）考核評價制度。這就是對成人職業教育培訓、社區教育工作采取年初制定工作目標，年中檢查進度、監控過程，年末現場考核評估、總結表彰的目標考核激勵制度。在這個考核評價制度中，將過程監控和終端考評相結合，實施以獎代罰；對于一些比較重大的創建評估交由第三方——社會教育專家指導委員會來組織實施。

（三）全面整合成人職業教育培訓資源，建立行之有效的資源共享機制

要實行多層次的成人職業教育培訓資源的整合，包括三個層次：

第一層次，鄉鎮層面各類成人職業教育培訓機構的整合。就是將原來分屬于教育、勞動、人社、婦聯、共青團、計生辦等的各類培訓功能和任務，全部整合到鄉鎮成人職業教育培訓中心或者社區教育中心，使之成為鄉鎮人力資源開發與培訓中心，成為農村社區教育基地、農村勞動力轉移培訓基地、農科教結合基地。

第二層次，縣、鄉層面成人職業教育培訓資源的整合。成人教育學校、社區教育中心、職業學校在成人職業教育培訓的內容和范圍上具有相當多的交叉，其共同目的是為提高勞動者素質，為發展經濟和提高民生質量服務，因此，完全可以將各自獨立進行的成人職業教育培訓與職業學校進行適度整合，實行一個陣地，兩塊牌子，統籌規劃，分工協作，成教、社教利用職教師資，職教利用成教、社教陣地，如此，不僅教學經費和教學資源得到了充分利用，而且能更好地為社會服務。

第三層次，國家、省層面下達的各類成人職業教育培訓項目的整合。省政府應該對農村勞動力轉移培訓等各類培訓實行扎口管理。如此，既有利于把有限的資源使用在刀刃上，避免資源分散，又有利于調動具體實施培訓工作的部門的積極性，避免掌握培訓經費的勞動部門等不搞培訓，或者無力勝任培訓，而真正進行培訓工作的教育部門有責無錢搞培訓的現象，還有利于防止國家培訓經費被挪用、套取等違規和違法現象的發生，實現政府惠民培訓工程的初衷和目標。

（四）必須加強成人職業教育培訓中心隊伍建設

1.科學地分段確立成人教育編制。在省管理層面，應該根據成人職業教育發展的新特點、新趨勢、新需要，調整成人職業教育編制，一方面應堅持獨立性原則，給予鄉鎮成人職業教育學校獨立的專職編制，另一方面應堅持動態性原則，視不同情況，給予滿足事業發展需要的編制。建議按5萬人以下的鄉鎮配備3-4個編制；5萬人以上的鄉鎮按每增加5萬人口增加2個編制的標準，核定成人教育學校專職教師編制，或者按照人口總數的萬分之一配備。

2.建立縣（市）級專業師資人才庫。目前，各地成人職業教育培訓學?；蛏鐓^教育中心幾乎都建立了一支以兼職教師和志愿者隊伍為主的師資隊伍。為滿足成人職業教育培訓發展對師資的需求，需要建設好兩支隊伍：一是科學組建縣級專業師資庫。要將專業師資庫的師資納入事業單位的公開招考計劃中；由此組建的專業師資庫中的所有教師，應根據教學需要在全縣范圍內流動，使教師資源得到充分利用；二是必須科學組建和管理兼職教師隊伍，充分發揮其作用。目前，各鄉鎮成人教育學校都組建了一支比較龐大的兼職教師隊伍，其中的許多教師都是地方上的高級人才或能工巧匠等。他們中的許多人是抱著奉獻余熱，或者滿足精神追求的心態進入這支隊伍的，因此，一方面要充分保護他們的熱情和積極性，另一方面要科學使用好這些寶貴的人力資源。

3.建立“教師流動服務制度”。這是指充分利用職業學校（社區學院）教師資源，為成人教育學校的發展提供必需的師資，既鍛煉職業學校年輕教師，解決職業學校教師富裕、閑置的狀態，同時，解決成人教育學校專業師資不足的矛盾。具體措施包括：

（1）“新教師支教制度”——每個通過事業單位招考錄用的職業學校新教師必須到成人教育學校任教2年以上方可返城任教或返回職業學校任教。

（2）“輪崗制度”——由職業學校與成人教育學校組成的職業教育集團，其教師都必須有在成人教育學校教學輪崗的經歷。

（3）“流動服務制度”——社區學院教師在縣域范圍內的成人教育學校流動服務。

（4）“職稱晉升支教制度”——每位城市職業學校教師，尤其是專業教師（含實習指導教師）晉升高級職稱前，必須到農村職業學校或成人教育學校任教1年以上，方具備晉升高級職稱的資格。

與此同時，應建立激勵機制，鼓勵職業學校教師到成人教育學校任教，這些措施包括：給予到鄉鎮成人教育學校工作的教師生活補貼、交通費補貼；職稱評審具有優先權；對于在成人教育學校任教考核優秀的教師，在3-5年后，允許其選擇返城任教或者給予其更多的在職業學校和成人教育學校內部的任教單位選擇權。

4.創造性地組建大學生志愿者隊伍。從發展來看，大學生應該能夠成為成人教育學校的重要力量。大學生充滿激情，他們所學專業涵蓋面廣，每個大學生在校期間都有參加社會實踐的要求，他們中的許多人在校期間就是社會志愿者的積極分子，因此，各地可以以縣或者鄉鎮為單位，主動與有關高校學工、團委等部門取得聯系，歡迎大學生寒暑假期間返鄉參加社區教育活動。這項工作組織得好，可謂是兩全其美的大好事。

5.建立定期培訓制度，提升成人教育學校管理者以及師資的素質。為滿足成人教育學校師資和管理者提升素質的需要，應逐步建立成人教育學校師資繼續教育制度，并將此作為教師的一項基本權利，為此，省、市兩級教育部門應該組織一些成人教育學校、社區教育中心管理干部以及專業師資培訓班；規定成教師資只需要在成人教育工作崗位上工作滿2年，就可以享受一個月的帶薪休假培訓；要與職業學校專業教師暑期出國培訓、省內高校集中培訓一樣，對成人職業教育培訓機構的負責人和專職教師進行培訓，不斷提高師資的綜合素質。

6.智慧地克服實施績效工資的負面效應。各地普遍實行了績效工資，實施過程中的負面效應逐漸暴露。成人教育是非義務教育，具有自身的許多特點，如普通中小學教師暑期休息，但這時恰恰是成人教育最忙的時候，教師經常加班加點，但績效工資并未體現這一特殊性。因此，國家、政府有關部門，應根據成人教育的特點，完善績效工資制度，既體現績效工資實行的優越性，又體現多勞多得的分配原則，并從根本上保護學校辦學和教師教學的積極性。

（五）加快實施“惠民教育”工程，積極啟動“現代農民教育培訓工程”

要按照國家、省委省政府關于推進農村改革發展的指導思想和目標任務，大力實施農村人才工程和現代農民教育工程，把農村勞動力轉移培訓、農業實用技術培訓、農民創業培訓、“兩后”畢業生培訓、退役士兵培訓及實施中青年農民學歷技能雙提升計劃作為工作重點。當前，要根據“三農”發展和社會主義新農村建設的需要適時開展有利于加強農民人力資源能力建設的 “現代農民教育培訓工程”：包括全面實施“新生代農民工教育培訓工程”、“留守農民培訓工程”、“星火科技人才培養工程”、“農村創業人才培養工程”、“農村干部培訓工程”、“農民大學生培養工程”、“新農民學歷—技能雙提升工程”。特別是要根據“留守農民”的特點，開展形式多樣的培訓。成教工作者要深入農村開展調查，了解留守農民的心聲，聽取他們的意見，根據他們不同的文化層次、不同的接受能力、不一樣的個性化教育的需求，開展貼近時代、貼近生活、形式多樣、內容豐富的實用技術培訓，讓想學習的人有地方去學習，讓有不同個性知識要求的人得到滿足，讓有能力的人能夠得到更大的提高。

（六）強化課程和教材建設的組織與領導，突出鄉土特性

應該建立以縣成人教育和職業教育研究室（教研室）為主體的課程和教材建設領導小組，具體負責成人職業教育培訓課程和教材的建設工作，主要工作包括：負責課程和教材建設規劃的制定與落實；對各鄉鎮成人教育學校課程和教材建設給予業務指導；組織專家進行課程和教材的開發與審定，組織力量，根據區域特點進行特色課程和鄉土教材的編寫與審定，保證科學性；與教育局有關部門共同制定有關政策，保障課程和教材建設經費的正常投入與使用，等等。

要整合、優化縣域范圍內的教育資源，調動各方積極性，共同開發特色課程與鄉土教材。特別是要發揮地方專家、技術能手、骨干專業教師、專業農民，編寫符合農村實際、通俗易懂、技術先進、具有地方特色的培訓教材和講義。

課程和教材開發應結合社區居民的學習需求和社區發展的實際狀況，服務和服從于提升社區居民素質、生活質量及社區發展的目標；課程內容要貼近時代，貼近社區，體現差異性和特色性；要堅持以自主開發為主的原則，實行課程創編、課程改編、課程整合、課程補充、課程拓展等多形式的開發。