歐盟有機農業補貼政策分析

謝玉梅，周方召

(江南大學商學院，江蘇 無錫 214122)

截止2010年底，歐洲有機農業面積達到1000萬公頃，有機農業面積占全球有機農業面積的27%，其中歐盟27個成員國占歐洲有機農業面積的90%左右，歐盟已經成為全球第二大有機食品貿易區［1］?？v觀20多年來歐盟有機農業的發展，我們認為歐盟多層次的補貼政策是激勵各成員國從常規農業向有機農業轉軌的主要因素。因此，本文主要通過分析歐盟有機農業政策框架、有機農業補貼政策范圍和補貼率，探討歐盟有機農業政策特點及對我國的借鑒意義。

一、歐盟有機農業政策框架

歐盟有機農業補貼政策源于1985年歐共體頒布的797/8520號監管條例，即對環境敏感地區進行補貼，但直到1991年，歐盟理事會農業部長會議通過的《有機農業和相應的農產品和食品監管條例》(歐盟2092/91號)才奠定了歐盟有機農業發展的法律框架。1992年，歐盟實行了公共農業政策改革(Common Agricultural Policy，以下簡稱CAP)，提倡保護環境和減少生產過剩以節約公共支出，并設立農業環境項目對有機農業轉軌和有機農業生產進行補貼。到20世紀90年代末，隨著人們對農村發展、生物多樣性、營養和食品安全等問題的關注，CAP進一步強調有機農業發展的重要性。2000年，在歐盟議會通過的《共同農業政策》中，有機農業發展目標和公共農業政策目標達成共識，CAP框架中的強制性農業環境項目成為有機農業補貼的主要衡量標準。2003年，歐盟15個成員國農業環境補貼達320億歐元，其中14%用于有機轉軌期和維持生產［2］。2009年，歐盟頒布了73/2009號監管條例，廢除了1782/2003號監管條例，對1290/2005號、247/2006號和378/2007號監管條例進行了修正，建立了在CAP框架下的有機農業直接補貼和特定補貼的公共準則。根據Schwarz(2010)、歐盟(2010)研究報告和Sanders(2011)研究報告及歐盟相關文件，我們把2007－2011年歐盟農村發展目標歸納為三個:提高農業和森林競爭力(目標1)、改善環境和農村(目標2)、改善農村地區生活質量和鼓勵農村經濟多元化發展(目標3)［3］［4］［5］，實現這三個目標的有機農業政策包括四個方面。

(1)農村發展計劃(Rural Development Program，RDP)，即農村發展歐盟農業基金支持計劃(European Agricultural Fund for Rural Development，EAFRD)，該計劃執行CAP中的第二欄補貼。表1歸納了歐盟RDP項目與三個目標對應的政策工具。在實踐中，大多數成員國關注目標1并采用CAP第一欄補貼政策，少數成員國采用交叉政策關注目標2和目標3。

表1 歐盟RDP框架下的有機農業政策

(2)CAP第一欄補貼，即歐盟農業擔?；鹬С钟媱?European Agricultural Guarantee Fund，EAGF)。相應的政策工具包括兩類:基于73/2009號監管條例第68條款規定的補貼、基于公共市場機構(Common Market Organization，CMO)對水果和蔬菜生產組織的補貼。第68條款規定對有機農業補貼全部由歐盟支出，該補貼與RDP項目補貼不沖突，但有機農業補貼受到本國補貼上限規定。事實上，第68條款是給成員國有機農業支持提供了不同選擇。例如，丹麥、法國和羅馬尼亞有機農業補貼從RDP轉向了第68條款補貼;希臘、意大利、西班牙和瑞士使用第68條款補貼有機農業，并且要求農民同時參加食品質量計劃，其他一些成員國介于兩者之間。

(3)國家計劃和地方政府計劃，即不受EAFRD和EAGF資助的國家或地方政府的補貼。除了歐盟公共政策支持發展有機農業外，一些成員國和地方政府還建立基金支持本國有機農業生產、加工、銷售、研究和信息體系的建設。例如，愛爾蘭對有機農業加工投資進行補貼，補貼可達投資成本的40%、但最高不超過6萬歐元、對非農有機農業加工投資給予最高5萬歐元補貼;愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、意大利對有機農業銷售和加工進行補貼，補貼范圍包括有機農業加工設備、合作銷售企業、零售機構、有效信息體系建設、參加貿易展覽會或博覽會等。

(4)有機行動計劃。在CAP框架下，歐盟還開展了有機食品和農業行動計劃(European Organic Action Plan for Organic Food and Farming，EOAP)，該計劃的提出是因為歐盟認識到有機農業市場的雙重性和有機農業扮演著公共產品的角色，即有機農業既向社會提供了公共產品同樣也為消費者提供食品。農業-環境項目對有機面積的補貼能夠激勵生產者提供公共產品和擴大有機農產品供給，但如果有機農產品市場供求不平衡，這種單一的生產補貼政策會導致市場問題，而有機運動為協調供求提供了政策工具。2007年以來，歐盟有17個成員國和10個成員國的地方政府推行了有機運動，但不同國家和不同地區有機運動政策目標大相徑庭。例如，瑞典和比利時有機計劃只提出一個總體戰略框架而較少關注單個的補貼政策，愛爾蘭則制定了一系列行動方案，奧地利、波蘭、西班牙把本國與歐盟農村發展計劃進行融合，德國重點支持有機農業供應鏈研究和信息建設。有機行動不涉及直接的資金補貼，但成為政府指導有機農業轉軌和有機農業進一步發展的政策工具。

二、歐盟有機農業補貼率

歐盟在構建有機農業政策框架的同時，還制定了復雜的補貼標準。有機農業補貼范圍主要包括有機農業轉換期補貼、維持補貼、認證補貼、農業環境補貼，涵蓋面非常廣泛，但由于國情不同，各國補貼差異較大。

(1)轉軌期補貼。從2007－2011年歐盟五年計劃來看，除法國和羅馬尼亞外，有25個成員國都實行了五年計劃補貼方案。其中，塞浦路斯、比利時、馬耳他和意大利(某些地區)補貼較高。在具體補貼操作中，成員國按有機農業種類、地區、或者結合種類和地區進行補貼。表2列舉了歐盟有機農業面積前10位成員國補貼情況。除了法國從2011年開始根據歐盟73/2009號監管條例第68條款規定對有機農業補貼外，西班牙、意大利、德國按地區和種類補貼、英國按地區補貼、瑞典和波蘭按種類補貼、捷克高標準補貼適用整個農場轉軌、奧地利和希臘按種類和土地特征實行不同補貼標準。

表2 2010年歐盟有機面積前10位國家有機轉軌補貼情況(第一個五年計劃)單位:歐元/每公頃

(2)維持補貼。維持補貼是歐盟一些國家對轉軌期結束后的有機農業生產繼續給予補貼。在實際操作中，大部分國家維持補貼率低于轉軌補貼率，但奧地利、捷克、瑞典維持補貼和轉軌補貼率相同，其他國家均有所下降。

(3)認證補貼。除有機轉軌和維持生產補貼外，有些成員國還采取了認證補貼和每公頃土地特定的認證監測補貼，但有些國家不采取單獨的認證補貼，而是把認證補貼包含在了轉軌補貼中。例如，比利時、德國和西班牙(部分地區)、法國、立陶宛、荷蘭對有機農戶每戶、每公頃補貼和認證分開執行;奧地利、希臘、意大利、波蘭、斯洛文尼亞在食品質量計劃中對認證成本進行補貼;丹麥免費認證;保加利亞、拉脫維亞、英國認證補貼包含在轉軌補貼中。

(4)農業環境補貼。農業環境補貼是歐盟農業公共政策的基本原則，但芬蘭和丹麥開展有機運動后，同時對有機農業和農業環境提供補貼;愛沙尼亞和丹麥允許農民對兩種補貼進行選擇，大部分國家是采取就高原則進行單項補貼。為避免有機農業和環境補貼重復，國家或地區計劃必須對同一塊地的補貼進行限定。

歐盟有機農業補貼水平要求覆蓋有機管理導致的額外成本或收入減少。在計算補貼率時，成員國通常選定某個區域比較有機農業和常規農業，根據產量、生產成本、價格和交易成本來確定有機農業生產的額外成本，但地區不同，補貼水平不同，很多國家難以達到100%的額外成本補貼。表3是歐15國家2000－2007年的補貼水平，從有機和常規農業補貼來看，每戶平均、每公頃平均有機補貼總額均超過常規農業補貼總額。在2000－2007年間，按每戶平均補貼來看，有機農業年均補貼高于常規農業年均補貼5623歐元;按面積補貼來看，每公頃有機農業高出常規農業補貼72歐元。

表3 歐15國家2000－2007年常規與有機農業補貼比較 單位:歐元

四、有機農業補貼效應

歐盟農業政策對有機農戶和有機農業生產均具有正向激勵效應。從經濟學角度分析，在其他條件不變的情況下，政府補貼降低了生產者成本，生產者愿意擴大生產。如圖1所示，如果在沒有補貼條件下，有機農業生產供給和需求均衡時的價格為P0，產量為Q0;在獲得政府補貼后，在給定價格P0條件下，生產者愿意多提供，供給曲線沿著需求曲線向右移動到S1，與需求曲線相交于新的均衡點E1點。與補貼前相比，價格下降，需求量增加。

圖1 政府補貼效應

具體來看，政府補貼效應可以分解為三個方面:

(1)生產者效應。假定其他條件不變，政府補貼降低了生產者生產成本，生產者擴大生產，結果會導致供給曲線右移，價格下降。但已有調查和研究顯示，與傳統農業生產不同，絕大多數有機農產品價格富有彈性。例如，美國農業部對意大利20種有機食品價格彈性調查發現，其中18種有機食品的價格彈性在2和5之間。顯然，有機農產品降價會導致需求量大幅度上升，則價格下降損失小于需求量增加帶來的收益，生產者凈收益將會提高。即圖中P0下降到P1帶來的總收益減少小于需求量從Q0上升到Q1帶來的總收益增加，有機農產品降價最終能夠提高生產者收入。因此，政府對有機農業補貼的生產效應可以表述為“谷賤富農”，有助于提高農民收入，發展農村經濟。

(2)消費者效應。從消費者角度分析，農產品降價可以增加消費者福利。在補貼之前，消費者支付的價格為P0，獲得的消費者剩余為面積PP0E0;在補貼之后，消費者支付的價格為P1，獲得的消費者剩余為面積PP1E1，增加的消費者剩余為面積P1P0E0E1。同時，在有機農產品獲得補貼情況下，生產者愿意提供多種有機農產品生產，消費者也增加消費選擇的多樣性，消費者福利得到提高。

(3)社會效應。從長期看，有機農業生產不使用化學合成的農藥、化肥、生長調節劑，遵循自然規律和生態學原理，采用可持續發展的農業技術，按照有機農業生產標準進行生產，能夠有效緩解傳統農業生產帶來的土壤侵蝕和土地質量下降，減少農業溫室氣體排放，改善環境。此外，有機農產品還能夠有效解決消費者一直擔心的農產品和食品安全問題。

歐盟長期以來對農業環境和有機農業補貼實現了上述簡單模型揭示的政府補貼產生的“生產者、消費者和社會三方共贏”效應。表4顯示，從2005年到2010年，歐盟27國有機農業面積約增長了45%，生產者人數上升了約34%，銷售額上升了61%，有機農業發展并沒有受到2007年的金融危機和近年來歐債危機的影響。

表4 2005－2010年歐盟27國有機農業發展情況

此外，歐盟政府補貼對農業溫室氣體排放下降取得了明顯成效。圖2顯示，歐15成員國農業溫室氣體排放量由1990年的4.33億t CO2當量減少到2010年的3.74億t CO2當量，歐27成員國由5.94t CO2億當量減少到4.62億t CO2當量，下降幅度分別為13.8%和22.2%，歐盟為全球農業溫室氣體排放減少作出了貢獻。

圖2 1990－2010年歐盟27國和15國農業溫室氣體排放情況(單位:1000t/CO2當量)

五、歐盟有機農業特點及其借鑒

歐盟通過農業環境計劃、公共農業政策改革、有機農業監管體系建設和有機運動構建了有機農業發展政策框架，成員國通過農村發展歐盟農業基金、歐盟農業擔?；?、國家計劃和地方政府計劃對有機農業發展實行多層次的補貼，其高額補貼政策有效地推動了歐盟有機農業發展，實現了生產者、消費者和社會共贏。總體上看，歐盟有機農業政策特點體現為以下三個方面:

第一，歐盟成員國沒有獨立的有機農業政策和統一的補貼標準，主要在歐盟公共農業政策框架中，各成員國根據不同的政策目標采取相應的有機農業發展政策和相應的補貼標準。

第二，歐盟有機農業補貼種類繁多，涵蓋了15個大類，各成員國補貼標準不盡相同。在實踐中，各成員國不僅按照15個大類，而且根據大類中的不同分類并結合地區情況采用不同的補貼標準，但總補貼額會受到上限規定。

第三，歐盟有機農業補貼政策有效規避了WTO農業政策補貼限定。歐盟對常規農業向有機農業轉軌補貼、維持有機農業生產補貼、認證補貼和農業環境補貼屬于WTO“綠箱”政策范疇，不受每年補貼總量消減的限制性規定，因而歐盟通過常規農業向有機農業轉軌，也在一定程度上實現了從WTO“黃箱”政策和“藍箱”政策向“綠箱”政策的轉軌，合理合法使用WTO規則持續高標準補貼農業。

在20多年實踐中，歐盟一直堅持農業可持續發展準則，不斷完善有機農業發展政策和監管標準，建立了從生產到餐桌完整的有機農產品供應鏈，擴大了有機農產品和有機食品貿易市場份額。尤其是原來的東歐國家在加入歐盟后紛紛開展有機運動，在歐盟公共農業政策框架下提高有機農業補貼標準，在較短時間內迅速推動了有機農業發展。因此，在我國目前面臨國內外有機產品需求擴大和我國十八大提出發展生態農業背景下，我國政府應該吸取歐盟合理的補貼理念，轉變有機農業補貼思路，從戰略高度認識有機農業發展。

第一，加大有機農業發展，構建綠色農業產業體系。根據《2012年有機農業年鑒》調查數據，截止2010年，我國有機農業面積達到140公頃，但2009年末有機產品出口額僅為4.64億美元，占農業總出口額的1.2%。國內銷售達15.87億美元，占中國食品總消費約0.2%，國內有機產品市場發展缺口存在［6］。因此，一方面，我國可以通過加大發展低能耗、低排放的有機農業，減少土壤、水、空氣的污染，保持生物多樣性，改善環境，實現農業可持續發展;另一方面，通過發展有機農業，滿足國內市場需求，擴大出口，增加農民收入。

第二，針對有機農業轉軌期內的高風險、高成本特征，我國可以借鑒歐盟補貼政策，對進入有機農業生產的農戶實行轉軌補貼、認證補貼、維持生產補貼，通過農業保險和信貸互動推動有機農業發展。

第三，制定有機農業發展政策、完善監管標準，設立有機農業發展基金和建立公共信息平臺，為有機產品生產和銷售提供制度保障。

［1］Willer，Helga and Kilcher，Lukas(Eds)(2012)The World of Organic Agriculture-Statistics and Emerging Trends 2012.Research Institute of Organic Agriculture(FiBL)，Frick，and International Federation of Organic Agriculture Movements(IFOAM)，Bonn V 2.0 10/02/2012.

［2］Gerald Schwarz，Hiltrud Nieberg，Jun Sanders.Organic Farming Support Payments in the EU ［R］.http://literatur.vti.bund.de，2010.

［3］Gerald Schwarz，Hiltrud Nieberg，Jurn Sanders.Organic Farming Support Payments in the EU ［R］，http://literatur.vti.bund.de，2010.

［4］歐盟研究報告.Directorate-General for Agriculture and Rural Development(An analysis of the EU organic sector)［R］.http://ec.europa.eu/agriculture，2010，6.

［5］Jurn Sanders，Matthias，Susanne Padel.Use and efficiency of public support measures addressing organic farming ［R］，http://literatur.vti.bund.de，2011.

［6］Willer，Helga and Kilcher，Lukas(Eds.)(2012)The World of Organic Agriculture-Statistics and Emerging Trends 2012.Research Institute of Organic Agriculture(FiBL)，Fick，and International Federation of Organic Agriculture Movements(IFOAM)，Bonn V 2.0 10/02/2012.