我國政府公共服務合同外包的困境分析

汪圣

摘 要：公共服務合同外包作為一種公共服務供給機制，在我國公共服務的有效供給方面扮演了重要角色。同時應當引起重視的是我國公共服務合同外包面臨著必須突破的困境，主要包括法律依據的缺失、過高的成本、政府角色的不當定位和來自各方面的阻力因素等。

關鍵詞：公共服務；合同外包；困境

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0013-02

一、公共服務合同外包的含義

公共服務合同外包，是指政府將某些特定的公共服務采用合同的方式委托給私營企業或者非營利組織，由私營企業或非營利組織在承包期限內提供特定的公共服務，以達成行政目標有效實現的活動。公共服務合同外包是受公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論等的影響，發源于西方發達國家的新的公共服務供給方式。作為民營化的重要組成部分，公共服務合同外包將市場競爭機制引入到公共服務的供給中來，是一種多元治理方式。公共服務合同外包使許多國家從全能政府的角色中擺脫出來，解決了財政危機和后福利國家在國家管理過程中遇到的一系列難題，是新自由主義和新古典經濟學在國家公共管理領域內的應用，使政府管理者重新認識到市場這一制度安排有時更適合解決政府所不擅長的問題。

自20世紀90年代引入我國以來，公共服務合同外包為我國公共服務的供應機制增加了新的選擇。二十多年來，公共服務合同外包為我國公共服務數量的增加，公共服務質量的提高，滿足公眾多樣化的服務需求方面起到了重要作用。同時西方發達國家在公共服務合同外包過程中曾遇到的一系列困境逐漸開始在我國凸顯，擺在我國公共部門面前的嚴峻問題同樣不容小覷。筆者在對相關資料進行分析和相應的實證研究的基礎上，認為我國公共服務合同外包面臨著法律依據的缺失、過高的成本、政府角色的不當定位和來自各方面的阻力因素等困境，影響著我國公共服務合同外包的進一步發展。

二、我國政府公共服務合同外包的困境

（一）法律依據缺失

公共服務合同外包在法律、法規層面上的缺失，使得我國政府公共服務合同外包的實踐活動面臨著缺乏法律準則規范的風險。我國目前各地方政府通行的做法是依照《中華人民共和國政府采購法》的相關規定來規范公共服務合同外包活動，實際上這混淆了政府采購與公共服務外包的區別，因為政府采購的內容、性質與金額限制與公共服務的購買有著本質上的區別，依照《中華人民共和國政府采購法》進行公共服務外包活動規范的做法明顯欠妥。同時按照《中華人民共和國政府采購法》的相關規定，政府采購過程中，政府與承包商是平等的合作關系，是受司法調節的領域。在公共服務合同外包方面，公共服務涉及公眾的基本權利，涉及公共利益的實現，公共服務外包合同的公法與私法適用問題尚沒有定論。同時在公共服務外包的實踐活動中，外包對象的選擇、程序、范圍方面沒有法律層面上的依據，使得在承包商選擇過程中存在著尋租、裙帶關系等腐敗現象和違法行為，違背了公共服務外包的初衷。

由于相關法律、法規的缺乏，沒有對合同雙方角色、權利、義務以及違反合同行為的處罰規定，使得合同雙方的機會主義行為難以得到有效規制。承包商可能會受利益因素的驅使，減少所提供公共產品與服務的數量或降低其質量，并對所服務對象進行產品與服務的選擇性供給，造成在公共服務供應上的非均等化，違反公共服務的基本原則和倫理。公共部門的單邊行為也可能使公共服務的承包商蒙受損失。盡管公共服務合同外包的公法適用問題尚存爭論，但無可辯駁的是實際履約過程中公共部門享有比承包商更多的權利和合同變更的自由，公共部門利用其行政優益權可能采取令私人部門蒙受損失的行為。國家法律政策的變更也可能使現存的承包合同面臨著合法性危機，合同的強制性變更或終止將引發一系列的后續問題。這種情形尚未有法律法規做出對私人部門的明確補償規定，承包商的利益將無法得到充分保障。

（二）過高的成本

1.競爭不充分導致的交易價格過高。世界民營化領域的大師E.S.薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關系》一書中寫道，“問題的實質不是公營還是私營，而是壟斷還是競爭”[1]。競爭鼓勵創新、節約成本、改善服務，為爭取承包合同和獲得再次續約的機會，私人部門一般會通過采用新技術和更好的管理方法來降低運行成本，以在外包合同的招標過程中取得成功，然而不充分的競爭甚至是缺乏競爭將直接導致公共服務外包合同的價格高于市場水平。導致我國公共服務合同外包過程中競爭不充分的原因主要有市場發育的不完善和招投標過程中的暗箱操作等。受我國長期計劃經濟體制的影響，我國社會主義市場經濟體制發育尚不健全，具備承接公共服務外包合同能力的營利性企業和非營利性的第三部門普遍存在數量較少、供應能力較弱等缺陷，導致在對相關公共服務合同外包的對象選擇上的可選性小，潛在的供應商之間競爭不足，難以發揮市場競爭降低交易價格的優勢，導致合同的交易價格較高。另一個導致競爭不足的原因是暗箱操作等腐敗行為的存在。在公共服務外包對象的選擇上，沒有遵循公開、公平、公正的平等競爭的市場規律，私人關系、內幕交易破壞了競爭法則，使得真正適合的承包商被拒之門外，導致公共服務的交易價格遠高于市場正常水平。

2.公共部門相應能力缺乏導致的交易成本過高。所謂的交易成本是指尋找交易對象、交易意向的信息傳遞、談判和簽約、實施和監督的成本。經濟學家科斯提出了交易成本及其形成原理，從此便受到經濟學、管理學界的普遍重視。北京大學的句華認為，政府公共服務外包的交易成本主要包括尋找合適承包商的費用、撰寫合同及與承包商談判的費用、由契約不完全而引發的不確定成本和監督成本等[2]。由于公共服務合同外包在我國的發展時間不長，加之我國的公共服務外包活動多是在國外民營化理論的指導下進行的，缺乏適合本國國情的理論指導，使得公共服務合同外包的交易成本始終居高不下。我國公共部門往往依賴傳統媒體傳播交易信息，電子政務的發展程度不高、利用率低，使交易合同意向的傳遞成本很高；缺乏與私人廠商和第三部門談判的人才和經驗，往往無法在與承包商談判的過程中取得主動；對于承包商合同履行過程中的監督，也往往由于專業知識的缺乏、信息的不對稱、人浮于事等低效問題而導致合同的監管成本很高。過高的交易成本背離了公共服務合同外包降低成本的出發點，導致公共服務合同外包的非經濟性。

（三）政府角色的不當定位

1.政府責任的卸載。公共服務合同外包將市場機制引入到公共服務的生產供給過程中來，但公共產品與服務的提供責任仍由政府承擔，絕不意味著政府供應公共服務職責的弱化與消退。真正民營化所帶來的是政府角色轉換而非消失，進而通過與私人部門配合及關系之調整，從而改善人民所授受服務的品質[3]。在我國公共服務合同外包的實踐活動中，卻存在著對于公共服務合同外包的不當理解，借公共服務外包之名卸載政府責任的現象。政府在承包商選擇上的失誤、監管責任的缺失、合同管理行為的不當均可能導致公共服務外包后公共服務供應過程中出現供給的連續性和均等化受到挑戰等問題，從而引發公眾的慌亂心理和對政府角色缺失的指責，成為影響社會穩定的不利因素。國外相關的實踐表明，只有政府承擔起公共服務外包過程中確保公共服務正常供應的責任和義務，遵循公共服務外包過程中的法律保留原則和政府擔保責任，才能保證公共服務外包活動的正常進行和社會穩定，確保市場機制在政府的干預下發揮其資源配置的功能。在缺乏相關法律規制的情形下，由政府責任缺失而引發的公共服務合同外包的負面影響將被擴大，這一責任最終將由公共部門來承擔，引發政府責任危機和信任危機。

2.公共部門的角色越位。公共部門角色越位是指公共服務外包后一些部門和管理者仍然習慣于用行政命令代替市場去配置資源，干預承包單位的政策制定、人事變動和日常生產經營活動。政府角色的越位將會導致政府職能與市場功能不分，降低承包方的生產效率、提高其成本，妨害市場機制資源配置作用的發揮，與公共服務外包政企分開、政府與市場角色分離的初衷背道而馳。公共服務外包后政府應當利用合同中的發包方權利和經濟、法律手段來督促承包商履行合同中規定的義務，而不是直接干預承包單位對于公共產品與服務的生產過程。政府應當是公共服務外包過程中的標準制定者、負責的監督者、服務的付費者，與承包方建立良好的伙伴關系，形成公共服務的多元供給模式。

（四）來自各方面的阻力因素

1.公共部門與公眾的反對。公共服務合同外包縮小了政府職能，降低了政府的運行成本，有利于深化行政管理體制改革和建設“小而強”的現代化政府，形成良好的政府、社會關系。在這個過程中，公共部門掌握的資源將減少，公共部門的權力將收縮，公共機構及其工作人員將會得到精簡與優化，這些措施將觸動相關機構和人員的利益，從而招致他們的反對。公共服務外包后政府將不再直接負責相關公共服務的生產，而是交由私人廠商或第三部門來提供。在我國公共服務外包實踐的初級階段，公共服務的外包可能將提高服務的價格，破壞服務提供的連續性和均等化，尤其是在政府缺少對利益受損人員進行補助和救濟的情況下，更容易引起公眾對于公共服務合同外包的反對和對政府執政能力合法性的質疑，影響到社會的穩定，從而使公共服務合同外包的進一步發展陷入困境。

2.不發達的市場與社會機制。發達的社會與市場機制是政府職能轉移的基礎性條件[4]。公共服務外包活動的成功，不僅需要公共部門提高對公共服務外包合同的管理水平，同時需要市場與社會機制具備相應的能力，來承接政府所轉讓出來的公共產品與服務的生產、供給職能。如上文所述，我國目前不發達的市場與社會機制成為我國公共服務外包面臨的另一大阻力。首先，市場機制發育不完善。自改革開放以后，我國打破了長期以來的計劃經濟體制，將市場機制作為資源配置的主要方式，建立了計劃與市場相結合經濟調控模式。同時必須指出的是，我國的市場經濟還是不完善的市場經濟，計劃經濟時代的烙印并沒有完全消除，市場經濟的法律體系還有待完善，再加上我國地區之間經濟發展差異較大，尤其是在市場經濟較為落后的中西部地區，市場還不能承接政府讓渡的功能，公共服務合同外包還有很大的困難。其次，公民社會的不成熟。在我國，非營利性的第三部門大多興起于改革開放之后，與西方發達國家相比，我國的第三部門往往數量較少，發展歷史較短，功能單一，對公共部門的資源依賴性強，很難形成政府、市場之外的提供公共產品與服務的獨立力量，公共服務供應中的志愿性供給和公民參與的程度還很低。

參考文獻：

[1]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002：82.

[2]句華.公共服務中的市場機制[M].北京：北京大學出版社，2006：81-82.

[3]詹中原.公共行政理論與實務之分析[M].臺北：五南圖書公司，1994：21.

[4]楊欣.公共服務合同外包中的政府責任研究[M].北京：光明日報出版社，2012：28.