英國地方治理中的工黨地方組織:結構與功能

李媛媛

(山東農業大學 文法學院，山東 泰安 271018)

2010年5月，英國工黨在全國大選中敗北。雖然近期內失去了問鼎全國政權的可能，工黨卻仍有執地方牛耳的機會。在2012年5月181個地方政府舉行的換屆選舉中，工黨便一舉拿下75個地方政府的控制權，領先保守黨33個，超出自民黨69個，成為此輪選舉的最大贏家。地方政府已成為工黨借以積聚人氣、重樹形象，以圖東山再起的大后方。在此背景下，考察工黨地方組織在地方治理中的組織形態及功能實現，無疑具有特殊的時代意義。

一、發達的地方組織體系

英國是政黨政治的濫觴地，其政黨不但熱衷于對中央政權的角逐，而且還積極介入地方政府的運作。對執政黨而言，參與地方政權有助于鞏固其執政地位，并起到配合中央政策順利推行的作用;對在野黨來說，則有助于擴大影響、網羅人才、積累經驗以達入主“白廳”的目標。因此，自19世紀初英國地方政府實行民主化改革之時起，英國政黨就開始進行“組織下沉”，并借助其地方組織參與地方治理。截至2002年，英國已有5/6的地方政府建立了發達的政黨體系［1］276。作為英國政壇主要政黨之一的工黨也不例外。發達的組織網絡成為工黨向地方政府滲透并施加影響的組織基礎。根據它們與地方政府的關系，可將其分為地方政府外的黨組織和地方政府內的黨組織兩類。

地方政府外的工黨地方組織由大區工黨、地方政府委員會、選區工黨和基層支部四個層級構成，它們以發展黨員、組織地方競選、向地方政府輸送政治精英等為要務。工黨的大區組織是按照英國傳統地理區域所設置的黨中央的派出機構，包括英格蘭東部地區、東南地區、西南地區等［2］。它們主要承擔本地區各黨組織間的聯絡與協調工作，而不直接介入地方政府的運作。在地方治理中發揮主要作用的是地方政府委員會、選區工黨與基層支部。其中，地方政府委員會是工黨在英國各地方行政區劃內設置的黨組織，又被稱為郡/區/市黨部［1］286。它們一般由來自選區工黨、基層支部以及附屬工會的代表構成，其主要工作是對本行政區域內的各類黨組織進行協調，并為地方選舉提供支持。選區工黨是工黨在大選選區內組建的黨組織。人口規模較大的地方政府轄區內往往包含著若干全國大選的選區，因此，一個地方政府委員會也往往對應著若干個選區組織。選區工黨作為工黨全國大選的競選機器，主要為全國大選服務，但同時也會參與地方選舉的某些事宜，并對其下的黨支部予以指導。基層支部是工黨的基層組織，是工黨的基本組織單位。它們通常是對應地方政府的各個選區(也被稱之為小選區)而設置的，主要任務是招募黨員，宣傳造勢［3］90，并為地方選舉提供各種支持。

地方議會中的工黨議會黨團是工黨在地方政府中的黨組織。工黨之所以在地方議會中成立議會黨團，主要是為了對本黨議員的立場和行動進行協調，敦促本黨議員在議會討論及投票表決等公開活動中盡量保持一致。工黨地方議會黨團所開展的活動主要包括:以黨團名義參與議長及各委員會組成人選的審議;參與各項政策的創制、審議、表決以及議會會議程序的安排。

地方政府內、外黨組織的關系十分微妙:一方面，二者相互獨立，不存在領導與被領導關系;另一方面，兩者又互為依托，都在一定程度上把對方看做是促進自身特定目標的工具，議會外組織可以協助政黨勝利當選，強大的議會黨團則能協助議會外組織獲取更多的資源;與此同時，兩者由于置身于不同的“政治博弈”中［4］56，一個以重新當選作為壓倒一切的首要考慮，一個以維護黨性為己任，相互間又極易產生張力，最終誰將處于主導，還要取決于各自所掌握的資源。

二、通過選舉進入地方權力核心

通過選舉進入地方議會是工黨地方黨組織參與、執掌地方政權的唯一途徑，因此，工黨對于地方選舉十分重視。英國地方選舉是指地方議會選舉。從遴選候選人到制定競選宣言再到競選宣傳與動員，地方選舉中的每一環節無不活躍著政黨的身影，滲透著政黨的影響。

在英國地方競選中，得到政黨支持是成為候選人的重要條件。雖然根據英國選舉法規定，符合條件的公民只要得到本選區十個選民的支持即可成為候選人，換言之，獲得政黨支持并非成為地方議會候選人的必要條件，只要爭取到一定數量選民的支持就有資格參與競選。但在沒有政黨支持的情況下，候選人(即獨立候選人)由于缺乏足夠的競選資金以及人力等方面的支持，往往很難在競選中勝出。20世紀中葉以來，地方議會中獨立議員的數量出現持續下滑的趨勢便是明證:從1947年到1952年，獨立地方議員人數減少了1500個;1974年地方政府重組后，獨立議員所占比重更是從40%跌落到了14%［5］352。因此，為增加勝選的概率，地方候選人往往會尋求政黨的支持，在政黨的標簽下參與地方競選。

遴選候選人是關乎政黨興衰的關鍵環節，工黨對這一工作也不敢有絲毫怠慢。工黨挑選地方候選人的一般程序是:先由本地方政府轄區內的選區工黨、基層支部及附屬工會等向工黨的地方政府委員會提出建議人選，然后由地方政府委員會對建議人選進行評估并擬出候選人名單，再將該名單交由各基層黨部予以篩選［6］123。由此可見，在工黨地方議會候選人的遴選過程中，扮演主角的是工黨的地方政府委員會和基層黨部。另外值得一提的是，工黨現任地方議員要想謀求連任，必須和其他競爭者一樣，重新接受組織審查。這也可以被視為議會外黨組織對現任議員進行牽制的一種手段。

競選宣言是工黨政策、理念和意識形態等內容的集中體現，也是工黨執政后制定政策的依據及選民評判其政績的參照。因此，選擇適當的主體來擬定工黨的競選宣言就變得尤為重要。工黨地方競選宣言的制定權名義上被賦予了工黨的地方政府委員會，工黨議會黨團只有咨詢建議權，但在現實的運作中，地方競選宣言往往是由來自地方黨部和工黨地方議會黨團的代表共同起草的［1］287。地方政府委員會的參與能夠確保黨性的維護，而身處地方治理第一線的議會黨團的加入則有助于保證宣言的現實性與可行性。

在人選及宣言確定之后，接下來便進入實質性的助選階段。工黨地方組織中負責助選的兩大主力分別是工黨的地方政府委員會和基層支部，其助選的形式多種多樣。特別自20世紀70年代英國地方政府進行大規模合并以來，由于地方政治對于各政黨的重要性日漸提升，為獲取更多的地方議席，工黨地方組織也進一步豐富了其助選的手段。于是，在大選中常見的競選策略如散發傳單、舉行公共演說、上門拉票、在選舉日將選民載往投票點等也被廣泛運用到地方競選中。

三、實現對地方關鍵職務的任命

通過地方選舉進入地方權力中心只是工黨地方組織參與地方政權、執掌地方政權的途徑，對地方政府中的職務任命與政策制定施以影響才是其終極目標。與全國議會中的執政黨往往占據絕大多數議席不同，英國地方議會中的政黨格局更具有多樣性，可概括為以下五種:①某黨掌握了80%以上的議席，長期處于壟斷地位，有10%的地方議會處于這種政黨格局之中;②某黨擁有超過60%、低于80%的議席，常處于主導地位，這種情況占36%;③主要政黨所占議席低于60%，政黨輪流執政時常出現，這樣的地方議會有20%;④各政黨間勢均力敵，無一長期執政，或者由多黨合作組建聯合政府，或者因多黨抵制合作而出現“懸浮議會”，這種情況有18%;⑤60%以上的議席由獨立候選人占據，政黨政治的色彩極為淡漠，這種情況占16%［7］106。地方議會中政黨力量格局的多樣性，使得工黨在政策制定和職務任命中所扮演的角色、發揮的作用也呈現出紛繁復雜的特點。與此同時，2000年工黨政府推出《地方政府法案》后，除少數地方政府沿襲議會委員會制外，多數地方采行了領導內閣制這一新型組織結構。在不同的模式中，工黨對地方政府的影響方式及程度也有所不同。

著名的政黨研究專家薩托利曾言，政黨就是通過選舉將候選人置于公共職位的政治團體［8］64。將本黨精英選派到地方政府的關鍵職位上也是工黨地方組織的重要使命。傳統的議會委員會結構下，政黨的政治任命主要是對議會中各委員會組成人員的任命。2000年地方政府改革之前，英國地方政府普遍采行議會委員會制，這種組織模式至今仍在一些規模較小的地方政府中盛行。在這種模式下，地方議會由民選議員組成，兼有議決權和執行權兩種權力。議會內部設有各種委員會行使執行權，議會外不再設置行政機構。委員會成員則通常由議員來擔任［9］205－206。每個委員會設主席一名，負責主持會議與外部溝通，在委員會中處于領導地位。委員會設有若干行政部門，由常任官員和聘任的工作人員構成，根據議會決議對地方事務進行管理。這些行政機構的官員屬于地方常任文官系統，對整個地方議會負責，保持政治中立，不屬于政黨職務任命的范疇。因此，在議會委員會模式下，只有委員會成員才是政黨任命的對象。工黨對各委員會成員的任命，其具體情況要視地方議會中各政黨的力量對比而定:當工黨在地方議會中一黨獨大時，基本可以控制各委員會主席和副主席的職位及多數委員會成員人選;當工黨在地方議會中不具壓倒優勢時，委員會領導職位則由各黨協商分配。而黨內的委員會成員人選一般由工黨議會黨團來定奪，其中，委員會主席的人選由工黨議會黨團全體成員選舉產生，充分彰顯了黨內民主。

領導內閣制下政黨的職務任命則是對內閣領導及其成員的任命。為克服傳統的議會委員會制決策不透明、效率低下的弊病，工黨政府于2000年頒布了《地方政府法案》，為地方政府提供了四種結構模式［10］168:領導內閣制;直選市長制;市長－經理制;修正的委員會制。最終，81%的地方政府采行了領導內閣制，15%的地方政府選擇了修正的委員會制，另有11個地方政府接受了直選市長制［11］179。由此，領導內閣制成為英國地方政府中最常見的組織形式。該模式最接近于中央的內閣制，其特點是“領導”由議會選舉產生，內閣成員則或由領袖指定，或由議會選舉產生。該模式下政黨的職務任命主要包括對內閣領導的任命及內閣成員的任命。地方內閣領導一般由地方議會多數黨領袖出任，與中央內閣中首相的產生方式如出一轍。當工黨掌握多數議席時，其議會黨魁便成為當之無愧的內閣領導。地方內閣成員的產生方式則與中央內閣成員不盡相同。中央內閣大臣多半由首相從本黨議員中選任，地方內閣成員卻未必從多數黨議員中產生。英國學者于2004年所進行的一次調查表明，只有34%的地方內閣領導有權選任內閣成員［11］72，其他地方政府的內閣成員一律由全體議員選舉產生。換言之，工黨領袖是否有權任命內閣成員取決于工黨在地方議會中與其他政黨的力量對比，如果工黨在該議會中占壓倒優勢，則內閣成員可以由工黨黨魁加以任命，否則，內閣成員通常由全體議員選舉產生，從而形成內閣職務由兩黨分享或多黨共享的局面。

上述分析表明，無論是在傳統的議會委員會制中，還是在新興的領導內閣制中，工黨地方組織都會竭力實現對地方關鍵職位的任命，盡量把本黨議員選派到地方的關鍵職位上去。不過，由于地方議會中政黨格局的多樣性，工黨在職務任命中與其他主要政黨的妥協與合作也較為常見。

四、在地方政策制定中施加影響

參與地方政策制定是工黨地方組織的另一項重要職能。在議會委員會結構下，工黨對政策制定的影響體現在政策創制與政策形成兩個階段。在政策創制階段主要透過創制權主體——委員會施加影響。傳統議會委員會制下，地方議會開會較少，幾乎所有工作都由委員會完成，其中一項重要工作就是政策創制，而委員會在創制政策時難免會受到政黨的影響。委員會中的工黨成員在委員會全體會議召開前要召開預備會議，就委員會會議日程安排及擬提交委員會全體討論的重大決策進行磋商，待黨內達成共識后再交付委員會全體會議討論。

在地方政策的形成階段扮演重要角色的則是工黨地方議會黨團。委員會提出的方案須經全體議員的表決才能變為公共政策。在議會全體會議召開前，工黨議會黨團同樣要舉行預備會議，通過磋商形成一致立場。同時，為敦促黨員在議會投票表決中保持一致，工黨還制定了嚴明的黨團紀律，并設有“黨鞭”一職維持黨紀。如有議員與黨團決議唱反調，通常會被施以訓責或短期內不得參與黨團活動的懲處，除非“鑄成大錯”才會被移送地方支部施以開除黨籍的處分。而工黨黨團之所以很少對“違紀”議員施加重手主要是考慮到開除黨團成員會削弱黨團的整體戰斗力，這不符合黨團及黨組織的長遠利益［11］139。

在工黨作為議會多數黨主導地方議會的情形下，工黨的議會黨團在地方政策形成過程中發揮決定性作用，議會中的少數黨只能對其進行一定的挑戰。但如上文所言，英國地方議會中的政黨格局是極富多樣性的，在多黨實力平均的格局中，地方公共政策的制定更多依賴于各政黨間的協商;在政黨政治比較落后的地方，議員們則可以就各項政策進行自由討論、交叉投票，政策制定中的政黨色彩也較為淡薄。

領導內閣制下的政策創制權開始轉向地方內閣和內閣下的高級行政官員。在領導內閣制下，委員會的職能發生了重大轉變。大量傳統的委員會被撤銷，新成立的規制或監督委員會的主要職責是對行政機構進行監督，因而過去主要由各委員會享有的政策創制權開始向內閣轉移［11］108－109。與此同時，地方內閣又下放給高級行政官員部分政策創制權，使得后者的政策創制權有了明顯擴充。上述兩種變化可能從兩個層面強化工黨對于它所占多數的地方政府政策制定的影響:一方面，內閣會議召開的頻次高于以往的委員會會議，這為議會中的多數黨加強對政策創制的掌控提供了便利;另一方面，高級行政官員雖被賦予更多政策創制權，但其政治中立性也遭到削弱，正如英國學者戴維·威爾遜所言，地方高級行政官員已變得越來越像中央官員那樣首先對其內閣領導負責，而不是對議會整體負責。

在地方政策制定中，工黨議會外黨組織的作用也不可小覷。工黨傾向于將它的議員視為黨組織派往議會的“代表”，為確保其“代表”忠實于本黨政策，有些議會黨團的領袖和委員會主席被要求定期向黨組織匯報工作，有些地方黨部還派遣專員列席工黨的議會黨團會議［12］184，某些大都市區黨部甚至就地方議會的某項重大政策召集會議進行商討。例如在1990年代，為抵制撒切爾政府的人頭稅法案，某些區工黨曾專門組建了由區工黨和區議會黨團代表所構成的工作組對區議會委員會的決議進行討論并加以修正［6］111－112。不過，總體而言，基于黨內分權自治的原則，在議會政策制定中發揮主導作用的仍然是工黨議會黨團，議會外黨組織很少直接干預本黨議員的政策制定。即便有干涉的意愿，也主要是通過磋商、游說等較為溫和、間接的方式而非強制、命令的手段來實現。

綜上而述，英國工黨通過地方政府外黨組織和地方政府內黨組織實現了對地方政府職務任命和政策制定的影響，在英國地方治理中扮演著舉足輕重的角色。其中，工黨地方議會黨團在職務任命和政策制定中發揮的作用尤為突出，地方議會外黨組織只能通過間接的、柔性的方式對其議會黨團，進而對地方政府的運作施加影響。這種地方黨政模式既能確保工黨的政策主張在地方政府中得以貫徹，又有效避免了黨組織對地方政府的過度干預，從而實現了地方黨組織與地方政府間的良性互動。

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