新中國成立初期農村土地制度變革的特征探析

侯微 劉長新

(1.沈陽建筑大學 思政部，遼寧 沈陽 110168;2.遼寧建筑職業學院，遼寧 沈陽 110168)

新中國土地改革是新生人民政府在吸取老解放區土改經驗教訓的基礎上，經過嚴謹的部署和審慎的安排作出的正確選擇，土地改革不僅實現了千百年來農民擁有土地的夙愿，且為國民經濟的根本好轉奠定了堅實的基礎。目前學界對新中國土地改革從歷史回顧、經驗教訓總結等宏觀角度進行的研究已相當深入，但以政治學、法學為視角，從微觀角度專門就土地制度變革特征作分析的還很少。新中國土地制度是新生人民政權建立后，國家為建立新土地所有制而進行土地制度變遷的結果。強有力的國家政權確保了土地制度變革得以順利地推行。由此，土地制度的經濟含義與政治含義緊密聯系在一起，成為這一時期土地制度獨有的特征。

一、實行農民土地所有制，農民擁有較為完備的土地產權

沒收封建地主階級的土地歸農民所有，實行“耕者有其田”的農民土地所有制，是新民主主義革命時期三大經濟綱領之一。新中國成立之初，新解放區仍有2.64 億多農民沒有得到土地，繼續進行土地改革，完成民主革命時期遺留下來的問題，成為這一時期黨和國家的主要任務。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》第三條規定，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制;1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》總則，進一步明確為廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。經過土地改革，封建土地所有制被徹底廢除，地主苛刻的土地租佃制也基本被消滅。就全國范圍來看，貧農、中農占有全部耕地的90%以上，原來的地主和富農只占全部耕地的8%左右［1］29。以個別地區為例，1947年3月，晉冀魯豫解放區20個縣598個村的地主的土地比抗戰前減少了80%以上，富農的土地占有量減少了40%以上［2］192。地主階級賴以存在的社會經濟基礎徹底瓦解，農村基本構建起了以農民個體為發展主體的、人與人之間平等的新型社會關系。反映在經濟層面就是農業生產建立在土地個體所有基礎之上，農民是農業生產的主要經營者。農民擁有土地的權利受到國家保護，并在國家法律中得以體現。

所有制是一種經濟利益關系，需要國家從法的角度進行界定，產權是所有制在法律上的實現形式。土地產權以土地所有權為核心，包括土地占有權、使用權、收益權、處置權等。不同單項權利組合構成不同的土地產權結構，也將形成不同的利益主體結構，產生不同的產權效率。“在亞洲，農民最終窮困潦倒是土地分割、經濟脆弱性以及土地被商人和有權勢的地主所剝奪的結果。因此，在大多數國家，土地所有權不平等的結構可能是農村收入與財富分配不公平存在的唯一最重要的決定因素。”［3］271－272《共同綱領》規定，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。1954年9月，中華人民共和國第一部憲法明確規定國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。由此可見，新中國農村土地產權制度是將土地所有權、使用權、收益權集中于農民的產權制度，農民既是土地的所有者，又是土地的使用者，同時還擁有自由買賣、出租、典當、贈予等土地權利。

建國初期，國家確保農民擁有較為完備的土地產權是理性的選擇。當時中國共產黨面臨兩個重要任務需要完成:“一是要解決因農地占有懸殊而造成的阻礙農業經濟發展和社會穩定的問題;二是要獲取廣大農民對共產黨和新生政權的支持，解決中國革命的前途問題。”［4］428在當時農村人口過多、人地矛盾極為突出且經濟發展處于停滯的背景下，保證農民擁有較為完備的土地產權是保證人們基本生存的前提，這既增強了社會的穩定和廣大農民對新生政權的信任與擁護，也實現了生產資料與勞動力的直接結合，促進了生產力的發展。

二、借助政權力量推行土地制度變革，農民憑借農民身份無償獲得土地

早在土地革命和抗日戰爭時期，中國共產黨在土地制度變革過程中，就有依靠政權力量推行土地制度變革的嘗試，并取得了較好的效果。新中國成立前夕，這一制度變革模式再一次被拿來使用，并在相關政策中得以體現。1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，其中明確規定:“沒收地主的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋。”同時規定，“所有應該沒收和征收的土地，在當地解放以后，加以出賣、出典、贈送或其他方式轉移分散者，一律無效，此項土地，應計入分配土地的數目之內”;對于沒收或征收的土地，均由農民協會接收，“統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有”。至此，無償沒收土地并無償分配給農民的土地改革方式最終以法律形式確立并開始實施。

土地制度變革主要反映的是人與人之間經濟關系的變化。近代以來，世界各國在工業化起步時，都通過沒收地主階級多余的土地將其分配給少地或無地農民的途徑重構農村經濟關系。至于采用何種手段重新架構新型經濟關系，不同國家選擇了不同模式。就世界范圍來看，主要包括兩種方式:一種是運用經濟杠桿重塑經濟關系。國家通過贖買或有償收購方式獲取原有土地所有者的土地，再經過交納稅費或交租等有償形式將其分配給少地或無地的農民。另一種是借助政治力量重塑經濟關系。國家運用政權力量沒收原有土地所有者的土地，再以無償分配的方式將其分給無地或少地的農民，農民僅憑農民身份不需支付任何費用便可獲得一份土地。新中國土地制度變革主要采取后一種方式。土地改革中，國家主要在三個方面體現了這一特征:一是通過政治動員方式，調動農民積極性;二是以農民為主力，以國家政權力量為后盾，沒收地主土地及與土地經營有關的財產如耕畜、農具以及多余的糧食、房屋等;三是以國家政策為標尺，對沒收的土地進行重新劃撥。新中國土地制度變遷與同時期日本、韓國和我國臺灣地區通過贖買有償分配制度變遷方式不同。采用硬性制度變革方式的直接原因是，當時中央政府并未將土地改革劃分為經濟制度改革范疇內，而將它劃分為政治改革階級斗爭范疇內，所以無償沒收;但最根本的原因還在于，新中國成立初期國家財力物力有限，無經濟能力實行贖買或收購政策，當時國家強有力的政權力量能夠保證土地改革運動的順利實施。

三、綜合運用經濟、法律等手段實現對新土地政策的管理與維護

在土地改革過程中，農民僅憑借農民身份就無償獲得了一份土地，這無論從歷史角度還是現實角度都缺少了一份合理性。為使農民占有土地合法化，國家借助行政、法律等手段頒布各項條例、法規，對農民土地進行確權。如:中央人民政府根據《共同綱領》第27 條“保障農民已取得的土地所有權”及《土地改革法》第30 條“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證”的規定，于1950年11月頒布《內務部關于填發土地房產所有證的指示》，其中指出:凡土地改革已經完成的地區，不論是農民新分的土地還是原有的土地，均應一律頒發土地證。1951年2月2日，政務院《關于1951年農林生產的決定》明確提出，新解放區在土地改革完成后，立即確定地權，頒發土地證［5］30。土地證頒發的過程也就是國家為分得土地的貧苦農民實現土地確權的過程，在這一過程中，農民對國家無償劃撥土地的擁有獲得了法律上的保障。

新中國土地制度的變革不僅開辟了變更生產關系的先河，實現了由地主階級土地所有制向農民土地所有制的轉變，而且“實現了由競爭性地權向替代性地權的轉變”［6］，即自耕農對地主地權的替代。土地產權體系的變更需要多方力量的共同拉動和維護，經濟手段是實現對土地宏觀管理和調控的基本手段。國家經濟手段主要體現在對地產稅的征收及契稅的實行方面。1950年1月，政務院第十七次政務會議通過了《全國稅政實施要則》，其中地產稅被暫定為中央及地方的14種稅收種類之一。1950年3月，政務院第二十六次政務會議通過了《契稅暫行條例》，同年4月3日發布實施。新的契稅條例以保障人民土地、房屋的所有權為宗旨，取消了契稅附加和驗契稅費等項規定。契稅可以保障人民不動產的合法權益，減少產權糾紛。同時，契稅還可以為國家財政積累一部分資金用于建設。國家運用法律、行政和經濟等手段實現了對土地資源的合理管理和利用，保證了建國初期農民土地所有制的實現，土地管理政策的合理安排也為農村經濟的發展營造了良好的環境，促進了國民經濟的恢復和發展。

四、國家擁有土地的最終控制權

新中國土地改革的重要目標之一是實現“耕者有其田”的農民土地所有制，并在新中國第一部憲法的“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權”規定中得以明確體現。但該憲法第13 條也同樣規定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”。這表明農民所擁有的土地產權是要受到國家權力的限制的。1950年頒布的《土地改革法》明確規定:土地改革完成后，一切土地所有者享有自由經營、買賣及出租其土地的權利。地方各級政府紛紛響應，蘇南區農村工作委員會明確規定:政府保障農民土地所有權，農民之間自愿調整土地，“不受任何限制”［7］。然而，1953年4月，中共中央農村工作部部長鄧子恢就指出，“土地買賣和租佃的自由，土地法上規定了，今天還不能禁止。但這種自由的范圍很小，實際上僅允許鰥寡孤獨烈士軍工屬及沒有勞動力從事耕種的人出租地。……這個自由很有限度，并應盡量縮小這個范圍”［8］。

新中國能自由調整土地政策，主要是因為新中國實行的農民土地所有制，并非由于農村生產力快速向前發展而引起的土地制度自然變遷，而是在生產力并無明顯發展的前提下，國家通過否定土地私有，借助國家政權力量把土地無償分配給農民的人為制度更迭，整個過程即為:土地改革，分地到戶，歸己所有。所以，盡管農民實現了千百年來為之奮斗的“耕者有其田”的理想，但較憑借經濟發展自然演化形成的小農土地私有制，建國后的農業經濟更多地融合了國家政治權力成分。這一以政治權力為主導形成的土地制度在確定和推行過程中呈現了較多的國家意志。農民對土地的占有完全是在國家政權自上而下地強制推行下完成的，國家既是政策的制定者，也是確保政策執行的監控者，土地政策的制定和修改權由國家直接控制。

五、結語

盡管有人會認為新中國成立初期，國家政權力量對經濟制度干預過多，但鑒于國家財力物力有限的客觀現實，采取政治手段直接推動制度變革是最有效的方式。在土地制度變革中，國家以促進社會公正、公平為價值取向，以適應社會發展戰略為變革方向，以有效激發農民生產積極性、促進農業發展為出發點的制度變革，為以后社會整體性發展奠定了基礎。因此，這次土地制度變革被稱為“中國歷史上幾千年來的一次最大最徹底的改革”。

［1］國家統計局.偉大的十年——中華人民共和國經濟和文化建設成就的統計［Z］.北京:人民出版社，1959.

［2］《當代中國》叢書編輯委員會.中國的土地改革［M］.北京:當代中國出版社，1996.

［3］［美］M·P·托達羅.經濟發展與第三世界［M］.印金強，等，譯.北京:中國經濟出版社，1992.

［4］郭翔宇，等.中國農業與農村經濟前沿問題研究［M］.北京:中國農業出版社，2008.

［5］中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編:第2 冊［G］.北京:中央文獻出版社，1992.

［6］馮開文.從土地改革轉入農業合作化的制度變遷機理分析——對有關的幾種觀點的評析［J］.中國農史，1999(3).

［7］中共蘇南區委員會農村工作委員會.土地改革后土地買賣、雇傭辦法(1951年11月2日)［Z］.江蘇省檔案館，3006－永－146.

［8］張靜.建國初期中共有關農村土地流轉問題的政策演變［J］.中南財經政法大學學報，2008(5).