近代林業的振興：南京國民政府林業建設(1927—1937)

李 俊

民國建立后，創立農林部，設立林政司，以主持全國林業，可惜機構屢易，成效未著。就森林試驗來說，雖有模范林場、林業試驗場等，但多偏重于育苗植樹；而森林教育，則一向被人忽視，僅視為農科之附庸；森林調查，雖有國內外科學家曾深入蠻夷之地，但多以搜集新奇植物為主，而專為經營森林，有大規模的組織、充足的經費、做有計劃的長期調查者，可謂絕無僅有。中國林業之不振，實遠過于農業。而中國森林資源貧乏，殘余的森林又頻受摧殘，以致童山連綿，水旱頻仍，國民經濟因此所受的直接間接損失，實難以計量。南京國民政府成立后，為振興林業，推進林政和林業建設，做了大量工作，并取得了一定成績。

一、政府林政建設舉措

林政是振興林業的關鍵。只有有了健全的林業管理機構、法律法規和各項管理制度，林業建設才能取得成績。南京國民政府建立后，對林政予以了一定程度的重視，并采取了一系列措施加強林政建設，以期促進林業發展。其具體措施主要包括以下幾個方面。

首先，確立了林業行政系統。發展林業，須有健全的林業組織。1928年3月農礦部成立后即特設林政司，專司林政，1930年12月，農礦、工商兩部歸并為實業部，林政司擴充為林墾署，主管全國林政事宜。其下設有直屬的林業機構。1929年農礦部發現北洋政府發放東三省國有林讓中外木商采伐流弊很大，遂設立東三省國有林整理委員會，但兩年后因東北全境落入日本之手，該委員會被迫裁撤。1929年3月，農礦部與建設委員會共同設立了中央模范林區委員會，進行育苗造林，次年改名為中央模范林區管理局，由實業部直轄。此外尚有北平、山東長清兩個林場也改為實業部直轄的模范林場。地方林業行政，則根據農礦部于1929年8月召集的林政會議所擬定的全國林業行政系統表，規定各省建設廳或實業廳為省林業行政最高機關。為管理周密，進行迅速起見，農礦部還要求各省均應劃分林區，設置林務分局，各縣林業行政則由省主管廳或林務總局辦理，并設縣辦林場、苗圃。而南京、北平、上海、青島四個直轄市則在社會局下設農林事務所，以管理本市林業建設。1930年3月，該規定經國民政府核準施行，實業部成立后亦予遵照。至此，全國林業行政系統最終確立。

其次，制定了林業政策。林業事業為期久遠，政府必須有一貫政策，始能收指導督促之效。1929年8月，農礦部召集全國林政會議，擬定林業政策四項：（1）江河水源海岸沙漠及其他有關社會安寧之地域，應規定為保安林；（2）政府應切實整理原有國有林場，并于相當地點建造國有林；（3）政府當以全力謀公私森林之發展，尤須注意村有林、民有林及林業合作社之保護獎勵指導及監督；(4)對寺有林及有關古跡名勝之森林，政府應盡保護及監督之責。[1]以上四項經農礦部審核，認為于中國國情尚屬適合，即予以采納，并積極推行。實業部成立后，仍將此四項政策作為施政標準。

再次，頒布了林業法律法規。1914年，北洋政府公布了《森林法》，但隨時代遷移，多有不能適用之處。1928年，農礦部成立后即斟酌國情及社會需要，另擬森林法草案，并由中央政府核準，于1932年9月頒布了新制定的《森林法》。為促進林業管理和林業發展，1935年2月，實業部又公布了《森林法施行規則》，對《森林法》作了詳細的補充規定。為帶動全國開展植樹造林，1929年2月農礦部公布了 《總理逝世紀念植樹式各省植樹暫行條例》，規定每年3月12日在植樹地點舉行植樹式。為保持水土，提倡造林，保護林產和特種林木，行政院又先后公布了《堤防造林及限制傾斜地墾殖辦法》、《全國公路植樹監督規則》、《狩獵法》、《培植保護特種林木監督辦法》等法律法規。此外，實業部還制定了各項單行林業法規7種。這些法律法規的頒行，使林業生產和林業管理有法可依，對違法者的處罰也于法有據，有利于林業的發展。

第四，增加了林業經費，制定了林業捐稅征收標準。“國民政府時期較之北洋政府時期林業有所發展，林業經費也有所增加”，如1932年一年，實業部撥給各省林業經費就達1688701元。[2]而地方當局對林業建設也十分重視，所撥經費亦不菲。如四川省“將林業經費列入縣年度預算內”，僅1936年全省劃撥苗圃經費就達85684.93元，劃撥林場經費43351.99元，年度劃撥林業經費共計129036.92元。[3]在林業捐稅方面，南京國民政府也制定了一系列征收標準，包括進口稅、出口稅、復進口稅、子口稅、常關稅、貨物稅等六大類，并詳細規定了各種木材的稅率，稅率由2.5%—10%不等[4]，形成了比較完備的稅收體系。

二、政府林業建設舉措

南京國民政府建立后，為振興林業，在全國普遍開展了各種林業建設活動，使造林、護林和森林管理深入民心，林業建設取得了一定成績。其具體措施主要包括以下幾個方面。

第一，在全國開展造林運動。南京國民政府成立后，為紀念孫中山先生，擴大造林宣傳起見，于1928年4月將前北京政府所定每年清明節舉行的植樹節廢止，改定于每年3月12日孫中山先生逝世紀念日舉行植樹式，要求全國各省、市、縣每處植樹式舉辦地至少植樹500株或造林10畝，各政府機關長官和職員、各學校師生以及地方團體民眾均要參加。[5]1929年，造林運動被中央黨部規定為下層工作7項運動之一，農礦部旋將每年3月11—16日定為造林運動宣傳周，要求在首都南京由農礦部、內政部、教育部、鐵道部、建設委員會、南京特別市黨部、南京市政府、中央大學、金陵大學代表組成首都造林運動臨時委員會，辦理造林運動事務。地方則由各省、市、縣政府會同黨部負責辦理。同時派林學家陳嶸、凌道揚等人撰寫宣傳林業的文章，廣為印刷散發，并在金陵大學、江蘇民眾教育館等處舉行演講會，放映電影、幻燈等，普及林業知識。經多年努力，全國植樹造林取得了一定成績，據不完全統計，在1930—1935年間，南京及各省市僅在總理逝世紀念日就共計植樹達29541626株。[6]

第二，提倡兵工、鐵路、學校造林。軍隊是植樹造林的一支力量。清季民國以來均有軍官率領士兵植樹造林。南京國民政府建立后，也曾發動軍隊植樹造林。在南京，從雨花臺到東善橋小丹陽道上，兩側都由軍隊士兵栽植了刺槐，綿延達五六十里。[7]1930年，江寧要塞司令部令所屬各炮臺士兵造林252畝。[8]1933年，國民黨第1集團軍第2軍派工兵到廣東花縣丫髻山模范林場參加林業生產，播種育苗70畝，移植苗木50畝，荒山直播馬尾松900畝，直播油桐400畝，栽植桉樹1萬多株。[9]但由于選地不當和天旱，直播油桐成活率不高，而栽植的桉樹成活率卻達80—90%。[10]1937年，為規范軍隊造林，國民黨軍政部和實業部聯合公布了《軍隊造林辦法》，正式把造林規定為軍隊的一項任務。為保護路基，蔽蔭和美化環境，南京國民政府還號召在鐵路沿線開展植樹造林。1934年，粵漢鐵路株（洲）韶（關）段工程局制訂了鐵路沿線育苗造林規劃，計劃9年內在鐵路兩側植樹18萬株，在沿線車站和職工住宅周圍植樹1萬株、植綠籬2.4萬米，實現株韶段鐵路沿線和車站綠化。[11]膠濟鐵路局也于1936年計劃在鐵路沿線的岷子山、金山和鳳凰山設林場造林3萬多畝，每畝植250株，每年植800畝，30年竣工。[12]但不久全面抗戰爆發，計劃未能全部實現。此外，國民政府還要求各地大、中、小學營造教育林，并取得了一定成績。如中山大學在1928—1935年間在白云山造林2592276株，[13]1933年又在惠州造林1169畝。[14]江蘇省教育廳也在1932年植有教育林182500畝，樹木6948萬株，育苗84畝，產苗9277萬株，樹種達10多個。[15]經營桃園80畝，桑園94畝，茶園36畝，栗園9.5畝。[16]產值超過總支出達1741493元，成為中國近代成功經營人工林的樣板。[17]

第三，籌辦保安造林。南京國民政府建立后的幾年里，水旱災害奇重，損失不菲，政府乃對造林寄予重望，計劃籌辦保安造林，以資防范。實業部旋于1931年12月擬定了全國保安造林實施計劃，將全國劃為10個保安營林區，決定分期進行。1932年行政院又令實業、內政二部會同擬定了各省防范造林計劃大綱，經其核準后，通令長江、黃河、珠江流域各省建造純粹保安林，造林地點分為河流上游山地和下游堤防兩岸，并限期3年完成。1933年，實業部撥款2萬元補助陜、甘、綏三省，并規定三省各自籌足18000元，舉辦黃河上游保安造林。[18]到1935年，陜西省造林達500畝，綏遠植樹282萬株，甘肅植樹70萬株。[19]長江、珠江流域各省除將各河流域原有水源林編入保安林，予以封禁外，還在沿河兩岸和河流上游大肆培植保安林。到1936年，黃河、長江、珠江流域各省共計設立保育林區10多萬畝，開辟苗圃1700多畝，林區造林和發動農民造林達330697畝。[20]

第四，辦理全國林業考成。民國元年至南京國民政府建立，林業建設已逾10年，卻成效未著，其阻力雖多，但各地方林務人員未能切實負責辦理，實為重要原因。實業部有鑒于此，特于1931年1月制定了《林業考成暫行辦法》8條，呈國民政府核準后公布施行，并制定全國造林考成表及全國林業技術人員考成表，頒發各省市及部直轄林業機關嚴密考查。被考查人員按考成成績分為甲、乙、丙、丁四等，列入甲等者升級，列入乙等者加薪或記功，列入丙等者認為合格，列入丁等者則依法懲戒。這種嚴格考成制度，無疑會促使林務人員更加努力工作。

三 、結語

南京國民政府振興林業的措施，擴大了全國造林面積，栽植了大量樹木，出臺的一系列保林政策和措施，更好地保護了森林。同時，政府也開始重視林業教育，并培養了一大批林業人才，使林業科技也獲得了一定程度的發展。當然，南京國民政府的林業建設也有不足之處。比如經費缺乏一直是困擾各省造林的關鍵問題。雖然國民政府所撥經費年有增加，但林業建設耗資巨大，加之部分地方政府財政困難，劃撥經費有限，造林經費乃不敷所需。此外，管理不善也是當時林業建設的又一弊端。如黃河沿岸多屬蒙漢雜居，“牛馬羊群隨處放牧，林地范圍未有特別保護，苗木多被牲畜損毀。而沿河一帶素有野生紅柳，本足可保其河堤，但因未設保護，多半被偷伐”。[23]

[1][5][6][18][19][22][23]秦孝儀.十年來之中國經濟建設[M].中華民國史料叢編，臺北：南京扶輪日報社，1937：71，72，73，76，77，78，79

[2]索景炎.兩年來林業界[J].中華農學會報，129，130 合刊，南京：中華農學會，1934：129-130

[3]鄔儀.全川各縣苗圃林場1936、1937年度概況[J].建設周訊，1938：31

[4][7]熊大桐.中國近代林業史[M].北京：中國林業出版社，1989：173，208

[8]陳雪塵.國內森林消息[J].林學（第3號），南京：中華林學會，1930：23

[9][10]傅思杰.廣東試行兵工造林第一年之紀述[J].中華農學會報，1934：35

[11]周國華.粵漢鐵路株韶段工程局衡陽計劃草案[J].南京：農林新報，1934：21

[12]李代芳.膠濟鐵路林場造林計劃草案[J].林學（6），南京：中華林學會，1936：27

[13][14]周敬天.本校模范林場現狀[J].農聲，廣州：中山大學農學院， 1936：12

[15][16][17]陳嶸.歷代森林史略及民國林政史料[M].南京：金陵大學農學院林業推廣部，1934：148-150

[20][21]農業部林業司：中國之林業[M].南京：農業部林業司，1947：34，21