服務于城鄉一體化的職教發展模式研究

□譚 璐

城鄉一體化建設是適應我國城鄉經濟社會發展所處階段提出的重大戰略，是為了縮小城鄉之間差距，實現國人全面發展的重要路徑。黨的十八大明確指出：“推動城鄉一體化建設是我國現階段的重要任務之一，也是實現城鄉統籌發展，解決我國“三農”問題的主渠道，要將其作為全黨工作重中之重來抓”[1]。職業教育作為人才培養的重要平臺，為城鄉一體化建設培養了大量所需的人才，同時，城鄉一體化建設也為職業教育的發展提供了新的機遇，因此，在城鄉統籌背景下，職業教育發展要服務于城鄉一體化建設，以更好地發揮其在社會主義現代化建設中的作用，這也為職業教育自身樹立一個新任務。

一、城鄉一體化建設是職業教育發展的新機遇

（一）城鄉一體化建設對人才的需求為職業教育發展提供了外在動力

城鄉一體化建設是一項復雜的系統工程，其中，人力資源的合理利用與開發對城鄉統籌起著關鍵性作用[2]。當前，我國經濟和社會發展正處于黃金階段，城鄉一體化建設快速推進需要大量的技能型人才作為后備支撐，這就為職業教育的發展提供了很好的外在動力。職業教育作為我國教育體系的重要構成，是人才培養不可或缺的一環，但是在現實社會中，職業教育對人才培養的質量和結構與社會需求仍存在著一定的差距，不能滿足城鄉經濟社會發展一體化的要求。盡管近年來我國教育水平整體有了較大的提高，然而我國農村人口基數大、受教育水平低是一個不爭的事實，對職業技術教育的需求也較為迫切。城鄉一體化建設的開展，要求大量農村剩余勞動力向城市轉移就業，這也是解決我國“三農”問題的重要舉措，從根本上來看，實現城鄉一體化的實質就是實現城鄉居民共同享受我國改革發展成果[3]。為了促進城鄉一體化的發展目標，職業教育當前的任務之一就是把農村剩余的勞動力資源轉化為勞動力資本。可見，這是一個涉及我國上億人口教育的浩大工程，也給我國城鄉職業教育發展帶來了新的機遇和挑戰。如何抓住城鄉一體化帶來的機遇以及應對其帶來的挑戰是我國職業教育發展過程中的重大問題。

（二）城鄉一體化建設對職業結構的改變必將促進職業教育手段和內容的變革

城鄉一體化發展對社會就業結構不斷地進行變革，從我國產業結構來看，城鄉一體化發展促使我國由第一產業主導的產業結構轉向新型的第一、二、三產業的并行結構；從就業區域來看，城鄉一體化發展將促進農村人口向城市進行大量轉移就業。據我國國家統計局統計，2011年我國城鎮人口的比率達到51.27%，也實現了城市人口首次超過農村人口，其中流動人口的數量達到2.3億人[4]；從勞動力就業層次來看，城鄉一體化發展要求由簡單勞動密集型工作向知識技能型工作轉變。由此可見，要想更好地服務于我國城鄉一體化建設，各城鄉職業院校就必須不斷對其教育的教學手段和內容進行變革。針對進城的外來務工者、農村非農產業者以及新型農民的教育培訓,應注重教學方法、手段和教學內容的改進。因為對以上三類人員的技能培訓是適應城鄉一體化發展要求而來的。對于不同工作類別、年齡以及教育層次的務工者，他們具有多樣化的教育需求，這要求職業教育培訓的方法和手段要具有多樣性、靈活性，教育內容要具有實用性、時效性和針對性，在一定程度上應能夠使受教育者不受條件、地域、工作的限制,無論何時何地都能找到適合勞動者自身要求的培訓內容、培訓方式,也為城鄉一體化建設提供后備人才支撐。

（三）城鄉一體化發展要求職業教育要為縮小城鄉差距服務

當前，我國城鄉差距主要包括城鄉經濟建設差距以及城鄉文化建設差距，也就是經常所說的精神文明和物質文明兩個方面之間的差距。要縮小城鄉之間的發展差距實現城鄉一體化，就必須對城鄉職業教育進行統籌發展。首先，統籌城鄉職業教育發展，有利于縮小城鄉居民的能力差距。因為職業教育能夠提升農村居民的技能水平，提高勞動生產率，進而增加個人收入，逐漸縮小與城鎮居民的收入水平[5]。其次，統籌城鄉職業教育發展，有利于縮小城鄉精神文化等意識形態之間的差距。在農村，職業教育為農民提供就業指導、技能培訓的同時，無形之中也向農村勞動者灌輸了科學常識、法律常識、創新精神、現代的民主觀念等知識理念，進一步提升了農村的學習氛圍，這也體現了職業教育在新農村建設中的擴展性功能，對縮小城鄉之間精神層面的差距發揮了很大的作用，城鄉職業教育隨之也成為社會主義新農村精神文化建設的重要推手。

二、城鄉一體化視野下我國職教存在的問題

（一）在職業教育制度建設層面，統籌城鄉職業教育政策、法規的短缺

無論是美國，還是日本、德國，在統籌職業教育發展過程中，都建立支持職業教育發展的配套機制，特別是為職業教育的發展制定明確或專門的法律、法規或政策。如美國的《史密斯-休斯法案》，德國的《學校法》和《職業義務教育法》等法律[6]。而縱觀我國教育的發展歷史，除了一般類教育法規條文外，諸如針對城市和鄉村的職業教育發展的專門法律仍屬于“真空地帶”。而且正是由于我國尚缺乏專門的職業教育法律、法規或政策，才致使我國城鄉在發展職業職教育時，由于缺乏統籌協調機制，兩者之間的發展差距越來越大，而現有的法條在具體指導城鄉職業教育統籌發展上也缺乏實際的意義。由此造成的后果是，城市和農村之間在發展職業教育上呈現城鄉職業教育二元制結構，城鄉之間在教育方面的“鴻溝”也進一步加劇，從根本上說不利于統籌城鄉發展，對城鄉一體化建設的促進自然成為無稽之談。

制度作為一種行為規則，它涉及到社會、政治及經濟行為[7]。因此，為了使城鄉職業教育更好地服務于城鄉一體化建設，市級政府應科學規劃本區域內城鄉職業教育的統籌發展，并根據上級政府制定合理有效的制度（教育法律、法規或政策），立足于縮小本區域內的城鄉差距以及加快城鄉一體化建設，制定出適合本區域的職業教育法案，從法律制度層面確保農村職業教育的法律地位的同時，保證城鄉職業教育與全日制學歷教育具有相同的發展條件和發展環境。

（二）政府對農村職業教育的公共資源投入較低，城鄉職教之間投入不對等

（三）在城鄉一體化建設中，城鄉職業教育供給主體單一

在我國，隨著市場經濟體制不斷向縱深發展，各級政府開始在部分公共服務領域引入市場競爭機制，而公共服務供給主體多元化開始成為一種必然發展趨勢，城鄉職業教育作為準公共產品，其供給主體多元化也理應成為在城鄉一體化發展進程中的必然趨勢[8]。然而，就現實而言，我國職業教育與國外職業教育在發展過程中呈現出明顯的差異是：國外發展職業教育，政府、企業、公眾等市場主體都紛紛介入職業教育的發展，由此形成職業教育供給主體多元化局勢，各自的優勢資源得到有效地配置[9]。然而在我國城鄉職業教育領域，縣、鄉（鎮）等基層政府一直是作為職業教育供給的唯一主體，其他企業、公眾等市場主體則被排斥在供給主體之外。在這種單一供給主體模式下，不僅供給主體自身的資源有限，同時也在一定程度上造成了教育資源的浪費，不利于發揮其他社會辦學主體在職業教育領域的作用，更為嚴重的是這在無形中加劇了城鄉職業教育的差距，嚴重制約了城鄉職業教育協調統一發展，也未能有效發揮城鄉職業教育在我國城鄉一體化建設中的作用。

（四）社會對職業教育認知程度低

在我國，由于受傳統價值觀特別是教育觀念的影響，與全日制學歷教育相比，職業教育始終處于社會認可度低的地位。首先是各級政府，由于對職業教育的發展重視不夠，因此大多對城鄉職業教育未能作統籌的規劃，由此造成各級政府對城鄉職業教育投入明顯不足；其次是企業，市場上的大多數企業在招工時往往更多會選擇有全日制學歷的畢業生，而從職業院校畢業的學生普遍不被大多數企業看好，特別是國內國際知名企業，由此造成職業學校學生畢業后就是失業；最后是部分家長和學生，他們選擇在城鄉職業院校就讀也實屬無奈之舉，但是一旦做出選擇后又往往給扣上“被社會淘汰”的大帽子，自認比同齡人低人一等，而且在其畢業后，又往往面臨工作高不成低不就的困局。這一切都表明，由于外界與職業院校之間的信息不對稱導致了社會各界對其認知存在偏差以及總體認知程度不高，由此可見，由于市場不對稱可以導致市場機制的失靈[10]，更為嚴重的是會導致職業教育市場的混亂。

三、服務于城下一體化的職業教育發展模式的路徑選擇

（一）以服務城鄉一體化建設為耦合點，健全城鄉職業教育發展的規劃模式

1.健全城鄉一體化的職業教育發展的制度規劃。制度是協調利益關系的聚合體，其反應的是經濟發展到一定程度的社會勢力之間的關系[11]。在我國城鄉一體化建設的關鍵階段，要實現職業教育更好的服務于城鄉一體化發展，就必須加快城鄉一體化的職業教育制度供給。具體來講，可以從以下兩個方面入手：

一方面，國家應在現有法律法規的基礎之上，明確城鄉職業教育發展在推進城鄉一體化進程中的地位和重要性，而各級政府應在現有的法律、法規的基礎上，制定滿足地方經濟社會發展的城鄉職業教育發展規劃，為地區城鄉職業教育發展提供健全的、完善的法律制度保障，也為城鄉職業教育提供平等的教育政策，保障城市和農村學生享有平等的職業教育機會，不斷縮小城鄉職業教育的差距。

另一方面，各級政府特別是市（區）級政府應在按照職業教育相關法律、法規規定的前提下，結合地方經濟社會發展對職業教育發展的需求制定地區未來職業教育發展的中長期計劃，在以科學發展計劃的指導下，開辦城鄉職業教育，統籌城鄉職業教育發展，使城鄉的職業教育為地區經濟社會的穩定和快速發展提供的智力支持，以城鄉一體化的職業教育推進城鄉經濟和社會建設，突顯城鄉職業教育在城鄉一體化進程中的重要作用，為實現城鄉職業教育發展奠定堅實的戰略基礎。

2.健全城鄉一體化的職業教育發展的設施建設規劃。教育基礎設施是保證教學正常運轉的外部基礎保障，職業教育的發展同樣離不開基礎教學設施，為實現城鄉一體化發展，就必須積極推進城鄉一體化的職業教育設施建設。計劃是行動的保證，也是實現目標的橋梁[12]，因此，就要從職業教育發展的設施規劃入手。

首先，根據城鄉一體化的建設要求，各級地方政府要對城鄉職業教育院校的師資條件、辦學規模等軟硬件方面作科學的發展規劃。在城鄉之間分別建立起一批教學設施完備、師資配備齊全的職業教育院校，實現城鄉職業教育一體化，使職業教育真正成為再就業培訓和技術推廣研發、農村剩余勞動力技能培訓的中心基地。

其次，各級政府要對城鄉職業教育發展上搭建職業教育信息資源共享平臺，實現城鄉職業教育互通互容，使城市與農村的職業教育在各自教育教學模式、人才培養模式以及就業指導模式等方面相互借鑒、取長補短，最終使促使城鄉職業院校成為為城鄉統籌發展提供優秀人才的重要平臺，同時也為進一步推進城鄉人力資源開發打下堅實的基礎。

3.健全城鄉一體化的職業教育發展公共財政投入規劃。根據城鄉一體化的發展要求，以及我國城鄉職業教育基礎設施落后的現實狀況，特別是城鄉職業教育之間差距較大的實際，為了更好的縮小城鄉職業教育之間的發展差距，促進城鄉一體化，具體來講，可以從以下幾個方面入手：

東莞城市發展迅速，城區不斷擴大，各種基建都需要大量征地，商業、公益用地也需要拆遷，例如東莞市新城區的規劃、環省高速的建設、地鐵的修建、學校用地的拆遷等等。這些征地在開掛之后增值收益是巨大的。政府對于居民拆遷補償沒有落實到位，從國家立法來看，拆遷補償方面立法缺失，加劇了社會矛盾。這些居民用地與政府規劃用地的沖突也造成了很多社會問題，嚴重的甚至會發生暴力事件，例如政府暴力拆遷、居民暴力拒拆，這也會拖緩城市現代化發展，造成了很多社會不安穩因素。

首先，在政府的公共財政各年度預算中，要逐步增加對教育的投入，在城鄉統籌建設的背景下，更要加大對職業教育的投入，尤其是對農村職業教育的財政支持力度，確保城鄉職業教育的開展有較為充裕的公共財政資金作后盾。

其次，要做好職業教育經費的結構投入規劃。職業教育經費投入結構的規劃主要包括常規經費投入規劃與專項經費投入規劃，一般來講，常規經費是指保證職業教育機構正常運轉所需的財政投資，而專項經費主要是政府為了滿足城市與農村對職業教育的特殊需求等投入的經費，做好經費結構規劃是保證職業院校有效開展教學活動，保證人才培養質量，更好地服務城鄉一體化建設的重要途徑。

最后，從政府職業教育經費中劃撥出小部分財政資金，用以支持農村的特殊群體能進入職業教育學校，主要是農村中貧困家庭的、身體傷殘的、缺乏勞動技能的這類群體，以確保其能和正常人一樣享受平等的職業教育機會，也是為實現城鄉一體化營造出公平的外部教育環境。

（二）以服務城鄉一體化建設為著力點，形成產學研為一體的城鄉職業教育發展的市場模式

隨著城鄉一體化進程的不斷加快，農村日益城鎮化，城鄉職業教育機構的規模隨著學生人數的增加也在不斷擴大，城鄉職業教育機構的課程設置和學生畢業后的就業成為一個難題。因此，為了更進一步推進城鄉職業教育發展，應該健全城鄉職業教育發展的市場機制，逐漸形成產學研為一體的城鄉職業教育發展模式。

1.建立健全城鄉一體化的職業教育招生市場。各級政府要統籌城鄉職業教育的招生市場，并出臺相應的政策文件，將城市和農村生源作為一個統一體，破除各種形式的保護主義，破除由于區域差異產生的種種限制性因素，允許城市和農村生源的雙向流動[13]。城鄉的職業教育機構在對自身進行全盤考慮的基礎上，根據自身的發展計劃、自身的辦學條件的情況，按照市場上的供求關系進行招生，即只要學生有接受職業教育的需求，其滿足職業教育機構招生的基本條件，職業教育機構都應該給予其享受職業教育的機會。而對于農村的職業教育機構生源不足的難題，各級政府應在政策方面給予優惠條件，通過減免學費、發放生活補助、就業幫扶等形式吸引農村生源進入職業教育機構，這樣既保證了農村職教資源的有效利用，同時也保證了農村學生平等的享受職業教育的機會，逐漸縮小城鄉職業教育機構在生源上的差距，逐步實現城鄉職業教育的協調統一發展。

2.建立健全城鄉一體化的職業教育辦學市場。城鄉一體化的職業教育辦學的市場化主要包括兩個方面：其一是以市場為導向確定城鄉職業教育機構的辦學規模；其二是城鄉職業教育機構應根據企事業單位對專業技術人才的需求狀況，科學合理地設置職業教育課程。

針對前者，在地方各級政府的扶持下，城鄉職業教育機構在根據自身近期發展規劃的基礎之上，通過調查了解社會對專業技術人才的需求狀況來確定辦學規模、“雙師”型師資的配置比例，并配置相應的辦學設施，以確保職業教育培養出來的專業技術類人才在數量上與城鄉經濟社會建設所需求的人才數量相符。

而針對后者，應將城鄉職業教育機構的課程設置分為一般類課程和特色課程兩大類，其中的一般類課程是城市與農村的職業教育機構都需開設的課程內容，地方各級政府的教育主管部門針對這塊應作統籌規劃，以確保城市與農村的職業教育機構在培養內容上做到平等，而在特色課程設置上，城市與農村職業教育機構在根據政府統籌規劃的基礎之上，結合城市與農村發展職業教育發展的需求增設特色的課程項目，如農村的職業教育課程，可以增加有關農業生產技術研究和推廣、農村剩余勞動力再就業技能培訓等內容，以確保城鄉職業教育機構培養的專業技術類人才能更好滿足該地區的經濟社會發展需求，提高城市與農村的就業率，進一步推進城鄉一體化建設進程。

3.建立健全城鄉一體化的職業教育就業市場。城鄉一體化職業教育的公平一個重要體現就是就業機會公平，而勞動力市場作為職業教育學生走向工作崗位的重要平臺，其是否完善，直接關系到城鄉職業教育機構培育出的各類人才能否順利進入合適的工作崗位。根據目前城鄉勞動力市場的現狀，城市與農村之間還是存在區域限制，各種不利因素限制了城市與農村的專業人才流動。因此，必須深化勞動力市場改革，積極投建公平競爭的就業市場環境，確保城市城鄉勞動力合理流動。

具體來講，一方面，按勞分配應體現所有人的成就差異，實現這一點的前提條件是所有人都有機會參與一種不受外在影響的競爭[14]，因此，各級政府要逐步取消 “戶籍限制”，打破由此造成的城鄉勞動力就業“二元制”形式，破除 “區域保護主義”對城鄉勞動力就業的限制，促進城鄉勞動力自由流通；另一方面，在就業崗位上，對農村的勞動力就業作傾斜，增加農村勞動力在城市的就業崗位，以轉移農村剩余勞動力，提高農村就業率，進而推進新農村建設和農村城鎮化建設。

(三)以服務城鄉一體化建設為落腳點，構建有效的職業教育籌資模式

傳統的城鄉職業教育籌資投資主要是依靠各級政府每年的公共財政，然而這種單一的城鄉職業教育籌資模式已經不能滿足目前城鄉一體化背景下職業教育對資金的需求，政府公共財力有限、投入力度不大已經成為制約城鄉職業教育協調、統一發展的重要“瓶頸”。在這樣的背景下，各級政府應該開始在部分公共服務領域引入市場機制，充分利用市場優勢發展城鄉職業教育，使市場上更多的信息資源、資金資源、技術資源等開始紛紛流向城鄉的職業教育領域，在城鄉職業教育籌資投資方面逐漸形成政府與社會合作趨勢。

1.探索城鄉一體化的職業教育辦學主體多元化模式。權力可以地方化，但最有用的知識必須集中，必須在某個地方有集中一切散亂光線的焦點[15]。由此可見，在職業教育辦學主體方面，必須牢牢把握以政府為主導，積極探索多元化的辦學主體模式，吸納社會力量參與職業教育辦學，集聚社會辦學資源為實現城鄉一體化服務。

首先，可以通過制定并實施優惠的政策，吸引部分市場主體關注城鄉職業教育，特別是吸引地方的各類事業單位、企業、部分金融機構等進入城鄉職業教育領域，其中要特別注意引導對農村職業教育的投入；其次，政府應鼓勵各類社會公益組織和知名人士以公益為目的舉辦各類公益活動，將募捐而來的資金注入城市和農村的職業教育機構，特別是農村的職業教育機構。通過上述方式，構建多樣化的職教辦學模式，使在城鄉職業教育領域逐漸形成“政府—社會組織—公民個人”三位一體“合作治理”的教育組合[16]，促進城鄉職業教育籌資投資主體多元化的趨勢。

2.探索城鄉一體化的職業教育多元籌資模式。一方面，針對市場上的部分企業、事業單位，可以在本單位為城鄉職業教育機構設立實習場所、或向其提供教育教學設施、設立基金會等形式資助城鄉職業教育機構的發展，以改善城鄉職業教育機構的現狀；另一方面，鼓勵各類金融機構向農村的職業教育機構提供低息的貸款，其中利息由地方政府從公共財政中撥付，職業教育機構只需償還實際貸款金額，這樣使其有較為充足的資金改善農村職業教育機構的辦學規模和辦學條件；并且城鄉職業教育機構可以通過與各類社會公益組織和公民個人聯合，通過組織募捐、舉辦公益演出、義賣、拍賣等形式為其籌集資金。

綜上所述，在我國城鄉一體化建設的大背景下，要想更好的發揮職業教育統籌城鄉發展的作用，就必須加快推進城鄉一體化的職業教育發展模式構建，同時，也要認識到對職業教育變革的是一項涉及面廣、復雜的系統工程，必須立足全局，通盤把握，并要正確處理好職業教育與城鄉一體化發展的各項關系，要合理地把握建設的進度與效度、數量與質量、局部與全部、政府與市場關系，切實提高職業教育服務城鄉一體化發展戰略的能力。

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