我國鄉鎮農校管理體制與運行機制之“亂”與“治”

□姜群英 雷世平 聶勁松

鄉（鎮）農校是各鄉鎮根據當地經濟社會發展水平、教育基礎和地方特點，按照省、自治區、直轄市制訂的鄉（鎮）農校建制的審批程序，履行相關手續，因地制宜而建立的集人才培訓、生產示范、技術推廣和咨詢服務于一體的職成教育培訓中心。[1]鄉鎮農校隨著農村經濟體制改革的不斷深入，農村經濟的全面發展，應運而生。興辦鄉鎮農校，緊密結合當地農業資源和優勢產業，有針對性地把推廣重點產業的農業新科技、新成果和普及現代農業科技知識作為培訓的重點，對提高農村勞動者素質、增強廣大農民吸收和運用科學技術的能力、加快產業結構的調整，促進農村經濟發展與農民脫貧致富，深化農村教育綜合改革等方面發揮了重要作用。受宏觀領域我國職業教育條塊分割管理體制大背景的深刻影響，作為微觀領域職成教育重要形式的我國鄉鎮農校，其管理體制與運行機制一開始就不太科學，隨著城鄉統籌社會經濟的發展，以及鄉鎮經濟類型和產業結構的不斷變化，我國鄉鎮農校原有的管理體制與運行機制已經無法繼續適應新形勢的變化和要求，需要進行調整、改革和創新。因此，認真研究我國鄉鎮農校管理體制及運行機制的制度安排，探討我國現行鄉鎮農校管理體制及運行機制“亂”的表現及其原因，提出我國鄉鎮農校管理體制與運行機制創新的具體措施，對加強鄉鎮農校的管理與建設，充分發揮鄉鎮農校在社會主義新農村建設的重要作用，具有十分重要的意義。

一、我國鄉鎮農校管理體制與運行機制的制度安排

鄉鎮農校是鄉(鎮)農民文化技術學校(或成人教育中心學校)的一種簡稱，亦稱鄉鎮成校。[2]鄉（鎮）農校作為我國農村教育事業的重要組成部分，它是由鄉（鎮）政府舉辦和管理的以文化技術教育為主體的綜合性、多功能的農村職成教育基地。作為教育機構，鄉鎮農校具備了教育培訓機構基本的構成元素，如教師、班級、教學計劃、課程（或教材）、教學形式（教學模式）、教學手段、教學評價等許多方面。但與承擔基礎教育任務的農村中小學相比較，鄉鎮農校的管理體制與運行機制卻迥然不同。關于鄉鎮農校的管理體制與運行機制，1987年國家教委、農牧漁業部、財政部下發了《鄉（鎮）農民文化技術學校暫行規定》（以下簡稱《規定》），對其管理體制及運行機制等進行了明確的規定。1991年國家教委又頒發了《關于大力發展鄉(鎮)、村農民文化技術學校的意見》（以下簡稱《意見》），再次對鄉鎮農校的管理體制及運行機制等進行了強調。依據《規定》和《意見》的基本規定，我國鄉鎮農校管理體制及運行機制初始設計的主要內容如下。

（一）關于鄉鎮農校的管理體制

管理體制是指管理系統的結構和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結合成為一個合理的有機系統，并以怎樣的手段、方法來實現管理的目的和完成管理的任務。鄉鎮農校管理體制是指規定組成鄉鎮農校管理系統的各部門在各自方面的管理范圍、權限職責、利益及其相互關系的準則，它的核心是管理機構的設置。管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調與否，直接影響到鄉鎮農校的管理效率和效能。在鄉鎮農校管理體制整體架構中，鄉鎮農校領導管理機構及其組成方式是鄉鎮農校管理體制的核心。關于鄉鎮農校領導管理機構的特性，《規定》明確指出；鄉鎮農校要建立由教育、農業、鄉鎮企業等有關部門負責人參加組成的學校領導管理機構。由鄉（鎮）領導人兼任校長，配備一名懂教育管理、熱愛農民教育事業、有相應科學文化水平的干部任專職副校長，負責日常工作。符合任職條件的專職副校長應經縣教育部門批準任命。[3]后來，根據鄉鎮農校領導管理機構人員組成不規范、不統一，設置不合理等具體問題，在鄉鎮農校領導管理機構問題上，《意見》提出了比《規定》更加具體明確的要求。《意見》指出：依照《規定》的基本要求，鄉鎮農校應在當地政府領導下，由教育、農業、科技、共青團、婦聯等有關部門共同組建校務委會員。其任務是：協助政府制訂當地人才培訓規劃和年度辦學計劃；制訂辦學、教學、學習的規章制度和村規民約；督促、檢查辦學情況；解決招聘教師、籌措辦學經費、落實辦學場所等實際問題。[4]

（二）關于鄉鎮農校的運行機制

運行機制是指在人類社會有規律的運動中，影響這種運動的各因素的結構、功能及其相互關系，以及這些因素產生影響、發揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式。鄉鎮農校運行機制可看做是鄉鎮農校管理體制的延伸或動態表現。鄉鎮農校的運行機制是指在鄉鎮農校辦學實踐中，影響辦學實踐的各因素的結構、功能及其相互關系，以及這些因素產生影響、發揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式。它是引導和制約鄉鎮農校決策并與人、財、物相關的各項活動的基本準則及相應制度，是決定鄉鎮農校辦學實踐的內外因素及相互關系的總稱。鄉鎮農校協調、靈活、高效的運行是保證鄉鎮農校各項工作目標和任務真正實現的前提與保障。關于鄉鎮農校的運行機制，《規定》明確指出；鄉鎮農校的學校領導管理機構在鄉（鎮）人民政府領導下開展工作，其主要職責是：制訂辦學計劃；組織協調有關部門分工協作、對口辦班；聘用教師；籌措并合理使用辦學經費等。鄉（鎮）農校要建立教育行政、教學、財務、檔案資料等管理制度，實行崗位責任制，努力提高教育質量和辦學效益。教育行政部門負責鄉（鎮）農校的綜合管理，[5]有關業務部門負責各自職能范圍內的有關業務工作。

二、我國現行鄉鎮農校管理體制與運行機制之“亂”

我國鄉鎮農校主要依托于鄉鎮政府，是一種沒有固定編制，以兼職教師為主，以服務農民、致富農村經濟為主旨，師資等參照中小學管理，實際辦學規模并不大的教育培訓機構。從其發展歷史及管理與運行狀況看，鄉鎮農校作為一個不同于其他教育類型的特殊學校，從一開始其領導管理機構和組織管理架構就比較復雜。我們說的現行鄉鎮農校管理體制與運行機制之“亂”，主要是指鄉鎮農校管理機構職權的分配以及各機構間的相互配合不協調，直接影響到鄉鎮農校管理的效率和效能。

（一）“干”出多門，錯位嚴重

從干部管理權限上看，鄉鎮農校管理干部產生（任命）的程序不規范。所謂干部管理權限是指中央和地方各級黨委管理干部的職權范圍和責任范圍。干部管理權限的劃分，是國家和社會管理的一個重大問題，干部管理權限的核心是干部的任免。新中國成立以來，在不同歷史時期，中央和地方對干部管理權限有著不同的規定。1983年10月以前，中央和地方各級黨委管理下兩級機構中的領導干部。1984年7月，為了適應經濟體制改革的需要，中央組織部遵照中央關于改革干部管理體制的指示精神，本著“管少、管好、管活”的原則，適當下放干部管理權限，由原來的下管兩級，改為下管一級，并沿用至今。按照一般的干部任命程序，作為同一個單位，同一級干部任命的方式或干部產生的渠道應該是一致的。干部管理是國家和社會管理的基礎，因此，干部管理理應統一化和規范化。鄉鎮農校雖然單位小，級別低（或根本沒有級別），但其管理干部的任命程序應該和其他干部產生的程序一樣。鄉鎮農校由鄉鎮政府主辦，鎮長兼校長，副校長卻由教育部門任命（中小學校長兼任常務副校長）。現在鄉鎮農校的校長（鄉鎮長兼任）由鄉鎮政府任命，屬于自己任命自己，不符合程序；副校長由教育部門任命，屬于管理權限上的嚴重錯位。[6]

（二）條塊分割，多頭管理

鄉鎮農校的領導管理機構（校務委員會）由分屬不同業務職能的教育、農業、科技、財政、民政、共青團、婦聯、鄉鎮企業等有關部門負責人參加組成。從具體組織管理來看，組成鄉鎮農校領導管理機構的各部門只負責各自職能范圍內的工作。具體來說，教育行政部門負責鄉（鎮）農校的綜合管理；農業部門只負責農業新技術、新良種、新產品的引進、試驗、示范和推廣工作等；科技部門只負責星火科技12396科技助農直通車信息服務；民政、婦聯等主要負責開展農民維權服務，參與本鄉鎮農民重大的或群體性的維權事件處理；其他有關業務部門也只負責各自職能范圍內的有關業務工作，難以形成工作合力。從整體上說，鄉鎮農校缺乏真正的、具體的全職管理者。當前，鄉鎮農校最多只能算是一種松散型的社會組織，充其量只擔當了一個民間社團組織的角色。與此同時，由于鄉鎮農校組織創新滯后，缺乏必要的組織管理運行機制，鄉鎮農校原有制度設計中所確定的任務和功能并沒有完全實現，其實際作用也沒有完全發揮出來。“條塊分割、多頭管理、職能交叉、分線運行”依然是鄉鎮農校管理上存在的突出矛盾。

（三）經費分散，難以統籌

在鄉鎮農校的定位上，我們過去曾賦予過鄉鎮農校許多的職能。但在鄉鎮農校眾多的職能中，農民的教育培訓無疑是其最主要的職能。當前，鄉鎮農校擔負著培養“四有”新型農民和科教興農的艱巨任務。長期以來，在農民的教育培訓問題上，我國農業、科技、教育等部門依據國家的有關政策，在各自職能范圍內分別實施了不同的教育培訓項目，逐步形成了自己相對獨立的教育培訓網絡或培訓體系，這些培訓網絡或培訓體系對提高農民科技素養，加強農業科技推廣，促進農村產業結構的調整，加快農村經濟的發展，起到了積極的推動作用。但在農民培訓經費的籌措和使用上，鄉鎮農校存在培訓經費來源的多元性及經費使用的分散性等突出矛盾。鄉鎮農校多部門共同參與的領導管理機構和組織管理的制度設計其本意是想統籌鄉鎮內不同的教育培訓資源。鎮長兼任校長，其目的就是想通過鄉鎮人民政府的領導，加大統籌鄉鎮內職業教育資源的力度。各職能部門共同參加校務委員會，其目的也是想要發揮各職能部門在農民教育培訓中的聯動作用。然而這種由上至下的頂層設計，并沒有達到預期的統籌效果，其集中表現在：由于歷史上形成的條塊分割，鄉鎮范圍內各條塊（業務部門）的資源（經費）并沒有完全按照原定設計要求統籌到鄉鎮農校來，這些資源（經費）仍然由各條塊掌管，不同來源的經費有不同的使用用途和考核評價指標，鄉鎮農校無法統一規劃與調配。

三、如何實現鄉鎮農校管理體制與運行機制的“治”

鄉鎮農校是我國農村職業教育與成人教育的主要形式，在我國新型農民的培育與社會主義新農村建設中將發揮極其重要的作用。當前，我國鄉鎮農校管理體制及運行機制之“亂”，完全是由于制度設計的缺陷造成的。因此，要從根本上改變鄉鎮農校管理機構職權分配以及各機構間的相互配合不協調問題，提高鄉鎮農校管理的效能，實現鄉鎮農校高效、有序的運行和發展，必須從制度層面上對我國鄉鎮農校管理體制和運行機制進行調整、改革或創新。

（一）必須確立教育部門為鄉鎮農校的全職管理機構

我國鄉鎮農校管理體制及運行機制是上個世紀80-90年代依據我國當時的農村社會經濟條件發展需要而確立的。如今，“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”[7]我們必須跳出鄉鎮的視野來考慮鄉鎮農校的管理體制與運行機制，堅持用系統論的思想、城鄉統籌的眼光來重新審視鄉鎮農校的管理架構。當前，最理想的辦法就是以統籌縣域職教資源，加強縣級職教中心建設為契機，建立“政府統籌、教育牽頭、部門參與、中心實施”的縣域職業教育管理體制，以此來理順鄉鎮農校的運行與管理。縣級職教中心作為以縣級骨干職業學校為龍頭（又稱為“牽頭學校”），縣域內其他職業技術學校和鄉鎮農校等為成員單位組成的職業教育與職業培訓機構，它應該具有統領縣域職業教育的作用。[8]鄉鎮農校在縣級職教中心的整體運行架構下，保持相對獨立性。鄉鎮農校實行鄉鎮政府主辦，教育部門主管，其干部任免、教師配備、人員經費、教育培訓及日常管理等主要方面均由教育部門全職負責。鄉鎮農校由教育部門全職管理能夠盡可能克服以往條塊分割、多頭管理、職能交叉、力量分散、統籌乏力的狀況，有利于形成農民教育培訓工作的整體合力。

（二）必須建立健全輔助教育部門管理的工作議事制度

農民教育既是一項復雜的社會系統工程，也是一項公益性的事業，需要政府、財政、勞動及教育等有關部門和社會各界的大力支持。鄉鎮農校是一定歷史條件的產物，其本身是一個涉及農業、科技和教育等不同領域，具有綜合辦學職能的一個教育培訓機構。鄉鎮農校這種特殊的辦學身份，使得由教育部門全職管理，也存在一定的困難，但繼續沿襲現有的管理體制和管理模式，亦無法加強對鄉鎮農校的管理。考慮到鄉鎮農校工作任務和業務職能的綜合性，作為鄉鎮政府而言，可以在教育部門全職管理的基礎上，成立一個以農業副鄉（鎮）長牽頭，包括教育、勞動、民政、科技等部門分管負責人在內的定期聯席會議制度，統籌規劃、分年確定鄉鎮農校的發展目標和任務。要使上述不同政府部門的領導參與鄉鎮農校的管理，必須要有好的工作制度與組織形式予以保障，議事制度就是其中的主要形式。所謂議事，就是根據當地經濟和社會發展的需要，經常研究和解決鄉鎮農校發展中的各類全局性、綜合性的問題。常見的中心議事形式有工作例會制、聯席會議制、情況通報會議制、現場辦公會議制等。[9]議事制度屬于鄉鎮農校的宏觀統籌管理范疇，主持會議的是鄉鎮的主要領導，不同的議事形式，其參與人員的范圍不同，解決的具體問題也完全不同。

（三）必須統籌各級政府支農資金作為鄉鎮農校建設經費

經費是鄉鎮農校存在和發展的基礎，足額的經費保障是鄉鎮農校正常運行的關鍵。當前鄉鎮農校經費問題除了正常辦學經費不足外，最大的問題就是各級政府支農資金中可用于鄉鎮農民教育培訓的經費利用效率不高。近年來，中央、地方各級財政按照中央統籌城鄉發展、扎實推進社會主義新農村建設的總體要求，不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加大“三農”投入力度，中央（含省級政府）轉移支付的各類支農資金比較多，且增長迅速。僅用于農村人力資源開發方面的經費就有很多種，如農業部等六部委共同組織實施的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”的培訓經費，科技部門的農業科技開發和推廣培訓經費，扶貧辦和民政部門的扶貧培訓經費等。由于政出多門、各自為陣、分頭組織實施，且不能實行封閉運行，這些培訓經費浪費比較大，發揮的實際作用不是十分明顯。如果能夠把這些分散在各部門的同類專項資金整合起來，統一規劃、統一組織、合理協調地支配利用，這毫無疑問可以有效解決鄉鎮農校最棘手的經費問題，集中財力辦好鄉鎮農校發展的大事。[10]因此，筆者建議，必需明確規定中央轉移支付用于農民教育培訓的專項經費應當作為鄉鎮農校的主要經費來源，地方政府必須做好各級政府支農資金的整合工作，合理使用中央、省級財政的支農資金，加快鄉鎮農校建設，促進農民教育培訓事業的發展。

[1][2][6][8]雷世平，等.我國鄉鎮農校制度設計的缺陷及其優化[J].職教論壇，2012（07）.

[3][5]國家教委，農牧漁業部，財政部.鄉（鎮）農民文化技術學校暫行規定[Z].1987年12月30日.

[4]國家教委.關于大力發展鄉(鎮)、村農民文化技術學校的意見[Z].1991年6月6日.

[7]中國共產黨第十七屆中央委員會.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[Z].2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過.

[9]雷世平.拓展職教中心功能，創新農村職教管理[N].中國教育報，2008-4-10（3 版）.

[10]姜群英，雷世平.我國現行鄉鎮農校經費保障制度缺失及重構[J].職教通訊，2012（10）.