簡論我國反腐監督機制

殷國偉 何軍浩

（湖州師范學院，浙江 湖州 313000）

腐敗歷來是影響國家興衰，甚至導致改朝換代的重要因素。因此，研究應對腐敗的對策，建立并健全反腐監督機制，首先要明確腐敗的概念，才能對癥下藥。所謂腐敗即公職人員濫用公共權力來謀取私人利益。眾多學者都從不同的角度對腐敗進行了定義，例如于風政在《論“腐敗”的定義》一文中具體提出腐敗是指“國家機關和國有企業的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認的行為規范，濫用公共權力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為。”①再如，著名的經濟學家吳敬璉教授則從經濟學的角度對其定義，認為“腐敗是權力與貨幣的交換，這種‘以權謀私’現象，在經濟學術語上叫做設租和尋租活動。”②

一、我國反腐監督機制建設現狀分析

近年來我國反腐敗工作的力度不斷加大，黨中央也十分重視反腐敗工作。黨的十七大報告明確提出“以完善懲治和預防腐敗體系為重點，進一步加強反腐倡廉建設”，并把反腐倡廉建設列為黨建的重要組成部分。十七屆四中全會發布的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出了“加快推進懲治和預防腐敗體系建設，深入開展反腐敗斗爭”的主張，進一步表明了我們黨對反腐倡廉工作的高度重視。2012年11月召開的十八大的報告中也提出堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。這反映出中國共產黨對執政規律和反腐倡廉規律的認識，達到了一個新的高度。

我國目前已建立起較為全面的反腐監督機制，主要包括五個部分：一是執政黨的內部監督：包括黨代會的監督、紀律檢查委員會的監督、黨員的監督等形式。二是人民代表大會的監督：主要指人民代表大會及其常務委員會的監督。三是政府專門機關的監督：主要包括行政監察機關和審計機關的監督。四是司法監督：主要包括人民檢察院的法律監督和人民法院的審判監督。五是外部監督：包括民主黨派和社會團體的監督、新聞輿論的監督和人民群眾的監督。這五個部分構成了我國監督機制的主體。

雖然我國的反腐監督機制已初步建成，并涵蓋各個方面的監督，但是在實際監督的過程中，仍然存在諸多問題和漏洞。這使得腐敗問題日益嚴重，并呈現出“發現一個查處一個”的隨機性，甚至反腐監督機制形同虛設，沒有完善具體的制度保障。

（一）公務員財產申報制度仍然尚未建立

雖然早在1989年的全國人大會議上就有人提出制定《公務員財產申報法》的立法建議，但直到今天，這一制度的建設仍然遭到重重阻礙。首先，近年來群眾對于建立公務員財產申報和公示制度的呼聲日益高漲，既有人大代表呼吁推進立法，也有部分官員主動向社會公示其財產狀況，在各方努力下，部分地方開始實踐，全國范圍內已經或即將開展官員財產公示制度的地方試點已達20余個，然而內部公開并不困難，但向社會公開就困難重重。其存在的缺陷主要是我國現行能夠與公務員財產申報制度相配套的法律不健全；其次，現行財產申報的主體過窄，仍有一大部分群體被遺漏和忽視；再次，公務員對這一制度的建設較為抵制，他們不愿放棄自己的既得利益，無法真正配合申報公示工作的開展；最后，監管部門管理不善，公務員在財產申報過程中存在一定隨意性。

（二）反腐監督中，實名舉報制度建設不完善

2012年《財經》雜志副主編羅昌平在其個人微博上向中央紀委實名舉報前國家發展和改革委員會副主任、黨組成員劉鐵男。2013年5月13日，劉鐵男涉嫌嚴重違紀，接受組織調查。這是最近發生的實名舉報在反腐敗斗爭中取得成果的又一重大案例，這足以表明實名舉報的巨大效用。但同時，實名舉報也給舉報人帶來嚴重后果，2013年4月16日，江蘇徐州一對夫婦實名舉報當地村支書后遭雇兇滅口。這反映出實名舉報制度建設中的一些問題：第一，實名舉報的途徑和方式有待研究完善；第二，實名舉報人的人身安全以及私人信息安全的保護需要得到制度性保障；第三，實名舉報的真實性問題有待進一步解決，實名舉報并不能完全排除對官員的污蔑誹謗行為。

（三）新聞輿論監督、網絡監督建設中仍然有缺陷

公共事務缺乏透明度，為腐敗提供了極佳的機會，使得腐敗行為秘而不宣。無法真正揭露腐敗行為，同時也使腐敗被泛化，這樣許多不道德的行為都被視為腐敗，腐敗的傳聞越來越廣，以致于人人自危。其次，新聞輿論在反腐敗中的作用尚未完全發揮出來，受到諸多因素的限制。再次，當前的新聞媒體獨立性不夠，受到行政力量的制約很嚴重。最后，網絡監督無序，網民自發性的監督缺少法制觀念，很多情況下會侵害被舉報人的合法權益。

（四）外部監督群眾監督的地位需要提高

群眾監督作為反腐監督機制的一個重要組成部分并沒有得到足夠的重視，群眾監督成為監督機制中的最薄弱環節。一是群眾不敢監督，雖然我國法律賦予人民監督權，但在實際情況中，群眾的人身安全和財產安全不能得到保障，使得人民害怕形式監督權；二是不愿監督，當群眾沒有切身體會到官員腐敗所帶來的傷害時，人們往往有事不關己的心態，甚至認為行使權力是浪費時間；三是不會監督，群眾對監督的渠道，監督的正確方法等問題并不十分了解。

（五）對監督人員的監督存在欠缺

監督人員，不論是人大代表也好還是黨的紀律檢查委員會委員也好，在他們行使監督權的時候，往往缺少針對這類掌握監督權的群體的監督。以致于，有些官員在行使公權的時候貪污受賄，包庇問題官員。行政權、司法權受到了應有的監督，而監督權卻成了滋生腐敗問題的土壤，監督人員自身成為貪污腐敗的主體，這將從根本上導致反腐倡廉行動的失效。

二、我國反腐監督機制亟待改進的問題分析

（一）體制內監督方面存在著制度性障礙和薄弱環節

1.黨內監督體系缺乏獨立性

共產黨在長期執政中缺乏有效的權力制約，黨的紀律檢查委員會作為行使監督權的專門機構，它處于同級黨委的領導下。在這種領導體制下，黨內權力無法平衡，必然導致權力運行中紀委的監督顯得軟弱無力，權力縱向運行中下級對上級監督無法有效開展。其次，黨員監督部分作用失效，黨員缺乏權力保障并且要求堅決服從上級和黨組織這樣的原則，使得監督權力難以行使的問題比較突出。在黨內監督上，只把黨員看做黨內監督的對象，而忽視黨員在黨內監督的主體地位。最后，黨代會監督部分缺位。黨代會的監督職權只有審查權和選舉權兩項，這顯然對于權力運行的制約和監督機制來說是不夠的。

2.人民代表大會監督效果難保障

人們對人大監督工作重要性的認識不足，認為人大的監督可有可無。在現實中，部分人大代表不認真履行職責、不主動參與代表會議討論的情況并不少見，其中不乏素質不高、工作不稱職者。例如2011年11月廣東惠州市惠城區人大代表許茗雄，酒后駕車逆行撞人，還出語傷人。其次，人大的監督并不是持續不間斷的，人大會議的定期性、會期的有限性也使得監督的效果很難保障。

3.行政監督作用難發揮

行政監督主要是自我監督，因此，往往出現走形式、走過場的現象，行政系統內部的監督往往互相包庇，甚至幫忙掩蓋，針對一些違法亂紀的現象睜一只眼閉一只眼；而行政系統內部的監督機構同樣也受到同級政府部門的限制，其監督權受到很大的干擾，缺乏足夠的獨立性。獨立性不能保證，行政系統內部的監督部門便受制于同級政府，監督效力顯然無法完全發揮。

（二）實名舉報制度不完善

1.舉報人和被舉報人之間權利差距大

舉報人在實力上處于弱勢，多數情況下，舉報表現為下級舉報上級、民眾舉報官員。雙方掌握的權力懸殊，一方掌握社會公共權力而另一方則沒有保障。因此，舉報人很容易遭到打擊報復，這樣的打擊報復通過經濟、政治等不同的手段，有時甚至威脅到生命。

2.對打擊報復行為查處不力

對打擊報復行為和案件的處理往往過于寬松，官員之間相互包庇，司法機關受制于行政機關，往往鉆法律的空子有時甚至采用強權的方式，打擊報復者得不到應有的懲罰。這樣使得民眾看不到實名舉報的效力，也不敢輕易用個人的身份對違法亂紀的官員進行舉報，從而使得這項制度作用的發揮大打折扣。

3.實名舉報制度沒有貫徹落實

舉報往往得不到結果，部分部門對群眾舉報工作互相推諉，不愿受理。有時就算受理，也會敷衍了事，這給群眾參與反腐的積極性和實名舉報的信心帶來了不利的影響。

（三）新聞輿論監督、網絡監督建設中存在缺陷

1.當前的新聞審查制度嚴重阻礙了網絡監督效力的發揮

新聞審查的權力往往掌握在政府部門手中，因此大量的報道被隱藏起來，嚴重妨礙了公眾的知情權，也容易導致政府官員之間的互相包庇。網絡監督雖然近幾年發揮了很大的作用，但往往一些涉及到政府官員違法亂紀而引起公眾關注的事件，網絡往往會限制搜索、禁止對外公布、禁止評論。這樣更使得民眾對這一類事件產生更多負面的猜想，政府的信任危機也更加嚴峻。

2.權力干預、限制采訪比較普遍

某些黨政機關和領導干部“官本位”意識根深蒂固，法治意識淡薄。“潛規則”、不作為等現象，已經成為新聞行業的操作障礙，輿論監督整體實效面臨尷尬。新聞報紙網絡等都受制于黨政機關，受到嚴格限制，部分領導對一些影響政府形象的事件在報道之前就利用手中的公權進行干預。

（四）群眾監督效力不顯著

1.群眾參與監督的渠道不夠通暢

有些地方不能切實保障憲法賦予公民的批評、建議、控告等權利，難以保證群眾參與監督的積極性。某些負責群眾舉報的部門抱著最好無事可干的心態，對群眾積極去行使手中權力的宣傳顯然不夠。一些地方群眾參與監督的手段單一。群眾參與監督除了上訪之外很少有明確的途徑，群眾監督的渠道狹窄，方法途徑上缺乏創新，沒有形成一個簡捷、便利高效的群眾參與機制。而上訪很多時候并不被受理，有時上訪者甚至會遭到打擊報復。

2.人民群眾的民主法制理念相對薄弱

人民群眾薄弱的民主法治理念，導致群眾的監督意識淡化，不敢監督，缺乏監督的責任感。較多的群眾認為腐敗問題事不關己，并沒有危害到自己的既得利益，而沒有深入的思考和全局觀念。

三、健全我國反腐監督機制的對策建議

（一）完善體制內的有效監督

1.建立健全黨的民主集中制，加強黨內監督，完善黨內監督制約機制。一是要重點監督領導機關和領導干部，即加強對“一把手”的監督。加強對領導干部行使決策、人事等權力的監督。二是改革和完善黨的紀律檢查體制，賦予黨的紀檢機關更多職權以及加強獨立性，使其真正地履行對同級黨委及其成員的有效監督，真正成為有權威的黨內監督機關。三是改革和完善黨的代表大會制度，強化黨代會的日常監督作用。四是黨員干部要保持黨員先進性，加強思想政治教育，牢固樹立自覺接受監督的意識。

2.要進一步發揮人民代表大會的監督作用。人民代表大會的監督，充分體現了社會主義的民主原則，是最基本、最全面和最高層次的監督。提高人大代表的業務水平，對不負責任的人大代表進行查處甚至除名。此外，發揮人大對同級政府部門的監督，切實履行監督權。最重要的是要加快推進反腐敗立法工作的開展。在人大閉會期間也要不間斷的行使監督權，使得行政權力始終在陽光下運行。

3.對政府的監督，關鍵是要設置獨立的監督機構，加強監督部門的獨立性，保證其不受上級甚至同級行政部門的干涉，必要時可以引進第三方監督。此外減少行政對司法的干預，要建立嚴格的司法程序，保證司法公正，最重要的則是保證司法獨立。在我國行政干預司法的情況比較嚴重，司法獨立能夠保證司法監督切實有效的開展。司法獨立對政府權力也是一項有效的制約。

（二）完善實名舉報制度

1.建立實施嚴格的保密制度。只有紀檢部門才能夠知道舉報者的信息，并要做到對舉報者的信息嚴格保密，杜絕和禁止一切泄露舉報者信息的行為發生，要讓舉報者做到“放心舉報”。監察機構要切實保證舉報者的人身及財產安全。

2.要做到早調查、早處理。在收到舉報信息以后，相關部門要根據線索立刻展開調查，不給腐敗分子一絲喘息的機會，只要真有問題就要及時進行處理，以防止其對舉報人造成傷害。相關部門要有負責任的態度嚴肅處理群眾的舉報工作。

3.人大要加快制定《舉報法》，在法律出臺前，要從舉報人的心態、信訪舉報工作程序、舉報人受到不公正對待等方面加強調查研究，進一步探索舉報保障機制，保護群眾實名舉報。

4.營造良好的舉報氛圍，建立舉報獎勵制度，對舉報有功人員要按規定給予獎勵并及時兌現，增強群眾實名舉報的積極性。

（三）完善新聞輿論監督、網絡監督建設

1.規范網絡舉報平臺，讓網絡舉報發揮更大作用。網絡監管部門要暢通信息渠道、強化信息發布、接受網民監督、實施電子監察、優化反腐環境等，實行網民監督和專網監督相結合、引導網民理性參與反腐倡廉建設。切實引導好、利用好網絡反腐，推動網絡反腐發展。

2.要加強輿論監督的法制化建設。首先，加速新聞法、輿論監督及相關法律的出臺，建立一種有效的立法保障機制；其次，加強程序化建設，實現輿論監督正當化；最后，加大執法力度，為進一步加大輿論監督力度提供保障。發揮監督合力是加強輿論監督、推進反腐倡廉建設的關鍵點。

3.改革當前的新聞審查制度，促進新聞產業的獨立自主地位的確立。正如新一任最高人民法院院長周強同志所提出的：“依法能公開的要全部公開，不能公開的要充分說明理由和法律規定，通過向社會公眾完整的提供人民法院工作信息，化解新媒體時代信息傳播碎片化所產生的不良影響。”新聞產業獨立，政府負責任的公開，這樣保證了公眾的知情權也能使政府公信力得到提升。

（四）加強群眾監督

1.擺正人民群眾在反腐敗中的主體地位，推進信息公開，包括干部選拔任用中的信息公開，政府財政預算的信息公開，財產申報的信息等，滿足公眾的知情權。建立群眾反腐敗的保障機制和激勵機制。

2.利用信息手段拓寬群眾監督平臺，通過設立便民利民服務中心等平臺搭建群眾監督載體。辦好信訪大廳，嚴厲打擊如今信訪舉報中出現的諸多問題，保證群眾監督的效果。

3.強化群眾監督意識，要大力宣傳人民群眾監督的重要性和必要性，同時，改進群眾監督方式方法，完善舉報機制，要建立通報制度。

4.賦予群眾更大的監督權，但同時要加強群眾的思想政治教育，強化其法律意識，倡導通過合法途徑來行使自己的監督權。設立專門的群眾監督組織，例如前蘇聯就設立了蘇聯人民監督委員會，這樣能夠有效推動群眾監督的開展。但在開展過程中要避免形式主義和表面化的情況。

（五）加強對監督人員進行監督

建立全面的監督體系，就要將監督機構也納入到監督體系涵蓋的范圍內。可以由人民來監督必要時也可以設立獨立的第三方機構對我國的監督機關的官員進行考核。針對掌握監督權的群體進行專門的思想政治教育，從道德層面和業務水平來改善監督人員的素質。讓他們明白自己擔負的重任關乎國家與民族的利益。加強針對監督人員的立法，讓監督人員的行為受到法律的限制。法律要完善，不讓違法亂紀的人鉆空子，更要讓他們付出承擔不起的代價。

最后，腐敗這毒瘤已經成為危害我國穩定與發展的毒瘤，只有毫不手軟的堅決打擊腐敗，從監督機制建設和完善入手，加快建立其他配套措施，切實解決和完善好公務員財產申報和公示制度、新聞輿論監督制度、網絡監督和群眾監督制度等的建設，腐敗問題才能得到抑制和改善。反腐敗注定是一個長期的過程，所以需要我們每個人都付出行動和努力，切實履行好自身的義務，同時合法維護權利，推動形成全社會的廉潔氛圍。

[注 釋]

① 于風政：《論“腐敗”的定義》，《新視野》2003年第5期。

② 陳可雄：《反腐敗必須釜底抽薪——訪著名經濟學家吳敬璉》，《新華文摘》1994年第1期。

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