中國糧食安全可持續性影響要素及對策分析

付恭華

（中國農業大學 人文與發展學院，北京 海淀 100193）

一、引言

以均田到戶為主要特征的農村耕地家庭聯產承包責任制解決了農業體制上的障礙，激發了億萬農民的生產積極性，開創了中國農村改革發展的新局面。20世紀70年代末我國開始了農業生產的迅速發展、農民收入的快速提高以及城鄉收入差距的快速縮小。據統計，從1978年到1988年，糧食總產量由4000億斤增加到8000億斤。但是，隨著這一制度紅利的逐漸釋放，其不足之處在工業化不斷深入的今天越來越明顯，如土地細碎化經營、土地不能像其他資源一樣自由流通造成土地比較效益不高。

建國初期，由于城市普遍受到糧食、住房和就業（當時政策規定不能發展第三產業）問題的困擾，國家開始控制農村人口流入城市成為必然的政策選擇。這一嚴格控制城鄉人口流動的政策一直到20世紀80年代才隨著改革開放，城市工業的發展需要吸收大量的農村剩余勞動力才開始松動。1992年我國戶籍制度改革文件起草小組成立意味著從政府層面上對現存的城鄉分割戶籍制度開始改革。但是許多地方的改革都是帶有條件的，往往采取“居民戶口+準入條件”，有些大城市干脆只針對高端人才改革。這些改革對普通的農村人口沒有多大的影響，直到今天他們還只能是在城市里打工，但卻沒有市民身份，也享受不到城市居民所擁有的醫療、保障和其他福利。嚴格的城鄉二元戶籍制度造成了今天差異明顯的城鄉二元結構。具體體現于農村空心化、農業勞動力老齡化以及農忙季節勞動力的不足；相反，由于沒有合法市民身份，農民工大多處在城鄉之間的流動狀態，導致偽城市化現象的出現。

隨著我國工業化不斷的深入，越來越多的農村勞動力還將繼續流入城市，農業勞動力不足問題將更加明顯，由此導致的耕地撂荒和粗放經營現象也將越來越普遍。而另外一方面，我國的耕地面積到2008年底不足18.3億畝且工業化過程還在不斷占用耕地資源，但我們的人口在2030年前還要不斷地增長。對糧食的剛性需求量不斷增加。因此，我國未來的糧食生產安全不得不引起重視。

二、研究問題及其背景

“民以食為天”，“手中有糧，心中不慌”，“倉稟實而知禮節”。這些說法都試圖在闡述這么一個道理：糧食對于個人來講是生存的基本需求，對于一個國家而言糧食的豐寡意味著一個政府保障其國民獲得最基本需要的能力。為了避免饑餓，獲得足夠的糧食，人類不斷為之努力，從擴大耕地和灌溉面積來增加糧食產量到運用農業科技提高糧食作物的單產水平。建國后中國共產黨把“以糧為綱”作為指導農業工作的重要方針以及文化大革命后開展的全國興修農田水利工程無不是為了提高糧食產量，保障糧食供給。[1]

糧食安全的概念首先是由聯合國糧食與農業組織（下稱“糧農組織”）于1974年11月在羅馬世界糧食大會上提出來的，即“保證任何人在任何時候都有能力獲得生存和健康所需的足夠的食物”。隨著世界經濟、社會、飲食文化、糧食供求體系的變化，1983年糧農組織又對糧食安全的概念進行了修正，即“糧食安全的最終目標是確保所有人在任何時候既能買得起又能買得到他們所需的基本食物”。[2]1996年糧農組織在《糧食安全羅馬宣言》中，對糧食安全做了第三次表述：“讓所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠營養和安全的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好”。[3]本土學者吳志華結合我國的實際把糧食安全定義為：“一個國家或地區為保證任何人在任何時候都能得到與其生存與健康相適應的足夠食品，而對糧食生產、流通與消費進行有效的平衡的政治經濟活動。”本研究主要在分析影響我國糧食產量的相關因素的基礎上，針對我國的糧食產量安全可持續性問題提出政策建議。[4]

雖然我國目前的糧食供給也處于較高安全水平，①但是，隨著我國人口的增長以及國民收入水平的提高所引起飲食結構的改善等原因，所需糧食的總量和人均消費量也將不斷的增加。而“食以地為本”，隨著我國工業化和城市化的不斷推進我國耕地面積自20世紀90年代以來持續減少，目前我國人均耕地還不到世界平均水平的三分之一。此外，農村大量優質勞動力不斷流入城市，從而導致農村空心化、農業的老齡化以及女性化，農村耕地的撂荒和粗放經營等問題都將嚴重影響我國農業生產的可持續性以及糧食供給安全的可持續性。

三、糧食安全現狀及其影響要素

（一）糧食安全現狀

評價一個國家糧食安全狀況的標準有很多，集中在生產供給領域的有國家統計局農村社會經濟調查司（2005）所定義的：人均糧食播種面積1.2畝以上、有效灌溉面積比重在60%以上、糧食外貿依存度控制在5%左右、國家糧食儲備率在20%左右，農民戶均存糧250公斤左右等細化指標。[5]另外，常見的衡量指標有：糧食自給率、人均糧食占有量、糧食產量波動系數等。[6]朱澤對糧食儲備率、糧食自給率、人均糧食占有量和糧食產量波動系數依次賦予0.2、0.1、0.4、0.3的權重系數，從而把四個指標作為綜合指標——“糧食安全系數”來把不同國家或地區的糧食安全水平進行國別糧食安全狀況對比。朱的研究得出了中國糧食安系數（0.70）況遠低于美國（0.82）、加拿大（0.91）和法國（0.88）等國家。[7]本研究主要采用人均糧食占有量來評估我國糧食的可持續安全狀況。

盡管我國在2004～2011年連續8年獲得糧食增產。但是，隨著我國人口的增長以及國民收入水平的提高所引起飲食結構的改善等原因，所需糧食的總量和人均消費量也將不斷的增加。王傳仕和孫瑞玲對我國除港澳臺以外31省市自治區2001年居民食品消費結構與收入關系的對比分析得出收入水平提高對奶制品、肉制品、酒和飲料的需求彈性也開始高于對糧食和油脂等基本食物。[8]馬曉河認為我國城市化水平每提高一個百分點將增加間接糧食消費量1054萬噸，人均 GNP每增加10個百分點將增加糧食間接消費430萬噸。[9]根據《中國的糧食問題》白皮書（1996）按2030年我國人口總數為16億，人均糧食需求為400千克的推算屆時我國的糧食總需求量為6.4億噸。[10]而我國2011年的糧食產量為5.7億噸，所以如果不考慮糧食進出口，糧食間接消費因素，那么在未來20年里我國平均每年需要凈增加350萬噸的糧食產量。如果按照2010年全國糧食平均單產4.97噸/公頃（2010年全國糧食總產量54647.7萬噸，全國糧食播種面積109876.0千公頃）來估算，增加350萬噸的糧食需要新增70.4萬公頃的播種面積。

（二）糧食安全的影響要素

1.水資源狀況

2008年我國總耕地面積為18.26億畝，有效灌溉面積為58471千公頃（約為8.77億畝），②可見當時我國耕地平均有效灌溉率僅為48%。雖然隨著大型水利工程和小水利項目的不斷投入，我國耕地有效灌溉面積自2003年以來在逐年增加，但是由于南北水資源和耕地資源分布的錯位，目前有效灌溉面積的增加主要靠抽取地下水這種不可持續的辦法來獲得。

中國最肥沃的土地要依賴灌溉，所以糧食產量的高低還很容易受到水污染、干旱缺水、洪水的威脅。中國水資源相當匱乏，且分布極不均勻。“干旱的北方”——長江流域以北擁有我國2/3的耕地面積，卻只有全國1/5的水資源。即便加上“濕潤的南方”，中國人均水資源擁有量也不到世界平均水平的40%。[11]另一方面，由于城市化和工業化的推進耕地被大量征用外，大量的水資源也被發展工業所耗，所污染。在內蒙古的實地調查中就碰到采煉礦工業與畜牧業搶水資源的案例。至于工業污染水資源的事件更是舉不勝舉，幾乎每天都有相關報道見諸各種媒體。

2.耕地資源

“民以食為天，食以地為本”。隨著我國工業化和城市化的不斷推進，我國耕地面積自20世紀90年代以來持續減少。[12]根據國家統計局的數據，我國耕地面積在1996年10月31日到2006年 10月31日兩次農業普查間隔的10年內從19.51億畝減少到18.27億畝，2008年又比2006年減少100萬畝。可見要保住18億畝耕地幾乎不可能。這將進一步加劇我們人多地少的矛盾，目前我國人均耕地還不到世界平均水平的三分之一，而根據國家統計局的數據，我國2008年總耕地面積為18.26億畝，農作物總播種面積為這23.44億畝（按照這個數據可以得出我國耕地平均復種指數為1.28），糧食播種面積占總播種面積的68.34%，為16.02億畝。[13]

表1 2001年到2010年我國糧食播種面積、化肥施用量和耕地有效灌溉面積的增長與糧食總產量增產的比較

表1的對比數據告訴我們這樣一個事實，自2001年到2010年間，全國化肥施用量的年均增長率明顯高于糧食總產量的年均增長率，可見我國糧食總產量的增加主要不是依靠播種面積的增加，而更依賴于化肥施用量的快速增加以及有效灌溉面積的增加。

如果在未來十幾年的時間里能保證耕地面積為18億畝，而且維持復種指數和糧食播種面積占總播種面積的比例都不變，那么到2030年人口到達16億時，我們的人均糧食播種面積將減少到0.98畝，這也低于國家統計局農村社會經濟調查司（2005）對我國糧食安全評價指標體系中所設定的人均糧食播種面積 1.2畝以上的標準。而就目前的農業技術來看，土地還不能被其他要素替代來進行大規模的糧食生產。許慶、尹榮梁和章輝的抽樣統計分析得出在糧食生產中與資本和勞動要素投入相比，耕地在所有糧食品種（該研究中包括小麥，水稻和玉米）中均為正值且彈性系數最大（0.9左右），說明土地仍然是農業生產中最為重要的生產資料。[14]

除耕地面積隨著工業化的推進不斷減少以外，耕地復種指數低也是另外一個影響土地利用率的一個重要原因。造成我國總體復種指數比較低（只有1.28）的原因主要有土地撂荒和“雙改單”兩個方面。朱啟臻、趙晨鳴的研究發現目前我國耕地撂荒主要有兩種情況：其一是“力不從心，夠吃就行”，其二為“心不在地”。[15]“雙改單”指的是以前可以種兩季的水稻田改種單季，一年兩收變成一收，這在長江以南地區很常見，尤其是非糧食主產區。除了復種指數降低之外，土地的粗放經營在很多農村也很常見，“種糧不賺錢，長多少算多少”的心態也很普遍。造成土地撂荒，粗放經營的根本原因是農業勞動力的不足。不管目前我們是否已經跨過了劉易斯拐點，也不管農村還是否有剩余勞動力，一個很嚴重的事實已經擺在了我們的面前——農業勞動力不足而不是“剩余”。

3.農村勞動力流失與農業老齡化

城鄉收入差距在我國已經成為了不爭的事實且呈不斷加大的趨勢（2009年后這個趨勢有所扭轉）。從圖1中可看出自2002年以后城鎮居民人均可支配收入一直都高出農村居民人均純收入的3倍以上。雖然經過政府對農業的大力度轉移支付后這個差距自2009年后開始出現下降的趨勢，但這個下降幅度并不是很大，2011年3.13倍的差距還沒有恢復到2001年2.9倍的水平。城鄉收入差距的拉大無疑是推動農村勞動力不斷進入城鎮的根本原因。

圖1 我國2001年～2011年城鄉人均收入比值

以下案例是筆者2009年對江西省兩個傳統農業縣里2個村莊共120戶農戶的抽樣調查：在這120個家庭中共有常住人口558人，其中女性258人其平均年齡為33.96歲，男性300人平均年齡為39.91歲。558口人中勞動力和半勞動力（65歲以上者）共有380人，其余為學生、老人和學齡童兒童以及殘障人口。在對這些勞動力進行分類分析后發現以下三個有趣現象：第一，380個勞動力和半勞動力當中有170位全職農民，他們的平均年齡為52.92歲，而145位在戶口所在縣以外打工或工作的勞動力平均年齡卻只有30.48歲。第二，留在本村的人口構成包括：170位平均年齡為52.92歲的全職農民，89位在校中小學學生，78位65歲以上老人和學齡童兒童。其余76位（580-145-170-78-89=76）為11名在外地上學的大學生以及65位在本地打工的兼業農民。第三，在145個外出務工或上班的勞動力當中女性只占其中的41人（只占28.3%），而這170個在村里務農的勞動力中女性卻占了 116人（高達68.2%）。這個案例也告訴我們在像江西這樣的內陸省份大量優質農村勞動力正在不斷流入城市，而留在農村的絕大多數是老人、小孩和婦女俗稱“38、61、99 部隊”。

從全國來看，2001年第一產業從業勞動力總數為36399萬占當年我國總就業人口的一半，而到了2010年第一產業從業人口下降到了27931萬，下降幅度為23.3%，而同期我國的城市人口只增加了17493萬，人口城市化水平只從2001年的37.7%提高了12個百分點到2010年的49.7%。[13]從這兩個增加的差值可見在過去的這10年里農村流入城鎮務工的流動農民工是在不斷增加的。《2011年國民經濟和社會發展統計公報》也顯示我國2011年的流動人口為2.3億。

王溪薇的研究也說明了這一趨勢，進城務工農村勞動力的構成上男性占 63.3%，女性僅占36.6%，21～35歲占61.2%，有52.6%的務工農村勞動力已不再進行任何農業勞動。[16]我國現階段農業機械化水平還較低，農業機械化水平離世界平均水平還有很大差距據。聯合國糧農組織的數據，2006年全世界平均每千公頃擁有20臺農用拖拉機和3臺聯合收割機，而當時我國這兩項的數據分別是15.2臺和0.5臺。③[17]勞動力的年齡對農業生產影響也較大，年長的農民反映，由于他們年老體弱種水稻常常力不從心，年輕人1天能完成的活，他們需要2天甚至更多。這樣既費力又趕不上農時，且水稻生產的季節性又很強。“年輕人不愿種了，年老的又快種不動了”已經成為我國農業生產的真實寫照。

4.糧食生產風險增加

在本文把糧食生產的經濟風險理解為糧食生產的各項投入成本④與農業產出的預期收入之比。對于經濟理性的現代小農來說，農業生產也是一項投資。所以，他們也要分析糧食生產的風險。具體而言，如果風險值為1的話，則說明糧食生產活動剛好處于預期的盈虧平衡點，如果大于1則說明成本高于預期收入，在這種情況下農民肯定不會種植糧食（至少不會種植多于他們用于自己消費的口糧）。只有當風險值低于1的某個值時農民才會選擇耕種甚至多種糧食。

正如上面分析的一樣，一方面由于化肥施用對糧食產量的增加的邊際作用已經不明顯，耕地面積又不斷在減少。所以，未來我們糧食的增產主要依靠擴大有效灌溉面積和復種指數，但這些都必須要大量的投入，這無疑會使得糧食生產的邊際成本上升。另一方面城鄉收入差距的不斷擴大不但使得大量農村優質勞動力流入城鎮而且還加大了留在農村種植糧食的機會成本⑤。一邊是糧食生產投入的增加，另外一邊是勞動力成本的上升，這兩項成本的總和就導致了種糧成本的極大增加，使得種糧的比較優勢完全喪失。此外，由于對糧食的消費是剛性的，⑥因此糧食這種商品具有“保健因素”性質⑦，通常的表現是“高價值，低價格”。朱啟臻、魯可榮認為農業不能夠使農民增加收入。投入的增加，收入的極不確定必然導致種糧的經濟風險增加，從而使得農民種糧的積極性不高。[18]

除了上文分析的城鄉收入差距是農村勞動力大量流入城市的拉力之外，農業生產回報低、風險高則是農村勞動力進入城鎮務工的另外一個推力。兩股力量的合流導致了農村勞動力的大量流失以及城鎮的偽城市化。不但造成了農業勞動力的老齡化和不足，而且還導致城鎮貧困流動群體的出現。

四、對策分析

農業是經濟發展、社會安定、國家自立的基礎。通過分析我們可以清晰地知道目前我國糧食生產存在著主要的問題有以下五個：首先，耕地面積在減少，耕地復種指數低；其次是耕地的有效灌溉對目前糧食的增產很關鍵，但我們的水資源量分布情況并不理想；第三，雖然化肥的施用對糧食增產起到了很大的作用，但是其邊際效用已經很低；第四是隨著越來越多農村勞動力不斷進城務工農業生產老齡化，農村空心化，農業勞動力不足情況越來越嚴重；最后，種田無利可圖，種糧風險在加大導致越來越少的“農民”愿意種糧。這五個問題都在威脅著我們農業的可持續發展，更嚴重影響到我們糧食安全的可持續性問題。對于以上這些問題我們不能坐以待斃，也不是沒有對策。但是，要把這五個問題全部解決好也不是一朝一夕，一蹴而就的事。中央政府在新世紀連續頒布的九個關于“三農問題”的中央一號文件似乎已經在告訴我們，國家高層已經意識到問題的嚴重性，但是對癥下藥更重要。因此需要加強以下幾個方面的工作。

首先，我們現在是“農村勞動力還有剩余”的階段，但我們的農業勞動力已經不足了。一定要嚴格區分“農村勞動力”和“農業勞動力”這兩個概念，不能把他們混淆了，否則我們將面對的是“沒有農民的土地”。[15]其次，單靠以增加化肥的使用來提高糧食產量的想法已經過時了。我們目前所施的化肥已經夠多，它對糧食增產的邊際效應已經很低，如果再增加或許只能使得土壤板結，起到影響農業的可持續發展的負面作用。第三，就目前來看我們的糧食產量總體上是安全的(以人均400公斤擁有量為標準)，不安全的是我們目前的這種發展趨勢，城鄉收入差距的縮小需要一個過程，但是在農村種糧的收入與進城打工的平均收入水平不能繼續出現大的差距了，因為糧食安全是耽誤不起的。

應對這些挑戰的對策有以下幾點：首先，為了防止農業勞動力的不足，要加快鄉鎮建設步伐，我們要把想種地的年輕人留在農村。因此，必須逐步實現農村的城市化，不斷優化農村的基礎設施和基本的生產與生活配套服務設施，減少城鄉差距以鼓勵農民“既不離土又不離鄉”。

其次，逐步廢除城鄉二元的戶籍制度，完善村小組內部的土地流轉制度。這樣不但能使得想舉家搬進城市生活的農民能順利地從農村遷出避免“半城市化”現象，而且還能夠加快農村土地流轉，減少土地撂荒、粗放經營的現象，提高耕地利用水平。

第三，制定切實可行的支農惠農政策，提高農民種糧的積極性。種糧收入低、風險高是農民不愿種糧的原因之一。根據舒爾茨的“理性小農”的假說，⑧如果種田的收入不比打工收入低的情況下，肯定會有更多的人會選擇留在農村種地的。因此政府要通過轉移支付來補償種糧農民因為種糧而不能進城打工的機會收入與種糧收入之間的差價。

第四，加大農田水利建設，加快南水北調工程進度，解決南北耕地與水資源分布錯位的矛盾。基于耕地有效灌溉面積的增加對我國糧食產量增加的作用非常顯著這一事實，未來在耕地不能增加的情況下，增加有效灌溉面積必定是我國保障糧食安全最好也是最可行的選擇之一。

第五，擴大國際合作，統籌國內外兩個市場來保障我國糧食安全的可持續性。在全球貿易自由化，國際分工越來越深入的今天，進行虛擬資源交易⑨不但可以優化我國的糧食安全成本，而且也能實現資源在世界范圍內的更優配置，有利于提高全人類的福利水平。中國已經成為了舉世聞名的“世界工廠”，未來的非洲或許能成為“世界的糧倉”。因此，權衡糧食安全的經濟、政治和社會成本的考量后適當降低我們糧食自給率是可能的。隨著越來越多中國企業的“走出去”以及中國在非洲的影響力不斷的擴大，中非在農業生產、糧食安全方面的合作相信也能實現雙贏。

[注釋]

① 2010年、2011年我國人均糧食產量都高于400公斤。

② 數據來源《中國統計年鑒2011》。

③ 作者根據《中國農村統計年鑒》2009的數據計算得出。（數據顯示我國在2006年共有17397247臺（包括大中型和小型）拖拉機，565578臺聯合收割機，耕地面積為1141875千公頃）。

④ 包括土地，勞動力，生產資料及其折舊值。

⑤ 機會成本（opportunity costs）是借自經濟學的概念，指當把一定的資源投入到某個公共或私人項目中，于是這些資源就不能用作其他可能項目的一種成本。例如，如果一個農民留在農村種糧，他就失去了進城打工的機會。于是我們就可以認為進城打工的收入就是他留在農村種糧的機會成本。

⑥ 最能反映糧食剛性需求的概念是“恩格爾系數”，我國2001年到 2010年間城鎮居民家庭的恩格爾系數由38.2%降到35.7%，農村居民的恩格爾系數在此期間也從47.7%降到41.1%。這一方面說明不管城鎮居民還是農村居民在過去的十年里生活水平提高了。另外也說明了食品消費占人們總消費額的比重下降了。這也是為什么糧食價格一直低于工業制成品的原因之一。

⑦ 保健因素是管理學的一個術語，由美國心理學家赫茲伯格首次提出。赫茲伯格認為有兩種不同類型的激勵因素（雙因素理論），一類是能促使人們產生工作滿意感的因素，稱為激勵因素；另一類是促使人們不產生不滿的因素，稱為保健因素。激勵因素的改善，往往能給員工以很大程度的激勵，產生工作的滿意感，有助于充分調動員工的積極性。與之相對，保健因素是指當它不具備時會引起普遍不滿，具備時可以消除不滿，但不能引起明顯的激勵。由于糧食是剛性消費品，其消費彈性很低所以糧食安全也具備保健因素的特性。即缺糧對人的負面影響很大，但糧食如果多于人們對食物的基本需求時它對生活水平的改善也起不到很大的促進作用，因為人們對食品需求是有限度的。

⑧ 舒爾茨的“理性小農”假設認為農民與城市資本主義者一樣以追求利潤最大化為最終目標。

⑨ 虛擬資源概念借自“虛擬水”，虛擬水的概念是由TonyAllan于20世紀90年代提出的，指生產商品和服務所需要的水資源數量。虛擬水交易是指貧水國家或地區通過貿易的方式從富水國或地區進口水資源密集型的農產品（尤其指糧食）來獲得水和糧食的安全。

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