寧波市政公用行業服務外包現狀及問題分析

徐向波

（寧波市智慧城管中心，浙江 寧波 315040）

自1997年以來，寧波市一直逐年加強對市政公用行業的市場培育，大膽嘗試市政公用行業的服務外包模式。目前，寧波市市政公用行業市場化的項目涵蓋城區內河水面保潔、園林綠化養護、市政設施養護、市容環衛作業，公交服務、智慧城管中心案件采集和96310熱線受理等。實踐表明，市政公用行業通過服務外包運作，綜合效益日益明顯。一是管理效益明顯。創新了城市管理監督新模式，建立了新的城市管理工作機制，推動了政府與企業、市民之間的互動。二是經濟效益明顯。城市管理協同機制“新兩軸”，小機構、大協作的建立，大力促進政府監管歸位，提高了工作效能，管理運行成本降低明顯。三是人員管理市場化效益明顯。緩解了再就業壓力。目前市政行業服務外包從業人員大都來自再就業人員。四是專業人才效益明顯。隨著城市管理大量的高新技術的應用，使得整個行業急需引進大量相關專業的高素質人才。目前培養了一批對城管業務比較熟悉，同時精于3S技術、云計算、物聯網等技術的高素質人才。

一、寧波市市政公用行業服務外包存在問題及原因分析

公共服務外包是提高政府服務效率的一條有效途徑[1]，寧波市政府在對市政公用行業的管理過程中圍繞公平和效率，以效率為標準逐步探索以保證市場的秩序和分配的效率，有效推進和實現市政公用行業服務外包。在實施的過程中實質上也是公眾、政府和企業的博弈均衡，是一種動態的過程。一竿子插到底、有限的準入制度、行政性管制的進入、監管職責界定不清晰、監管內容方式不明確以及過程中信息的不對稱性等，都體現目前市政公用行業服務外包的過程中存在的問題和博弈[2]。

（一）政府管理體制阻礙市政公用行業服務外包進程

公共選擇理論主張用市場力量改造政府的功能，提高政府效率，建議政府將其不應該做的和做不好的事交給市場來完成，把政府公用行業更多地采取服務外包的方式讓多個部門之間就提供同一項服務展開競爭，以提高服務質量和效率[3]。

寧波市的市政公用行業由于體制的原因，目前從業人員都是事業編制，僅寧波市智慧城管中心、市政（排水）管理處、市園林局、市市容環衛處4家單位就有從業人員600余人。下撥的維護經費中很大的一部分其實是人員經費，所有的設施都是財政資金自行養護管理，隨著市場化的推進，其弊端日益顯現。統計情況看，目前事業單位中用于工資性支出的比例最高的占74.74%，最低的占18.75%，且其歷年所占比例變化不大，工資始終占支出的很大一部分,而目前的體制下，人員難以有效分流，使本來就相當有限的養護經費變成了人頭經費。如果實行市場化運作，在編人員依然要支付工資，所以雖然在編人員的工作效率遠遠低于市場化的工作效率，為確保人盡其事，相應的工作仍然要安排在編人員完成。固有的體制阻礙市政公用行業服務外包進程。

（二）市場發育不健全減緩市政公用行業服務外包推進

市場發育不健全主要表現為兩種狀況[4]：一種是市場競爭主體的缺失，即市場發育不足，難以形成充分競爭的局面。市政公用行業一直處于政府直接管理的狀態，許多項目剛開始推出服務外包時沒有合適的承接主體，或承接主體單一，很容易造成逆向壟斷局面。如2006年寧波市開始啟動的餐廚垃圾從收送到處置服務外包形式，雖然服務公司一直按合同運行，因為沒有相應的競爭企業，其成本測算難以監控，企業的服務質量也明顯沒有充分競爭的行業來的主動，企業單向價格壟斷的局面也在逐步形成。

市場發育不健全另一種表現為過度市場化，體現的是政府在對市場調控時表現的政府無效干預，即政府宏觀調控的范圍和力度不足或方法選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要。以寧波市渣土管理為例，目前寧波市通過核準審批的建筑垃圾經營服務企業共41家，市區33家，慈溪和象山8家。2012年寧波市六區及高新園區、東錢湖每年產生建筑垃圾4224萬噸，為生活垃圾產生量的30倍，其中工程渣土3657萬噸，工程泥漿462萬噸，裝潢垃圾105萬噸。建筑垃圾規范化管理是一項規模龐大，牽涉面廣的復雜工程，其運輸、消納、處置牽涉交警運管、規劃國土、水利環保等眾多部門，加之經營服務企業過多涌入，在市場的作用下，經營企業出于利益考慮的無序惡性競，再加城市土地資源有限性,處置場地數量不能滿足實際需要，導致建筑垃圾處置監管體系建設速度相對過慢，各職能部門協調配合機制建立相對滯后，政府日常監管疲軟，過度市場化帶來了嚴重的監管問題。

（三）定價機制不完善限制行業有序發展

定價機制的不完善主要體現在以下三個方面：一是最低價中標問題。目前政府在發包的時候更多考慮中標的價格，企業為了能中標會盡量壓低投標的價格，有些甚至低于基本費用標準。如果基本的資金和設施投入不足，會很容易造成行業的質量問題。對后期的養護質量帶來隱患，在養護作業中很容易產生短期行為和相應的規范企業反而中不了標，從而產生逆向淘汰，這對市場的引導、培育不利。二是政府單方面定價問題。市政公用行業的服務價格一般受到政府較嚴格的控制。如城市供水、供氣、公共交通的服務價格由政府確定，政府在定價時更多考慮社會效益，缺乏經濟上科學的核算體系。以城市供水為例，2012年寧波市供水平均到戶價格為2.89元/噸，而實際供水成本為3.01元/噸，供水企業根本達不到國際通行的凈資產利潤率8～10%的合理盈利水平，價格和價值的背離阻礙了市政公用事業發展。三是確定的合同價格缺少靈活性問題。參與市政公用行業服務外包企業的經費在合同中基本已經確定，而且合同簽訂都有一定的年限，但勞動力、水、電、油以及材料、機械等的費用都是不斷變化的，在成本增加的情況下，企業的可控資金減少，投入到運作中的資金也會相應減少，往往會降低服務質量。企業和政府不能按照市場的價值規律靈活調整所需資金往往會限制行業有序發展。

（四）政府職能定位處于兩難抉擇導致監管難以到位

現行的政府相關部門，既履行社會管理職責，又直接經營產業運行，造成“裁判員”與“運動員”不分，不利于形成社會事業發展的競爭機制[5]。從寧波實踐來看，因大量的事業編制人員的存在，仍有不少項目自己在養護，既要養護又要監管的狀態削弱了社會管理的職能。一是監管缺乏專業性。以燃氣行業為例，在20世紀80年代末和90年代初，為滿足城鄉居民的瓶裝液化氣使用需求，寧波各地紛紛上馬儲配站項目，乃至提出“一個鄉鎮建成一個儲配站”的口號，至今，全大市共有儲配站64座，經營主體成份復雜，很多為私人經營，多數儲配站規模偏小。其中規模在100立方及以下的占25.4%，最小的僅為40立方；規模在100～200立方的占52.4%，普遍在120立方左右。燃氣行業對安全的專業化監管要求很高，市政公用行業監管專業化程度還達不到市場對規范化的要求。二是監管難度加大。以 BOT形式運作的市政公用行業項目為例，其在減少政府對市政公用處理設施的投資壓力，減少政府財政投入發揮了極大的作用，但運作單位為追求利益最大化造成社會責任弱化，產生了的新的價格壟斷。三是社會化監管缺失。以公交為例，雖然寧波公交對政府購買服務質量、安全運行等提出了一系列考核要求，如加強行業指導、嚴格行政審批、加大現場稽查力度、GBS實時監控、綜合考評等手段，但監管的力量仍跟不上公交大容量、大范圍的運行現狀。

二、市政公用行業服務外包的對策建議

政府推行市政公用行業服務外包的模式，最重要的目標是有效地改變傳統壟斷機構或國企中低效、無能和缺乏回應性的問題[6]。體制的理順、市場和定價機制的培育，正確的職能定位以及完善的政府監管是關鍵點，不僅要注重種類的設計、實施以及相互之間的協調配合，還要注重更為寬泛的問題，如透明度、可問責性、效率、適應性和一致性等，因此市政公用行業服務外包對政府提出了更高的要求。

（一）把握原則，遵循市政公用行業發展規律推進服務外包

市政公用行業的服務外包要妥善處理政府與市場的關系，在當前條件下，務必要防止和避免“一刀切”的傾向。一是防止政府公共服務職能的缺失和弱化。市政公用行業帶有明顯的外部性即社會公益性，我們既要加快改革公共服務的提供方式和管理方式，逐步建立和完善適應市場經濟條件的、有效的公用事業運營方式和監管體系，也要防止地方政府通過“改革”甩包袱，將本應由政府承擔的公共服務職能丟給企業或市場。二是防止市政公用行業服務外包的單一化和機械化。市政公用行業具有一定的自然壟斷性和顯著的規模經濟性特征，應把促進競爭和提供良好公共服務作為外包有效性的評價標準，在具體操作中應按照“兩個毫不動搖”的原則，既大膽讓市場企業進入，也不必刻意強調國有企業退出;既要打破國有壟斷，也要防止新的民營壟斷。三是注重市政公用行業服務外包適度原則。市政公用行業的服務外包還要防止過度市場化，不能把所有的公用行業完全推向市場，導致市場的混亂。歐美等市場經濟高度發達的國家，在這方面積累的重要經驗表明，政府可以通過全額投資或特別補貼等方式，確保公眾享有廉價而優質的基本公共設施和公共服務。在推行市政公用行業服務外包的進程中，應堅持適度的原則，既要確定好市場化的限度，又要掌握好市場化的進度。

（二）健全有效市場競爭機制，實現服務供給多元化

打破傳統的行政壟斷，形成多元競爭的格局，從而實現高效率、高質量地提供公共產品和公共服務，有賴于制度和合理競爭機制的健全完善。一是建立信息公開制度。市政公用行業的市場機制要及時披露、公開相關的信息，否則不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態之中，信息獲取不完全的企業在競爭中也將處于劣勢，結果將不利于企業參與公平競爭，信息的公開要制度化、經常化，營造一個公平的信息環境。二是健全公開招標制度。以制度把各種不正當的交易和腐敗現象的發生降低到最低程度。鑒于目前市場經濟不夠發達，市場主體培育還不夠成熟的現實，市政公用行業的服務外包可以根據實際需要，考慮引進一些具有較強資質的知名企業參與到服務外包的競爭中，以確保市政公用行業服務外包市場中有效競爭的存在，促進運用市場機制目標的達成。三是構建多元供給體系。市政公用行業服務外包應破除單中心原則，著力構建以政府為主導，有公共事業組織、第三部門組織、營利性企業、社會公眾等多元主體參與的城市管理主體模式。政府作為政策的制定者，應授權和尋求代理，建立市場規劃，維護經濟秩序，大力培育和發展其他社會力量，維護他們的合法權益，注重運用法律手段來維護公平競爭的秩序和環境；企業作為服務外包的供給者，需增強自身實力，與政府合作，集中精力提高服務的效率和質量，滿足日益增長的公眾的需求，并隨時接受政府和公眾的檢查和質疑；公眾作為消費者，應通過公開聽證、民意調查等各種方式參與其中，以實現服務效能的最大化和服務品質的提高，形成市政公用行業推行服務外包的一個動態循環體系。

（三）構建合理價格形成體系，實現利益均衡最大化

政府要根據“利益激勵”、“價格上限”和“標桿比較”實現價格有效監管，并通過價格封頂來減少監管難度及力求防止價格逐年上漲。一是逐步明確定價原則。一方面遵循適當調控原則，在保證市政公用企業的良性運營同時，考慮投資回報，鼓勵節約和避免浪費，對資源性的供氣和供水等行業服務，提高過度消費部分收費標準；另一方面遵循便于操作原則，市政公用行業的價格分類與結構應簡單適用，以方便計量和收費。同時，市政公用事業產品和服務的價格結構，都要保證相對穩定性，避免經常大幅度調整；最后是遵循效率激勵原則，定價應能對經營者起到提高管理水平和生產效率的激勵作用，誘導企業以最低的成本提供優質服務，保證企業的內部效率。二是合理制定定價標準。要結合地方的實際和不同行業的特點，綜合考慮企業生產經營費用的社會平均增長率、行業技術進步率、實際生產效率和國內同行業生產率等因素，確定價格制定的標準。通過建立企業完整、真實的成本核算為價格制定和調整提供詳實的基礎資料，并注意通過對企業成本進行調查來準確掌握企業成本構成和變化情況。要結合服務質量作為價格制定的輔助標準，即在有效成本的基礎上，把服務質量作為價格制定的輔助因素。要結合競爭作為價格制定的管制標準。市場競爭不可避免，但必須在法律的框架下規范進行，以優化資源配置和維護市場秩序。三是科學設計定價程序。制定價格的程序要貫穿申請、調查核定成本、聽證和決定四個階段。同時需要注意價格調整的定期性。由于技術進步、供求變化、物價水平方面的要求，根據實際情況，周期性地做出價格調整。四是完善政府科學管理機制，實現服務監管有序化。政府在履行管理職能時，必須正確定位自己的角色，努力履行自己服務外包過程中的決策、清障、監督及總結的職能定位，從具體操作過程中抽離出來；同時要轉變管理的理念，強化自己服務型、有限型及法制型的新觀念，積極引導公眾參與，營造有序的運作環境。

（四）完善政府科學管理機制，實現服務監管有序化

一是正確定位政府角色。政府從決定實施公共服務合同承包到簽訂合同承包扮演決策者的角色，首先要確定哪些公共服務可以通過外包來提供，必須通過嚴格的程序確定由誰來承包。要消除合同承包中的法律障礙，對不違犯法律的公共服務實施有效的合同承包，以事實證明公共服務合同承包的可行性，為合同承包的進一步拓展奠定基礎，對公眾所擔心的問題做出解釋并提供解決的辦法，使政府公共服務合同承包能夠穩定施行，得到公眾的理解和支持。其次對公共服務合同承包監督是政府必不可少的工作，其目標是維護和增進消費者的利益。實行服務外包的公用行業往往與公眾的生活直接相關，如垃圾收集，污水處理等，在一定范圍內，只有一家或幾家企業經營。低劣的服務會嚴重影響公眾的生活質量和社會秩序，就是政府對企業事后做出嚴厲的行政處罰也無法挽回的損失。因此，政府對服務外包的合同監督可以采取主動與被動相結合的方法。主動方法主要指政府定期檢查。被動監督主要指政府建立公眾投訴機構，根據公眾對承包者所提供服務的不滿而做出的不定期檢查，要求承包商就公眾的不滿做出解釋，及時改進工作。二是及時轉變管理理念。（1）確立“服務型政府”的新理念。在市場經濟的環境下，政府不但應該從經濟競爭領域內退出，擔當起監管員的角色，還應該擔負起所有企業的服務員的職能。傳統的行政管理模式中，政府直接從事大量具體的微觀管理活動，結果導致政府機構和人員編制惡性膨脹，政府的負擔越來越重，而社會的自治功能也越來越弱。市場經濟的發展過程，本質上就是國家還權于社會的過程，實行政企、政事、政社分開，將微觀經濟的管理事務和大部分社會事務還給企業和社會組織（中介組織、社會團體、民間的服務機構等）進行管理，政府只承擔社會公益事業的服務者和管理人的角色。政府履行管理職能也是通過對經濟活動的條件、規則、信號參數等方面進行調控，來間接地調節和引導以企業為主體的各微觀單位的經營決策活動，使之符合宏觀經濟的發展目標。（2）確立“有限政府”的新觀念。隨著市場經濟的不斷完善，政府不再是各類資源配置的唯一主體，配置資源的范圍也將大大縮小，作用逐步減弱，資源分配主要由市場來進行。與此同時，政府調控的對象不是包攬一切，而是主要針對公共產品和服務提供更為有效的監管。只有建立“有限政府”的理念，才能實現政府、企業和公眾之間的合理關系，推進服務外包的發展[7]。（3）確立“法治政府”的新觀念。法治是市場經濟要求政府必須奉行的行政原則，只有在法治的環境下，經濟活動才能有效地拒絕和排斥一切不合理的非法律形式的干預，競爭才能公平公正地展開。政府必須完成執政理念的轉型，轉變既有的思維方式，尊重法律，并建立起牢固的規則意識，切實解決濫用職權、執法不公、多頭執法以及違法亂紀等問題，從而大大提高行政效率。三是著力營造運作環境。市政公用行業是城市正常運行的基礎，市政公用行業的產品和服務是人們生產和生活的必需品，這種特性決定了市政公用事業所提供的產品和服務必須是連續穩定，安全可靠的。市政公用行業能否正常運行，直接影響到公眾利益和社會穩定，因此保證市政公用行業運行安全是政府監管的首要任務。政府監管部門應督促企業制訂各項安全生產制度，并定期抽查安全生產責任制的落實情況。政府與企業都必須制訂切實可行的特殊情況下的應急預案，確保市政公用行業運行安全萬無一失。與此同時，政府應注重競爭秩序的監管，主要包括防止破壞性競爭、保證社會生產效率和供應穩定、制約企業的不正當競爭行為、防止企業的限制競爭行為。四是積極引導公眾參與。公眾參與是提高管理和服務質量的重要手段之一，市政公用行業的存在和發展都來源于公眾的需求，公眾是市政公用行業存在的基礎，公眾的需求是市政公用行業服務質量提高和政府管理能力進步的動力。要鼓勵公眾參與法律、法規和相關政策的制定。政府在制定的過程中應該廣泛征求社會公眾的意見，使規則能夠維護好廣大公眾的利益，鼓勵公眾通過監督電話、專業網站、新聞媒體等多種途徑參與市政公用行業日常監督，一方面對市政公用產品和服務的質量、收費和價格等進行監督；另一方面，對政府管理機構的日常工作質量進行監督，對管理機構的工作作風、工作效果等方面進行評價。政府相關部門應為公眾參與創造條件，鼓勵和支持公眾以多種形式參與市政公用行業服務外包的過程。

[1]陳松.公共服務事業外包問題研究[D].浙江大學，2006.

[2]陳薇.政府公共服務外包：問題及對策[J].蘭州學刊，2005，（3）：44.

[3]繆勒.公共選擇理論[M].中國社會科學出版社，1999：10.

[4]馬樹才，袁國敏，韓云虹.城市公用事業的經濟屬性及其市場化改革[J].社會科學輯刊，2001，（3）.

[5]仇保興.我國市政公用事業市場化改革研究[D].東南大學，2005.

[6]胡錦華.城市市政公用行業市場化改革研究[D].對外經濟貿易大學，2006.

[7]段宏偉.利用市場資源推進市政公用行業發展[J].市政技術，2009，（1）.