民用機場集團化改革探析：以溫州機場為例

葉勝春

（溫州機場集團有限公司，浙江 溫州 325000）

2002年開始的我國民用機場屬地化改革，加快了民用機場條條管理向條塊結合轉變，全民所有制向公司制轉變，安全驅動向投資驅動轉變，呈現出集團化發展趨勢，促進了民用機場業快速發展。但隨著航空大都市①戰略的深入影響、臨空經濟②的大力開發、通用航空③的不斷開放以及立體運輸格局的逐漸形成，現行機場管理體制暴露出諸多問題，最為突出的是文化滯后和過渡集權。特別自2012年《國務院關于促進民航業發展的若干意見》頒布以來，民航業發展更加迅猛，民用機場集團化改革將面臨著企業職能轉變、管理體制重構及經營模式改革等新任務，總結民用機場發展經驗，提出適合我國民用機場集團化改革的理論基礎和政策建議，具有十分重要的現實和理論意義。

一、理論基礎與分析框架

本文研究的企業集團，特指從屬型聯合企業集團，是以母公司為基礎，以產權關系為紐帶，通過合資、合作或股權投資等方式，由業務高度相關的眾多企業組成并產生新的規模優勢的企業法人聯合體④。企業邊界理論認為，企業更傾向于發展那些能夠帶來更多增值效應的業務，以維持企業特有的競爭優勢，即企業更關注自己最擅長的核心業務，以積累企業特有資源，而對非核心業務則通過市場外購、資產剝離、減少投資、放松管制等方式經營。而一體化發展理論認為，企業發展邊界往往受到市場失效和組織失效的制約，一體化可使企業外部交易行為轉化為內部協調職能，降低了交易成本，從而規避了市場失效，提高了綜合競爭力，但企業發展規模過大，也會帶來組織失效問題。

本文研究的民用機場，專指運輸機場⑤，簡稱“機場”，是從事多種高度相關業務的網絡型企業，具有明顯的規模經濟、范圍經濟和網絡經濟效應，它們共同決定和影響著機場的組織結構和經營行為。民用機場的規模經濟一般是通過跑道起降密度經濟、飛機運載能力經濟和客貨通過能力經濟等來實現的。在密度經濟等因素的影響下，將會產生隨飛機起降數量的增長以及旅客和貨郵吞吐量的增加而使民用機場平均成本曲線向下傾斜的情形，這就是民用機場的規模經濟性。如果我們把民用機場提供的非航空性服務⑥和航空性服務看作不同的產品，那么一個機場均是多產品的提供者。當非航空性服務和航空性服務由一個機場同時提供時，機場將表現出明顯的范圍經濟性，即隨著經營范圍的增加，會使機場區域內的業務量相應增加，其總成本比由多個廠商同時提供這些服務更低。民用機場的網絡經濟性是指隨著機場航線網絡的不斷擴大，機場跑道起降密度將增大，使機場利用率提高，逐漸形成航空樞紐，航空公司通過其銜接航班的便利性增強等而出現的收益遞增、平均成本減少的情形。可見，民用機場實現集團化發展具有天然的獨特優勢和有利條件。

民用機場所具有的規模經濟性、范圍經濟性和網絡經濟性，導致了2002年以來我國民用機場普遍推行集團化改革，出現了以橫向聯合為特征的區域集團化和以縱向分立為特征的產品集團化兩種形式，產生了諸多積極效果。但毋庸置疑，這場集團化改革依然存在一些不可忽視的缺陷。主要表現在：

（1）企業文化尚未成型。盡管多數機場在企業文化建設方面進行了積極探索，取得了一定成效，但更多地放在物質文化和制度文化建設上，尤其是少數機場在這兩方面仍然無所作為，精神文化更無從談起，以至于集團化改革陷入了形似而神不似的尷尬境地，沒有達到1＋1＞2的預期效果。

（2）管理體制不夠適應。自從2002年屬地化以來，機場集團化改革迅速推進，使大多數機場得到了長足發展，但法人治理結構⑦尚未理順，職能部門不夠健全，各子公司的獨立性有待提高，特別是集團化規模過大帶來了組織失效的風險，諸如首都機場兼并了幾十個機場，管理層次過多，協同能力較差。

（3）人事制度有待完善。盡管機場區域集團化擴大了干部的晉升通道和創業平臺，有利于人才成長，但干部管理權限過于集中和職業生涯規劃缺失，較大程度上影響了干部創業干事的激情，帶有行政色彩的干部人事制度和不夠健全的激勵約束機制難以激發各子公司做大做強的熱情。

因此，當前應進一步深化我國機場集團化改革。下面我們以溫州機場集團化改革為案例，考察我國機場現行管理中存在的問題，并試圖揭示我國機場改革的切入點和突破口。

二、溫州機場集團化改革案例

（一）溫州機場集團化改革的發展歷程

溫州機場建成通航近23周年，從民航溫州站到民航溫州永強機場再到溫州機場集團，主要經歷了三個階段。

第一階段：1990年至2000年，二級核算單位

溫州機場由溫州市政府和民航總局共同投資興建，1990年7月12日正式通航，建成后交由民航浙江管理局管理，民航溫州站只是民航浙江管理局的二級核算單位。盡管民航總局1993年3月出臺了《全民所有制民航企業轉換經營機制實施辦法》，重申了企業經營自主權，但這個階段的溫州機場仍然政企不分，并不是獨立企業法人，受到民航管理機構的嚴格管制，企業經營自主權非常有限，行政機關色彩非常濃厚。

第二階段：2001年至2010年，獨立法人企業

2000年12月，民航溫州站劃歸民航華東管理局管理，從此走上企業化改革道路。2002年3月，民航溫州站更名為民航溫州永強機場，成為獨立核算、自負盈虧的獨立企業法人。2003年12月，當時的民航總局將溫州機場成建制地移交浙江省政府管理，由“條條”管理體制向“條塊”結合管理體制轉變。2008年12月，浙江省政府將溫州機場成建制地移交溫州市政府管理，從此地方政府影響迅速增強。這個階段的溫州機場實行了廠長負責制，擁有一定的自主權，但行政機關色彩依然濃厚。

第三階段：2011年延續至今，公司化政府部門

2010年12月，在溫州市政府指導下，組建了溫州機場集團有限公司，成立了董事會和監事會，并定位為公司化運作的政府部門。2012年以來，溫州市政府強化了以項目投資和招商引資為主要導向的考核體系，使溫州機場由安全驅動向投資驅動轉變。這個階段的溫州機場盡管實現了公司化改革，但行政機關色彩不減反增，企業自主權受到較大限制，企業文化、體制機制難以適應當前需要，并過多地承擔政府責任。

（二）溫州機場集團化改革的宏觀背景

溫州機場集團化改革，不同于以市場競爭為目的的國內其他企業改革，有著自身特殊的宏觀背景。

1、民航體制轉型

自1987年以來，民航當局放松了地方政府、境外公司、航空公司、國內私人等主體對機場的投資管制，為機場集團化改革創造了條件。特別是2002年開始的我國機場屬地化改革，民航當局放松了對機場的經濟性管制⑧，由條條管理轉變為條塊管理，加快了機場兼并重組的進程，直接導致了機場集團化改革。由于當時地方政府沒有現成的機場管理機構，便紛紛組建機場集團公司，尋求戰略合作伙伴，統一管理轄區內機場人、財、物等事務，滿足市場經濟發展的需要。

2、地方政府推動

由于溫州財力有限、投入過少、環境不佳，直接影響了溫州經濟社會發展后勁，GDP省內排名連年靠后，與舉世矚目的溫州人經濟形成了鮮明對比，促使新一屆市委、市政府痛下決心、轉變觀念，提出了“三生融合·幸福溫州”戰略目標，并按照航空大都市建設理念，拓寬城市融資渠道，加快城市基礎設施建設，著力改善城市投資環境，促使地區經濟社會健康快速發展，于是整合組建了十大國資運營集團公司，承擔城市融資平臺和基礎設施建設等任務，試圖為經濟快速發展注入強心劑。

（三）溫州機場集團化改革的直接動因

民航體制轉型和地方政府推動的要求，決定了溫州機場集團化改革的總體方向，但促成改革的還有其它直接動因。

1.業務發展需要

近年來，溫州機場業務量發展迅速。2011年旅客吞吐量突破500萬人次大關，告別了中小型機場行列；2012年實現口岸擴大開放，迅速發展國際運輸業務；2013年將開通歐美航線，旅客吞吐量有望突破600萬人次，步入了快速發展階段。隨著《國務院關于促進民航業發展的若干意見》的出臺，溫州機場將涉足通用航空基地、航空物流園區等領域，實現多業并舉、跨越發展。由此可見，推行機場集團化改革，實行分業獨立經營，做精、做大、做強機場業務，是大勢所趨。

2.資本優化需要

自1990年建成投用以來，溫州機場歷經多次擴建增容，仍無法完全滿足業務快速發展的需要。“十二·五”期間，溫州機場融資額度將突破100億元，資金成本急劇增加，經營壓力將不堪重負。可見，尋求引進戰略投資者⑨，優化資本結構，顯得非常緊迫和重要，也是促進機場良性發展的最佳出路。根據市政府有關規定，市屬國企集團不允許進行股權化改革，但下屬公司可進行股權合作。由此，推行機場集團化改革，大力發展下屬公司，優化股權結構，是一種明智選擇。

三、文化先行，整合共性，適度分權

基于溫州機場集團化改革的案例研究，我國民用機場集團化改革應從以下三方面加以完善：

（一）構建企業文化

國內外改革經驗表明，在企業集團化改革過程中，如果沒有企業文化的及時融入，會導致改革的預期效果難以實現。因此，機場集團化改革要以構建企業文化為先導。

一要塑造統一視覺符號。視覺符號是一面旗幟，指引員工奮力前進。要根據行業特征、歷史淵源以及時代要求，精心設計企業標志、服裝服飾、建筑造型、內部裝飾、辦公用品、交通工具等物質要素，形成統一的視覺符號，并不斷強化宣傳，提高企業知名度和美譽度，使之深入人心。特別是服裝服飾要體現職業特征和崗位要求，不同的工種實行不同的款式和色彩，并強化著裝意識，以時刻提醒職業操守和責任所在。

二要形成共同行為準則。制度是決定企業文化構建成敗的關鍵。要在重大決策、人事管理、行為規范等對內方面，在公共關系、市場營銷、公益活動等對外方面形成共同的行為準則，并通過員工教育、獎懲等方式增強凝聚力，取得認同感。同時要有計劃地強化員工培訓，重視人才的開發和引進，特別要注重管理人員的開發和培養，建立一支高素質的干部員工隊伍，以保證企業管理水平的整體提高和制度文化的有效實施。

三要培育核心價值理念。自覺源于共同理念。要善于提煉核心理念并形成共識，并著力灌輸和培育諸如“讓機場成為世界橋梁”的企業使命、“助力騰飛，締造繁榮”的企業宗旨、“質量為基，人本至上”的企業哲學、“激流勇進，善行天下”的企業精神、“凡事不過期”的企業作風、“成就樞紐空港，共享幸福人生”的企業愿景、“每位顧客均能安全而舒適地享用機場”的企業目標等精神文化，使之成為員工自覺的共同行動指南。

（二）理順管理體制

隨著機場管制的逐漸放松，近年來機場業發展迅猛，原管理體制已難以適應當前需要。因此，要完善管理體制，在強化綜合管理的同時適度放寬業務監管，鞏固集團化改革成果。

一要完善法人治理結構。法定代表人可由董事長、執行董事或者經理擔任⑩，是公司法律上的第一責任人，不同的組合將產生不同的管理模式。首先要理順法定代表人和總經理的關系，前者側重于重大決策，后者側重于日常決策，避免“政出多門”。同時要正確處理“老三會 ”與“新三會”的關系，明確黨委會、職代會、總經理辦公會、董事會的新角色，充分發揮各自積極作用。第三要增設董事會執行委員會，由執行董事、董事會秘書、高級管理人員等組成，增強董事會在執行中的影響力。

二要強化綜合管理職能。如果改革措施不到位，容易導致“放則亂、收則死”的怪圈，使改革陷入兩難境地。因此，要根據國企性質、行業特征和實際需要，組建“辦公室”“黨建戰略與公共關系”“紀檢監察與勞動維權”“人力資源”“財務投融”“設備工程和產權管理”“質量安全和運行規范”“商務營銷”等綜合管理機構，統一配置企業內部資源，實現有效控制。其次要建立和完善“人力培訓中心”“會計清算中心”“采購維修中心”等綜合服務機構，加強日常監管和服務，降低企業成本。

三要放寬基層業務監管。當前最大的管理問題是過度集權和全能管理。首先要全面完成子公司改造，強化產權管理，減少行政干預，倡導“斷奶”行動，著力壯大機場業務。第二要組建和突出核心企業，整合飛行區、航站樓和公共區等基本功能，強化安保、土建等職能，立足機場公共性質，爭取享受政府補貼政策。最后要放手競爭性業務，引進貴賓、貨站、食品、泊車等戰略合作伙伴，逐步退出機務、地服、銷售、公交等非擅長業務領域，發揮專業公司優勢，著力挖掘潛在資源。

（三）深化人事改革

事業成敗與否，人是決定因素。因此，深化人事制度改革，完善激勵和約束機制，最大限度地調動干部員工創業干事激情，是集團化改革成功的關鍵。

一是規范干部任用程序。國企干部“只上不下”的特殊性，決定了提拔程序更重要。要明確黨管干部和依法管理的邊界，黨委會側重于研究提名，總經理辦公會側重于研究任用，創造良好的人才培育環境。董事會、監事會、黨委會的辦事機構負責人以及全資子公司董事、董事長、監事、監事會主席，由黨委會提名并審議決定，總經理聘任；其他直屬部門和全資子公司正副經理，由黨委會提名，總經理辦公會審議決定，總經理聘任；直屬部門經辦主管和全資子公司下級負責人由所在單位提名、審議決定，報集團備案；其他子公司委派人員按照該公司章程和上述程序執行，政府另有規定的從其規定，充分挖掘人才效能。

二是創新薪酬管理制度。國企薪酬總額的政府核定、新老制度員工的薪酬差異以及薪酬制度的單一性，給員工管理帶來較大困難，相當程度上影響了干部員工潛能的有效發揮。因此，根據各子公司業務特性和新老員工制度差異，在政府規定框架內取得薪酬管理突破，已迫在眉睫。首先，各子公司薪酬總額實行包干制，具體薪酬方案由各子公司根據有關規定和實際情況決定，報集團備案，提高各子公司能動性，減輕人工壓力。其次，各子公司高級管理人員和老制度員工實行年薪制，把新制度確定的薪酬標準作為基薪，老制度遺留的差額薪酬作為獎薪，并規范獎薪管理辦法，有效調動工作激情，減少老制度不利影響。

三是健全績效考核體系。注重績效考核，實現閉環管理，是提高企業工作效能的有力手段。要根據行業特性和年度目標任務，設置個人職業生涯指標和單位個性指標，直屬部門側重于“調研成果”“管理創新”“行政提效”“危機處置”等指標，各子公司側重于“安全生產”“服務改善”“業務經營”“項目投資”等指標，并確定相應的中間指標和獎罰配套措施，提高客觀賦分比例，突出工作重點，確保終極目標有效實現。其次要注重平時督查與年終考核相結合，對階段性任務完成情況進行督查、評分并納入年終考核，并及時公布和有效運用考核結果，提高績效考核的科學性、嚴肅性和權威性。

總之，2002年開始的機場集團化改革產生了諸多積極效果，但仍然存在不可忽視的問題，最值得注意的是文化滯后和過度集權。民用機場是從事多種高度相關業務的網絡型企業，具有集團化發展的天然優勢和有利條件。但企業文化缺失、管理體制不順、人事制度落后等因素已制約了機場快速發展。溫州機場改革案例表明，我國機場集團化改革是在民航體制轉型和地方政府推動的宏觀背景下進行的，業務發展和資本優化是直接動因。因此，文化先行、整合共性、適度放權必將成為深化我國機場集團化改革的當然選擇，而構建企業文化、理順管理體制、深化人事改革應是我國機場集團化改革的切入點和突破口。

[注 釋]

① 航空大都市，由美國北卡羅來納大學教授約翰·卡薩達（John Kasarda）在《航空大都市——我們未來的生活方式》中首次提出。在速度經濟時代，機場已成為全球生產和商業活動的重要結點，也是帶動地區經濟發展的引擎，它不斷地吸引著眾多的與航空業相關的行業聚集到其周圍，于是形成了航空大都市。

② 臨空經濟是指以航空運輸為指向的產業在經濟發展中將形成具有自我增強機制的聚集效應，不斷導致周邊產業的調整與趨同，這些產業在機場周邊形成經濟發展走廊、臨空型制造業產業集群以及各類與航空運輸相關的產業集群，進而形成以臨空指向產業為主導、多種產業有機關聯的獨特經濟發展模式。

③ 通用航空是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業、農業、林業、漁業和建筑業等作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面飛行活動。

④ 工商企字[1998]第59號《企業集團登記管理暫行規定》第三條規定，企業集團是指以資本為主要聯結紐帶的母子公司為主體，以集團章程為共同行為規范的母公司、子公司、參股公司及其他成員企業或機構共同組成的具有一定規模的企業法人聯合體。企業集團不具有企業法人資格。

⑤ 運輸機場是指為從事旅客、貨物運輸等公共航空運輸活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的機場。

⑥ 非航空性服務是指在機場區域內，機場提供的除航空性服務之外的諸如商業、廣告、物業等服務；航空性服務是指機場向航空公司提供的與飛機起降、滑行、停放等直接相關的導航、廊橋、安檢等服務。

⑦ 法人治理結構，也稱公司治理，是指由股東會、董事會、經理層及監事會組成的管理公司的組織結構，是現代企業制度中最重要的組織架構。狹義的公司治理主要是指公司內部股東、董事、監事及經理層之間的關系，廣義的公司治理還包括與利益相關者（如員工、客戶、存款人和社會公眾等）之間的關系。

⑧ 植草益認為，經濟性管制是指在自然壟斷和存在信息偏在的領域，主要為了防止發生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機關利用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以管制。

⑨ 戰略投資者是指具有資金、技術、管理、市場、人才優勢，能夠促進產業結構升級，增強企業核心競爭力和創新能力，拓展企業產品市場占有率，致力于長期投資合作，謀求獲得長期利益回報和企業可持續發展的境內外大企業、大集團。

⑩ 參見《公司法》，2006年1月1日版，第一章，第十三條。

? “老三會”是指黨委會、職代會和工會；“新三會”是指股東會、董事會和監事會。