包容性治理：生態公共治理變革新向度

林 瓊

包容性治理：生態公共治理變革新向度

林 瓊

包容性治理理念的提出，是對經濟發展過程中經濟、社會、環境之間一系列不協調問題的積極回應。當前我國政府單一主導的生態治理模式存在排斥與沖突等重重困境，包容性治理與生態公共治理具有內在契合性。在生態文明建設中，應以包容心態對待多元思維，構建生態治理多元利益主體雙向互動與合作共治網絡，構建政府包容性綠色生態治理績效評估體系。

包容性治理；生態公共治理；治理模式；公眾社會組織

林 瓊，華中師范大學公共管理學院博士生，南昌大學公共管理學院講師。（湖北武漢 430079）

當今，全球的資源、環境、生態、人口等一系列問題困擾并威脅著人類的生存與發展，“生態危機”、“生態承載力極限”等問題引起人們越來越多的關注與思考，生態文明成為繼原始文明、農耕文明、工業文明之后的第四文明形態。在人類社會文明大變革時代，發展不能以環境污染、資源浪費、生態破壞、社會不公和貧富差距等排斥性要素為代價的理念已取得共識，世界各國都在探索一種更好地適應生態環境的新治理方式，謀求人與自然和諧相處，實現社會經濟可持續發展，以便在國際競爭中贏得優勢。包容性治理以其包容多元主體共享、參與的核心理念，與生態公共治理內涵具有內在的契合性，若結合生態治理領域中公民社會組織積極參與的發展趨勢，將極大促進政府單一主導的生態治理模式變革。

一、包容性治理的緣起及其生態意蘊

包容性治理是包容性增長（Inclusive Growth）理念和治理（Governance）理論的高度契合。包容性增長理念與20世紀后20年關于權利貧困和社會排斥方面的研究密切相關，強調減除貧困，尊重公民權利，促進發展的包容性、可持續性和民眾認同，其核心理念是參與和共享。包容性增長理念由亞洲開發銀行在2007年首次提出，此后經過世界銀行、經濟合作組織、聯合國等國際組織的推廣完善。它的原始意義在于，有效的包容性增長戰略需集中于能創造出生產性就業崗位的高增長、能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風險，并能給最弱勢群體帶來緩沖的社會安全網，最終目的是把經濟發展成果最大限度地讓普通民眾來受益。

2010年，胡錦濤在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上發表《深化交流合作 實現包容性增長》的致辭，系統闡述了包容性增長的內涵，指出：“實現包容性發展，根本目的是讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展。……”[1]從其本源上分析，包容性增長首先是針對經濟領域而言，但由于自身包含著公平正義、機會均等、利益共享、廣泛參與等極其豐富的內涵，實已滲入政治、文化、社會、生態諸領域。因而，包容性增長理念不單為我國未來經濟社會發展指明了方向，對中國特色社會主義生態文明建設同樣具有重要意義。

“治理是公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括由各種人民同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排。”[2](P23)20世紀90年代初興起于西方發達國家的治理理論，已逐漸成為現代公共管理的重要理念和價值追求，人類政治過程的重心正在從統治(government)走向治理(governance)，從政府的統治走向沒有政府統治的治理(governance without government)[3]。在市場失靈與政府失靈的雙重挑戰之下，它強調政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動，通過多元治理主體的網絡化體系構建，實現公共事務的善治（good governance）。治理理論提倡打破政府一元統治格局，充分挖掘公民社會的治理潛力，借助第三部門（以 NGO為主體）的力量整合社會資源，促進政府、市場、公民社會積極參與互動與合作，并承擔相應責任。生態環境保護是政府不可或缺的一項核心職能，從實踐上看，早在第二次世界大戰后治理理念就已然滲透環保領域。以環保利益團體、公眾參與為特征的生態政治運動盛行于英、美、法、德等國，正是大量非政府組織的積極行動，成就了這些國家生態治理令人矚目的績效。

將包容性增長理念融入生態公共治理過程之中，即為生態的包容性治理模式。李春成認為，“包容性治理是指各種利益相關者能參與、影響治理主體結構和決策過程，公平分享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的權益能得到尊重和保障的公共治理”[4]。當前我國生態治理正面臨重重排斥性困局：人類權益排斥自然權益、經濟增長排斥環境保護、強勢群體排斥弱勢群體發展權、政府環境管理排斥公民環境權 （包括環境知情權、表達權、參與權、監督權）等等。[5]在此情勢下，傳統的以政府為單一主體的生態治理模式應對乏力，引入市場、環保社會組織、社區和普通公眾等社會力量參與的更具包容性的公共治理模式，可以成為一個新思路。

二、當前政府生態治理的困境分析：排斥與沖突

全球生態問題在20世紀60年代以后凸顯，“積極國家”（“強政府－弱社會”模式）的主張長期主導著生態環境領域的治理，很多人認為，生態環境作為一種典型的公共物品和公共服務，應當由專門的公共管理機構——政府來壟斷性地生產和經營。[6]（P40）我國的生態公共治理就帶有這種“強政府－弱社會”治理模式的顯著特征，在這種治理模式中，政府是生態公共治理的唯一合法主體，其他行為主體處于被排斥狀態，政府長期壟斷環境資源和環境信息，使得治理成本增加，治理腐敗現象嚴重，生態環境治理績效低下。而且，隨著政府對生態公共治理的深層次干預，其會不斷侵害生態公共治理的社會性根基，造成生態公共治理社會力量的衰弱，使更多利益群體在生態公共治理中喪失話語權。

（一）經濟增長與環境保護相互“排斥”

百余年來，追求理性的科學主義傳統價值觀念、追求利益最大化的經濟自由主義價值觀念和“人類中心主義”社會價值觀念的極度張揚，成為引致人與自然激烈矛盾的思想根源，世界各國普遍出現了環境污染與經濟增長相伴而生的窘境。生態環境保護依賴于經濟的節約、綠色、可持續發展，而“經濟的飛速發展依賴于迅速的消耗，依賴于不斷替代的新產品，并因此而拒絕使產品長壽，因為獲益的欲望只有在不斷的替代中得到暫時的滿足。事物是為了消耗而被生產出來的，它們越快地被消耗盡，它們就越輕易地被替代”[7]。顯然，這種利潤驅動下產品更迭頻繁的市場競爭機制，必然帶來生態資源的極度浪費和生態環境的嚴重破壞。并且，由于生態環境是一種具有明顯外部性效應的特殊公共資源，生態治理投資大、見效慢，成果和效益往往在短期內無法顯現，相反有時還會給經濟發展帶來暫時性的利益損失。因此，當前利益和長遠利益的沖突是政府決策的選擇難題。

（二）政府縱橫向間的利益沖突

政府具有相對獨立的利益結構，在生態治理中，政府間由于各自利益考慮的不同，就有著不同的行為選擇。以大氣、海洋、山脈、森林、江河為基本載體的生態環境具有不言而喻的系統性、整體性特征，政府難以通過技術性手段和排他性策略杜絕自身生態公共治理所產生的正外部效益的“外溢”，也無法杜絕其他區域生態污染的負外部效應的“流入”，這就必然需要生態公共治理政府縱橫向間的合作。而在現實中，政府往往囿于自身局部利益，過于注重個體理性行為，導致生態公共治理出現“集體行動的困境”，縱向上表現為生態環境政策制定上的中央與地方政府間的“討價還價”、政策執行上的“上有政策，下有對策”；橫向上表現為漠視生態環境價值的客觀存在，盲目追求本轄區GDP數據的顯性增長，對生態治理或是采取“不作為”態度，或是寄希望于“搭便車”，不想付出治理成本，卻坐享治理績效，其結果必然是生態公共治理失靈。

（三）利益訴求與表達渠道不暢通

生態公共治理的實現，依賴于政府、企業、社會組織、公眾對生態事務的包容性治理，體現參與、共享、合作、民主、包容、透明和責任的基本訴求，以實現生態公共利益的最大化。社會公眾作為生態利益的直接相關者，其參與生態公共治理的意愿最為強烈，但由于環境信息資源獲取困難、參與制度化機制缺失和公眾參與組織化程度不高，導致社會公眾利益訴求與表達渠道不暢通，生態公共利益長期受到壓制而無法得到解決。利益訴求長期得不到充分的尊重和重視，公眾找不到化解利益沖突的有效途徑，人們只有尋求極端的方式來解決，從而導致生態環境領域突發性群體事件不斷涌現。

三、包容性治理理念下生態公共治理變革的意義

黨的十七大將建設生態文明確立為一項重大的國家戰略，黨的十八大進一步提出，建設中國特色社會主義事業總體布局由 “四位一體”拓展為包括生態文明建設在內的 “五位一體”。這是我國政府總攬國內外大局、貫徹落實科學發展觀、保持社會經濟可持續健康發展、建設美麗中國的一個新戰略部署。

（一）可持續發展理念蘊含包容性

改革開放30多年以來，我國經濟發展取得舉世矚目的成就，但“高投入、高消耗、高污染、低效益”的粗放型經濟發展方式也造成了發展不平衡的窘況，具體表現為：城鄉差距、區域差距及群體差距擴大，公共產品、公共服務供給不均，生態破壞、污染嚴重。換言之，社會發展和政府治理不具有足夠的包容性。但是，發展應當“使個人的福利持續地得到改進，并使所有人都得到好處。如果不正當的特權、貧富懸殊和社會不正義繼續存在下去，那么就其基本目的來說，發展就是失敗的”。[8]（P96）因此，可持續發展一方面是經濟和社會可持續性，另一方面是社會和環境可持續性，他們之間不僅是互相兼容的，而且大體上是相輔相成、互為補充的（圖1）。當經濟增長主要以犧牲環境為代價時，經濟與環境可持續性之間就產生了矛盾，所以包容性治理的目標就是確保經濟與社會、環境可持續性互相兼容。

（二）有助于提升政府生態治理能力

圖1 可持續發展的經濟、社會、環境包容

基本的環境質量也是一種公共產品，生態治理的效果很大程度上決定了政府提供生態公共服務的能力。“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。當它要獨立創造那么多發條并使它們發動的時候，其結果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力。”[9]（P100）隨著社會環境的高度復雜化和利益主體多元化，生態治理也應從單一政府主體治理向多元主體協同治理轉變。一方面，需要政府在制定生態環境政策時要考慮不同的利益主體，并且要以改善生態環境、促進公共利益為政策目標，注重協調好經濟社會發展與生態環境保護的關系；另一方面，需要政府進一步下放職權，使得從事生態公共治理的權力主體、權力層次、權力實施手段更加多元化，實現多元主體參與生態治理，與政府開展有效互動和合作，提高政府生態治理的能力。

（三）包容社會多元主體的參與式治理

隨著公民社會的逐步完善、社會自組織的興起、網絡狀社會結構的形成，多元化社會已基本顯現，公共治理亦隨之發生重大變革，傳統的政府單一管理模式轉變為多元主體參與治理的模式，過去的“管制型政府”轉變為現在的“服務型政府”。在生態公共治理過程中，政府應更多地運用服務而不是管制來獲取公眾對政府生態公共治理政策的支持，積極引導和培育各類公民社會組織，發揮其整合生態公共利益、表達公眾生態要求的功能，鼓勵各類公民社會組織參與到生態公共治理的過程中來。生態公共治理強調包容社會多元主體的合作治理，政府管好自己該管的生態環境問題，將自己管不了也管不好的問題回歸社會，走一條放權讓利的道路，逐步形成政府、企業、社會合理分工的生態包容性治理新模式。

四、包容性治理理念下的生態公共治理創新策略

生態治理的公共屬性已毋庸置疑，引入包容性治理新理念，創新生態公共治理策略，有機整合多元治理力量，以利于克服政府單一主導治理生態過程中的排斥與沖突，充分發揮各主體的效能互補和協同治理優勢，從而促進我國生態文明建設目標的實現。

（一）以包容心態對待多元思維

在風起云涌、波詭云譎的變革時代，思想和文化日益多元、多樣、多變，傳統與現代、國外與本土的不同價值觀念產生激烈碰撞和交鋒，以包容心態對待多元思維，在“存異”中“求同”，整合多方面代表與利益群體的意見，在對話中協調彼此立場，在交流中化解雙方矛盾，這樣才能最大限度地達成共識，推動思想觀念的進步。面對異質思維，不能采取粗暴打壓的態度和方式處理，也不能輕視或者無作為地對待，而應以立場正確的包容心態來對待和處理問題，尊重差異、承認多元，積極引導，加強溝通，從而減輕排斥與對抗，化解問題與矛盾。這不僅關系到政府治理的成效，更關系到經濟社會的穩定健康發展。

如果說 21世紀經濟需要實現包容性增長，即不僅要注重經濟發展的數量，更要注重經濟發展的質量，以及績效增長與公平正義相統一的話，生態公共治理也應該秉承包容性的態度，對不同思想、不同價值觀進行包容、借鑒和吸納，對社會各主體進行尊重和聯合，這樣方可實現生態公共治理的善治狀態，實現生態公共治理效能的包容性增長。

（二）構建多元利益主體雙向互動與合作共治網絡

生態環境向人類提供空間、資源和生態服務，是社會存在和發展的基礎。在這個生態圈內，活躍著政府組織、企業組織、個人以及其他組織等主體。生態環境的任何變化，都與各類主體的利益息息相關。在生態公共治理中，政府是主要的組織者和行動者，但這并不代表政府就是唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就可能成為在各個不同層面上的權力中心。在生態文明建設中，應該包容政府、企業、環保社會組織和公眾為多元治理主體，構建一個多元利益主體雙向互動與合作共治網絡，使得不同利益主體能夠基于不同的激勵方式參與到生態治理中去。

生態文明建設在這種多元合作治理模式理念的指導下，建立起政府主導、市場運作、社會協同的合作機制。政府主導強調生態文明建設是政府的基本職能，政府應該承擔起生態公共治理的制度供給者、實施者、監督者角色，對于生態環境的破壞，政府應該承擔起相應的責任；市場運作認為在生態公共治理過程中，可以引入競爭機制和創新融資方法，使合作參與者在成本利益的考量基礎上決定是否參與其中；社會協同看到了政府與市場雙向失靈的可能，作為生態環境利益的直接相關者的個人或社會組織介入生態公共治理，對企業的生態破壞行為進行直接監督，或向政府提出生態訴求，進行間接監督，更可以通過多元利益合作組織平臺，將零星的個體力量整合起來，形成多方治理力量，有效防治生態破壞行為。

（三）構建政府包容性綠色生態治理績效評估體系

以往單一的GDP指標政績考核體系和 “政治錦標賽”下官員的晉升博弈，引導政府以犧牲生態環境來換取經濟的快速發展，忽視生態公共治理政策的設計、執行和實施，區域生態環境合作治理更是舉步維艱。為此，用較為科學的生態公共治理綠色 GDP核算制度替代GDP核算制度，設計出一套新的生態包容性治理績效評估體系，是協調政府縱橫向間利益，有效推進生態公共治理成效的重點。綠色GDP以提高全社會福利為目標，反映了國民經濟增長的凈正效應，是從現行GDP中扣除環境資源成本和對環境資源的保護費用后得出的計算結果。在綠色GDP核算制度的引導下，逐漸把資源利用效率和生態環境保護納入政府績效考核范圍，在追求經濟社會發展的同時考慮生態環境保護，實施生態公共治理問責機制和生態利益補償機制，促使政府在治理生態環境時從 “零和博弈”向 “競合博弈”轉變，加強彼此合作，實現共贏。

[1]胡錦濤.深化交流合作 實現包容性增長[N].人民日報，2010－09－17.

[2]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津大學出版社，1995.

[3]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實, 2002，（1）.

[4]李春成.包容性治理：善治的一個重要向度[J].領導科學，2011，（19）.

[5]曾正滋.包容性增長的核心理念及其與生態公共治理的內在契合[J].甘肅理論學刊，2012，（4）.

[6]肖建華，趙運林，傅曉華.走向多中心合作的生態環境治理研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010.

[7]（法）托克維爾.論美國的民主[M].北京：商務印書館，1995.

[8]張興成.現代性、技術統治與生態政治[J].書屋, 2003，（10）.

[9]聯合國新聞處.聯合國手冊:第八版增編[M].北京：商務印書館,1972.

【責任編輯：陳保林】

F062.2

A

1004－518X（2013）11－0190－04