劉德民

加強黨政正職領導干部監(jiān)督工作的制度實踐

劉德民

黨政正職領導干部是一個地區(qū)或部門的主要負責人，在領導班子中居于核心地位，其素質高低、品德優(yōu)劣、作風好壞，直接關系到本地本單位的事業(yè)發(fā)展，甚至一定程度上影響到區(qū)域內(nèi)黨群、干群關系及黨風廉政建設的發(fā)展。切實加強對黨政正職領導干部的監(jiān)督，是黨風廉政建設和反腐敗工作的重中之重。黨的十八大從提高黨的建設科學化水平的高度指出：“要進一步加強干部人事制度改革，加強黨政正職領導干部的選拔、管理和監(jiān)督。”從實踐看，當前對黨政正職領導干部監(jiān)督的制度和手段雖多，但還不夠嚴密、不夠科學、不夠有效，必須引起高度重視。本文試結合鹽城市紀檢監(jiān)察機關近年來的探索與實踐，就此問題作一探討。

一、鹽城市加強對黨政正職領導干部監(jiān)督的實踐探索

近年來，鹽城市在加強黨政正職領導干部監(jiān)督工作中，始終堅持大膽創(chuàng)新、積極實踐，突出重點、健全制度，有力提升了監(jiān)督工作的整體效能，較好地促進了各級黨政正職干部依法履職、廉潔從政。

堅持教育為先，加強廉政提醒。始終把加強教育擺在重要位置，根據(jù)黨政正職領導干部的崗位特點，有針對性地開展教育引導。充分利用鹽城電視臺、中國鹽城網(wǎng)、鏡鑒網(wǎng)、移動手機報等載體，采取上廉政黨課、觀看專題教育片等形式，不斷加大對“一把手”的教育提醒力度，進一步營造社會各界參與監(jiān)督的良好氛圍。自2006年起，連續(xù)七年在全市組織開展“510”領導干部警示教育活動，通過組織違紀違法人員現(xiàn)身說法、圖片展覽、組織領導干部到監(jiān)獄接受警示教育等形式，促進各級“一把手”樹立自覺接受監(jiān)督的意識。建立黨政“一把手”上廉政黨課制度，要求每年年中、年終分別為本地本部門全體干部職工上一堂廉政黨課。加強對“一把手”選拔任用中的廉政教育，嚴格實行任前考廉、考察示廉等制度。對新上任的科級以上干部，及時按照干部管理權限，由市縣黨委常委進行任前廉政談話，不斷增強其廉潔從政意識。與此同時，從關心、愛護干部的角度出發(fā)，積極探索實施信訪預警告誡制度，對群眾反映黨員領導干部一些構不成違紀或輕微違紀的問題，通過函詢、談話等形式告誡其本人，從而使領導干部受到教育和警醒，及時認識并改正錯誤，防止問題繼續(xù)發(fā)展和蔓延。這項制度實施以來，全市紀檢監(jiān)察機關共發(fā)出《信訪函詢通知書》562份，實施信訪談話225人次、誡勉談話118人次，其中涉及黨政正職56人次。

積極創(chuàng)新思路，強化分權制衡。如何對黨政正職領導干部的權力從制度層面進行規(guī)范和制約，是我們近幾年來大膽探索和實踐的重要內(nèi)容。2006年，我們在東臺、大豐兩市試行了“一把手”四個不直接分管和集體討論末位表態(tài)制度。即“一把手”不直接分管人事工作，干部選拔任用實行民主推薦、集體研究，并按照公推公選、公開選拔或競爭上崗的方式?jīng)Q定任用；不直接分管財務工作，單位明確一名分管領導簽核發(fā)票，“一把手”定期對單位的財務支出情況進行審核把關，重大支出集體研究；不直接分管工程建設工作，工程建設項目由集體研究決定；不直接分管招投標工作，項目招投標委托招投標管理部門實施。集體討論末位表態(tài)制，即涉及重大決策、重要干部的推薦、任免和獎懲以及重要建設項目的招投標安排和大額度資金的使用，除緊急處置突發(fā)事件外，都要由黨委（黨組）、總支（支部）會議集體討論后決定，集體討論時班子主要負責人末位表態(tài)，“一把手”事先不定調子，討論時不首先表態(tài)，重要事項投票表決，表決結果記錄在案。這一制度實施之后，班子成員對“一把手”決策方面的評價明顯好轉，投訴反映較以往大幅降低。

深化曬權述評，提升監(jiān)督實效。加強對黨政正職領導干部手中權力行使監(jiān)督，是紀檢監(jiān)察機關開展監(jiān)督的重要切入點。近年來，我們在認真研究黨政正職領導干部崗位特點的基礎上，在阜寧、建湖等地探索推行了訪廉、述廉、問廉、評廉、用廉為主要內(nèi)容的科級“一把手”向縣委常委會、紀委常委會述廉評議制度。這一制度2010年實施以來，對試點地區(qū)所有科級“一把手”產(chǎn)生了較大震動，得到了較好的社會反響。目前市紀委正在調研總結，計劃將這項工作在全市推開并向上延伸到市級層面，以進一步提升監(jiān)督層次、擴大監(jiān)督效果。

加大查案力度，發(fā)揮震懾作用。加大對黨政正職領導干部違紀違法行為的查辦力度，充分發(fā)揮查辦案件的監(jiān)督功能，是紀檢監(jiān)察機關開展監(jiān)督的重要手段。近年來，我們堅持嚴格依紀依法辦案，不斷加大對“一把手”違紀違法案件的查辦力度。2007年以來，全市紀檢監(jiān)察機關共立案查處科級以上干部482人，其中黨政正職干部143人，占29.7%；移送司法機關的科級以上干部70人，其中黨政正職干部23人，占32.9%。與此同時，堅持充分發(fā)揮案件查辦的治本功能，堅持“一案雙報告”制度，及時剖析黨員干部特別是“一把手”走上違紀違法道路的深層次原因，幫助發(fā)案單位查找教育、制度、監(jiān)督等方面存在的問題和不足，采取有效措施，幫助建章立制，堵塞管理漏洞。2011年，我們還專門針對“一把手”違紀違法高發(fā)的態(tài)勢，圍繞規(guī)范、制約和監(jiān)督“一把手”權力行使，開展了“四個一”系列教育活動，即集中組織召開“510”與“一把手”違法案件剖析大會、出臺規(guī)范“一把手”權力運行的“四不直接分管”制度、組織“一把手”到監(jiān)獄或看守所接受警示教育、組織部分“一把手”向市紀委全委會報告履職情況等系列活動，有力地促進了“一把手”廉潔從政意識的提高。

二、對黨政正職領導干部監(jiān)督難的原因分析

這幾年，我們在加強對黨政正職領導干部監(jiān)督方面進行了一些探索與實踐，也采取了一系列的有力舉措，但是對“一把手”違紀違法案件的信訪反映仍然很多。2010年以來，在反映縣處級干部的信訪舉報223人中，擔任“一把手”的59人，占26.5%，其中縣（市、區(qū)）黨政正職8人，市直部門黨政正職18人。對黨政正職領導干部監(jiān)督難的原因是多方面的，在客觀上主要有體制和機制的因素，也有傳統(tǒng)習俗和人際關系的因素。在主觀上有監(jiān)督主體與客體的監(jiān)督意識問題，也有被監(jiān)督者思想認識和個人素質的問題，歸納起來主要有以下四個方面：

權力過度集中導致監(jiān)督難。在現(xiàn)行的工作機制下，往往過于強調“一把手”責任，黨政正職對一切問題最終“拍板”，其手中握有人、財、物以及職位、機會等重要資源的實際決定權。以縣級地方黨委為例，雖然有規(guī)定縣委常委會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，對轄區(qū)內(nèi)的重大事項，縣委書記名義上只有一票，但卻擁有會前醞釀權、會議召集權、議程確定權等至關重要的權力，甚至具有對不同意見的最終裁決權，權力高度集中極易形成個人專權。

權力運行封閉導致監(jiān)督難。黨內(nèi)重大事項決策、重大任務部署、干部的提拔、調動和處理，一般都是常委會或書記辦公會研究決定，黨政正職手中權力邊界較為模糊，人、財、物以及重大決策方面實際權限沒有明確規(guī)定，加之權力公開不夠，使黨內(nèi)外監(jiān)督難以及時有效，給腐敗留下了一定的機會和空間。

體制機制缺陷導致監(jiān)督難。在我國現(xiàn)行權力體系中，明確規(guī)定了各級監(jiān)督機構都必須在編制、經(jīng)費乃至人事安排上聽從“一把手”安排，這就使“一把手”既是理論上的監(jiān)督對象，又是事實上的監(jiān)督機構的領導，監(jiān)督機構監(jiān)督誰，怎樣監(jiān)督，監(jiān)督到什么層次，都必須聽從同級“一把手”的安排。因此，很難對其進行有效的監(jiān)督。

思想觀念因素導致監(jiān)督難。一方面，少數(shù)黨政正職領導還持有一定的特權思想，從心理上抵制監(jiān)督，主動、自覺接受監(jiān)督的意識不強，甚至把所在的地方和單位看成自己的“私人領地”，認為監(jiān)督是對自己的冒犯，把班子內(nèi)部的監(jiān)督看成是拆臺，把不同意見看成是“雜音”，甚至還有的對監(jiān)督者進行打擊報復；另一方面，從監(jiān)督主體干部群眾來說，有相當一部分同志沒有充分認識到自己既是被監(jiān)督者，又是監(jiān)督者。有的擔心影響上下級關系，怕遭到打擊報復；有的雖然對一些領導干部的錯誤和違法違紀行為內(nèi)心極為反對，但抱著事不關己、高高掛起的態(tài)度；還有的從自身利益考慮，對“一把手”事事附和，甚至為了取悅領導放棄原則。

三、圍繞權力的配置和運行，進一步深化對黨政正職領導干部的監(jiān)督

對黨政“一把手”監(jiān)督難，固然有監(jiān)督者和被監(jiān)督者認識上的問題，但更重要的是監(jiān)督機制不順和監(jiān)督制度不完善問題。結合新的形勢要求，我們認為，加強對黨政“一把手”的監(jiān)督管理，關鍵是要圍繞權力配置和運行把好“五關”，保證權力的正確行使，防止權力被濫用。

把好配置關，確保權力結構合理。權力被濫用，以權謀私行為得以發(fā)生，一個根本原因就是權力結構不合理、配置不科學、運行不規(guī)范和內(nèi)部缺乏有效的制約和監(jiān)督。加強對黨政正職的監(jiān)督，前提首先要解決好權力配置問題，對其過分集中的權力，進行必要的分解和制約，真正使決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相對獨立行使。鄧小平同志曾指出：“領導干部的情況，上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，而同級的領導成員彼此是最熟悉的。”因此，在一個班子內(nèi)部形成既高效運行、又相互制約的合理分工，是加強對黨政正職以及班子成員之間相互監(jiān)督的根本辦法。這幾年，鹽城探索推行的一把手“四不直接分管”制度，就是這方面的有益嘗試。同時，要建立健全班子成員之間監(jiān)督失察追究制度，一旦發(fā)生問題，對相關責任人要進行問責追究，以硬性規(guī)定保障、推動班子內(nèi)副職對正職的監(jiān)督。

把好決策關，確保科學民主決策。決策權在權力結構中處于重要位置。要進一步明確黨政正職的決策權力范圍，規(guī)定哪些問題必須集體討論決定，哪些問題實行分工決策，規(guī)范需要集體決策的重大事項范圍。要堅持集體領導和民主決策，不斷深化和健全民主集中制，重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金使用，必須按照“事前告知、議題表述、充分討論、末位定論、如實記錄、備案存檔”的步驟，進行集體決策，真正做到?jīng)Q策科學化、民主化、程序化。建立健全公眾參與、專家論證和決策行為相結合的決策機制，強化專家在決策論證中的作用，保障人民群眾參與決策。

把好執(zhí)行關，推行權力規(guī)范透明運行。推行權力規(guī)范透明運行，首先要規(guī)范黨政正職各類權力行使的規(guī)則和程序，完善執(zhí)行權的全程監(jiān)控，最大限度地減少權力不當行使的空間和條件。要進一步深化黨務、政務、廠務等各項公開制度，最大限度地增強權力運行的透明度和群眾知情度。要創(chuàng)新監(jiān)督方式，積極推行黨內(nèi)情況通報、情況反映、廉政承諾、述職述廉、民主評議、問責罷免等制度，同時把黨內(nèi)監(jiān)督與專門機關監(jiān)督、群眾民主監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督有機結合起來，整合監(jiān)督資源，增強監(jiān)督實效。特別要落實好群眾的知情權、參與權、選擇權，嚴肅查處壓制批評、打擊報復等嚴重侵犯黨員民主權利的行為，保證人民群眾和普通黨員監(jiān)督權的行使。

把好問責關，保證權力責任一致。從公共管理的核心理念來看，權力和責任必須一致，這是基本的原則。只有這樣，才能保證掌權者謹慎用權、合理用權。有權必須有責任，沒有責任的權力是無限度的、不合理的權力。要按照“有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償”的要求，加強領導干部的績效考核，推行權力問責制，針對黨政正職領導干部權力運行情況，制訂量化考核標準，定期組織評議考核，將權力運行情況的評議融入干部年度考核和黨風廉政建設責任制的檢查之中。實行權力運行情況責任倒查和跟蹤問責制，對因失職瀆職、濫用職權，不作為、亂作為的，嚴肅追究黨紀責任、政紀責任和法律責任。

把好懲治關，強化監(jiān)督制約效力。如果沒有懲治，任何監(jiān)督都是乏力的。懲治不僅可以使監(jiān)督更具權威性和威懾力，而且也是最有效的監(jiān)督形式。這些年，鹽城在加大力度查處“一把手”違紀違法案件的同時，注重對“一把手”典型案件進行剖析通報，在全市形成了較好的警示和震懾作用。因此，對黨政正職濫用職權、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落的，要加大懲處力度，始終保持懲治腐敗的強勁勢頭。尤其要圍繞黨政正職腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的部位和環(huán)節(jié)，著力查辦利用決策權中飽私囊、利用人事權收受賄賂等行為，提高腐敗成本，讓濫用職權者在政治上身敗名裂、經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)、心理上追悔莫及。

（作者系中共鹽城市委常委、市紀委書記）

責任編輯：張功杭