流動人口社會融入的困境與對策——以蘇南五城市流動人口的實證調查為例

倪洪蘭

流動人口社會融入的困境與對策——以蘇南五城市流動人口的實證調查為例

倪洪蘭

當今中國人口流動的過程是一個極其艱難的選擇與被選擇的過程，也是一個社會適應與融入的過程。我們通過對蘇南五個城市（南京、蘇州、無錫、常州、鎮江）流動人口社會融入現狀的實證調查，深入分析了流動人口社會融入的困境及相關因素，從加強與創新社會管理的視角，提出了促進流動人口社會融入的對策建議。

一、流動人口社會融入面臨的困境

調查表明，近年來，由于中央和地方政府的重視，從總體上說，流動人口的社會融入無論是廣度還是深度，都有了較大程度的推進與提升，但仍然面臨著諸多困境。

流動人口的經濟融入受到就業與收入水平的制約。流動人口在經濟活動中的限制首先源自就業市場。從就業結構與收入水平來看，其就業主要分布在電子、制造業、建筑業、餐飲業等行業，主要從事勞動強度大、工作時間長且技術含量不高的低端工作，而且大多在私營和個體企業，所占比例在一半以上，進入國企、外企的比例較低，工作也不穩定，目前在公司工作時間超過3年的只有34.2%。收入水平相對較低，月收入超過4000元的只有21.5%。另一項調查表明，目前流動人口主要面臨的困難和擔憂，排在首位的是收入較低，占21.3%。近年來，雖然流動人口的社會保險覆蓋面較過去有了較大提升，但保障水平較低，在被詢問“您生病的時候一般去哪里就醫”時，32.4%的人選擇自己買藥吃。加之社會保險跨省轉移過程還存在諸多問題和不足，都制約著流動人口的經濟融入。

就消費水平來看，雖然流動人口群體的消費水平有所分化，有一部分收入相對較高且有閑暇時間的流動人群，開始追求更高層面的消費，但所占比例很少。流動人口的整體消費水平較低。調查顯示，流動人口家庭月消費低于2000元的比例為66.5%。另一項有關流動人口消費方式的調查顯示，平時購物最常去的地方，20.5%是去批發市場與小賣部，58.8%是去超市，去大型商場的只有15.8%。因此，從總體來看，被調查流動人口的消費特征大多是以保證基本的日常消費為主，僅限于滿足其基本生活需求。

流動人口的行為方式與城市社會存在較大反差。首先，流動人口家庭生活模式與城市的背離。一是婚育行為的差異，調查表明，流動人口的初婚年齡普遍低于城市，初婚年齡在20～25歲之間占67.7%，另有10.7%的人在20歲以下。同時，在被調查的35～40歲左右的流動人口家庭，普遍擁有兩個以上的孩子，流動人口的學齡子女數27.1%都是兩個以上，其中5.4%的家庭擁有三個孩子。二是對孩子教育方式的落差，有69.5%認為孩子將來的文化程度應在大學本科以上，這與城市家庭父母對孩子的教育期望是有距離的。目前還有42.9%的學齡孩子并沒有跟父母進城，而是在家鄉的公辦或私立學校上學。在詢問關于流動人口子女在城市就學遇到的主要困難時，認為城市學費太貴的占了30.8%，公辦學校進不去的占了19.6%，自己缺乏教育孩子的知識和技巧則占了12.6%。其次，流動人口交往方式相對狹窄，社區參與度偏低。流動人口進入城市后，往往會選擇自己比較熟悉的人群交往，與城市社區和居民交往的機會非常少。加之工作時間過長，居住地與城市相距較遠，從而導致流動人口缺乏與城市、城市居民交往的時間，社區參與度偏低。根據調查結果，有近一半的流動人口從來沒參加過社區組織的任何活動。再次，流動人口的居住條件和環境較差。調查顯示，流動人口自己租房的比例為51.2%，進一步的訪談表明，租房的主要是一些從事個體經營的商戶以及舉家遷入城市的流動人口家庭，所租房屋大多是在離工作地較遠的地方或者在城市郊區，居住空間狹小。相對閉塞的居住環境使流動人口與城市文明隔離開來，很難有機會融入城市生活。

流動人口融入城市主流文化圈的意愿與機會相對缺失。其一，語言溝通存在一定障礙。調查表明，流動人口能熟練講普通話的比例不到一半，只有42.7%；完全能聽懂流入地方言的比例更低，只有13.6%。大多數人都能聽懂普通話，但聽不懂更不會說流入地的方言。其二，流動人口對流入地的風俗習慣較為陌生，缺乏真正融入城市主流文化的意愿。調查顯示，流動人口很熟悉流入地風俗習慣的比例僅有5.3%，即使加上“大部分都熟悉”的比例，也只有22%。對流入地風俗習慣的不熟悉，會影響流動人口對流入地文化的認可。另有45.9%的被調查者選擇“僅僅與本地人交往時才遵守”流入地的風俗習慣。這也在一定程度上反映了流動人口并沒有真正融入城市主流文化的意愿，或者說缺乏融入的內在動力。其三，流動人口的業余文化活動范圍較窄，與城市文化互動機會較少。調查顯示，流動人口的業余活動較為單一，大多是看電視（電影或錄像）、上網玩游戲等室內活動。此外，雖然相當一部分人善于利用電視與網絡等現代傳媒獲取社會生活的信息，并以此豐富自己的業余文化生活，但在城市家庭普及電腦與網絡的今天，仍然有相當一部分人流動人口被阻隔在電腦與網絡的門外。調查顯示，有37.3%的流動人口家庭沒有電腦，22.2%不會上網。

流動人口的身份認同與角色認知存在不同程度的偏差。身份認同是社會融入的最高層次。由于城鄉差異的客觀事實，流動人口特別是新生代農民工常年在外打工的經歷，一方面，他們十分迷戀城市生活，無法再認同鄉村生活，不愿回到農村；另一方面，又不認為自己是城里人。這就使得他們處于非城非鄉、進退失據的“邊緣人”狀態，強化了其“過客心態”與“打工心態”，削弱了其對城市社會的歸屬感。調查顯示，大部分流動人口的身份認同模糊，并沒有把自己當城市人。被調查的流動人口中只有15.1%的人認為自己是城市人，對于自己的身份說不清楚的比例為15.4%，還有66.7%的人選擇不會留在目前的城市謀求發展。流動人口對于自己能否真正融入城市缺乏自信，僅有25.7%的人相信自己能融入城市。與此同時，流動人口對城市居民的認知存有一定的矛盾和困惑，也強化了其融入城市的畏難情緒。59.4%的人認為城市居民對自己的態度比較友好，而且有59%的人愿意與城市居民交往。但是，在交往的過程中，57.9%的人認為“城市居民總是看不起外地人”。另有59.6%的人認為“無論掙多少錢，我也不可能成為本地人中的一員”。

流動人口二代的心理與行為問題日益顯著，一代農民工“孵化”二代農民工現象值得關注。流動人口的社會融入并非朝夕之功，真正的融入需要幾代人的共同努力才能完成，這就是說流動人口的二代與其父輩一樣肩負著融入城市社會的使命。調查訪談中發現，在城市夾縫中被邊緣化的流動人口子女，其心理與行為問題偏離了融入的軌道。特別是舉家遷入城市的家庭，由于父母整天忙于生計，超長時間工作，他們一方面對自己的孩子寄予較高的期望，同時又無暇顧及孩子，雖然孩子隨父母一起到了城市，可由于長期缺乏溝通與交流，導致孩子與父母情感的疏離，流動少年兒童的厭學與失范行為較為普遍，長此以往，農民工二代的境遇可能還不如其父輩。

二、流動人口社會融入困境的影響因素分析

“城鄉分治”的二元戶籍制度是流動人口社會融入的制度屏障。目前在中國，戶籍制度和建立在戶籍之上的城市各種制度構成了流動人口融入城市社會的制度性障礙。戶籍制度的直接后果是造成城市流動人口身份與職業角色的背離。一方面，城市流動人口通過職業非農化的過程完成了從農民到工人的角色轉換，但從身份上看，他們依然是農民。在現有城市各項制度的影響下，流動人口在就業、社會保障、醫療、教育等方面有別于城市居民，無法享受到與后者同等的待遇和權利，在城市中處于尷尬的“邊緣人”境地，淪為“弱勢群體”。另一方面，戶籍制度改革的不徹底與生育政策的城鄉不對等又給了流動人口群體獨享的特權。調查中發現，被調查者對獲得城市戶籍的意愿并不強烈，有44.2%的被調查者希望獲得城市戶籍，43%的人無所謂，還有12.8%的人不希望獲得。一部分進城多年的人之所以不愿放棄農村戶籍，是與能給自己帶來收益的土地有關，有些地方還可以獲得拆遷補償，而把孩子戶口遷入城市的原因是為了讓孩子上城里的公立學校。從公民權利的視角，流動人口子女進城后理應享有與城市孩子同等的教育機會，然而，這勢必會派生出教育資源的配置問題。城市的教育資源是有限的，如前所述，流動人口家庭普遍都是兩個以上的孩子，進城后與城市獨生子女家庭的孩子究竟是分享還是爭奪城市的教育資源？這對城市的獨生子女家庭是否也意味著另一層意義上的不公平？凡此種種表明，戶籍對流動人口的城市生活產生了深遠影響，因其所內含的不平等因素使得流動人口融入城市社會的難度加大。

社會網絡關系的匱乏影響著流動人口在城市社會的發展。社會網絡關系是流動人口獲得社會支持和事業拓展的主要途徑。調查顯示，流動人口雖然在一定程度上表現出更加自主、自信地參與社會交往，但其社會網絡依然是以血緣和地緣等強關系為基礎的非正式支持系統，交往圈子多半是親戚、老鄉等同質群體成員，交往地域局限在生存狀態相似的同鄉人或同類人之間，社會關系的內向性、鄉土性突出，社會資本匱乏。這種規模小、同質性高、封閉性強、互動程度高的社會網絡，一方面承擔著提供就業信息、情感支持和生活幫助等許多功能，一方面也意味著流動人口與流入地的主流社會、主流文化相疏離，形成了流動人口圈子的亞文化，阻礙了其對城市文化、生活方式、價值觀念的接觸和吸收，客觀上形成了自我隔離狀況，這在一定程度上限制了流動人口建立其他社會關系的動機和機會。

城市社區關注和容納度不夠影響了流動人口的社會融入。在城市社區，流動人口作為社區建設的主體常常處于缺位狀態，他們雖然居住在社區，但社區事務幾乎和他們沒有什么關系。雖然他們也能夠享受到社區提供的一些服務，但只是被動的、消極的客體。加之流動人口在親緣、地緣關系之外，組織化程度很低，即使在居住社區內有公共參與的話，也是在響應社區管理機構的號召與組織下進行的。從另一個層面來看，城市也并沒有敞開胸懷，把流動人口當成真正的市民，主要表現為城市居民對流動人口的非理性歧視。

流入地政府提供的基本公共服務難以滿足流動人口融入社會的需求。調查顯示，流動人口中通過政府相關部門或社區找到工作的比例只占被調查人口的4.8%，參加過流入地政府組織的培訓人數不到一半，只占43.51%。在訪談中發現，流入地政府組織的培訓內容比較單一和滯后，無法滿足用人單位對勞動者技能素質的要求。此外，流動人口在工作與生活中遇到各種困難的時候，主要還是依靠家人、親戚、朋友來解決，流動人口選擇政府部門、社區的比例較低。這表明流動人口對政府部門和社區的信任度相對偏低，政府的基本公共服務并沒有很好地對接流動人口的生存與發展需求。

流動人口自身人力資本的缺失阻滯了其社會融入的深度。隨著流動人口年齡結構的年輕化，新生代農民工的受教育程度在逐步提升，但目前流動人口從總體來看，文化程度與技術水平依然偏低。在被調查的流動人口中，小學及以下占被調查人數的4.4%；初中占被調查人數的32.5%，而在建筑業的勞動力結構中，初中文化程度占到95%左右；高中（中專、高職、技校）占29.9%，大學及以上只占被調查人數的24.6%；無技術等級的占被調查人數的38.6%；具有初級技術等級的占31.1%；具有中級工等級的占19.2%。相對低下的文化素質和職業技能直接影響了流動人口的就業，由于缺乏就業競爭優勢，大多數人進城后只能從事對技能水平要求不高的“苦、臟、累、險”等工作崗位。加之城市內二元結構所引發的不公平，長期處于被邊緣化的游離狀態導致了少部分流動人口的行為失范，譬如偷盜、打架滋事及個別女性賣淫等。

同時，流動人口自身沒有形成完備的組織機構與支持系統，缺乏利益表達和權益維護的渠道和載體。調查表明，流動人口很少加入黨組織、工會等正式組織，黨員比例只占被調查人數的10%，69.7%是普通群眾。因此，在權益受到侵害時，他們不能通過組織的力量更好地維護自己的利益。即使在農民工相對集中的建筑企業，設有工會組織的不多。這一方面因為人員流動性較大，工會組織難以建立，有的即使成立了，也是形同虛設；另一方面農民工由于受自身素質的局限，大部分人缺乏基本的法律常識和維權意識，選擇通過組織或法律途徑進行利益訴求或維權的人寥寥無幾。

三．推進流動人口社會融入的對策建議

流動人口的社會融入既是新型城鎮化的題中應有之義，也是新型城鎮化的終極目標之一。在未來一個時期，流動人口的社會融入將成為中國新型城鎮化的重要環節，也是社會管理的重要內容。為此，在加快推進戶籍管理制度改革的同時，必須創新與完善流動人口管理機制，有序推進流動人口的社會融入。

從戰略高度重視流動人口的社會融入問題，創新流動人口管理理念。解決流動人口的社會融入問題，無論對于我國的新型城鎮化、現代化還是社會的持續穩定發展，都具有極為重要的戰略意義。城鎮化的重要標志是農民的產業工人化和市民化，流動人口融入城市社會是新型城鎮化的內在規定，有利于城鄉產業技術結構的提升、階層結構的合理化與城市社會的融合。因此，必須從經濟社會發展的戰略高度認識和重視流動人口的社會融入問題，創新流動人口的管理理念。

進一步深化與完善戶籍管理制度的改革，清除流動人口社會融入的制度性屏障。首先，要明確戶籍管理制度改革的價值取向——戶籍身份平等與遷徙自由。其次，堅持戶籍管理制度改革的兩個原則，即公民一律平等的原則與承認差別、逐步到位的原則。再次，積極探索戶籍管理制度改革的可行路徑。戶籍制度改革的一個重要目標就是創造將流動人口轉化為穩定的城市產業工人和市民的制度環境。為此，應加快戶籍制度改革的步伐與力度，取消農業、非農業戶口界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，科學地制定門檻標準，促進人口合理流動，恢復戶口管理作為民事登記的基本社會職能。

創新流動人口管理機制，促進流動人口的社會融入。流動人口管理機制作為政府建立的一項管理制度，從廣義上說也是政府提供的一種公共物品，其改革與創新需要作為利益相關者的多方主體參與選擇和決策，才能最大限度地反映有關各方的利益和意志，并獲得更廣泛的認同和支持。因此，除了給予流動人口必要的經濟資助和提供更多的發展機會外，關鍵是要提高他們的組織化程度，增強其訴求表達和利益博弈能力。為此，必須建立健全流動人口的自我管理運行機制。流動人口自治組織的建立，順應了社會公共管理模式的要求，既有助于彌補政府職能部門管理的不足，也有利于培育流動人口的政治素質，推進我國基層民主化進程。

以社區為載體，構建流動人口融入城市的社會支持系統，尤其要建立健全針對流動人口弱勢人群的社區互助網絡。要充分發揮社區在增進流動人口與城市居民之間互信融通的紐帶作用，通過舉辦豐富多彩的文化活動，讓流動人口走出相對封閉的交往圈，加強流動人口與城市居民之間的良性互動溝通，促進雙方的再社會化和心態的轉變，創造促進融合的條件和氛圍，提高社區聚合力。應以社區為載體，充分發揮社區自治組織、社區中介組織、居民群眾以及駐街企事業單位的多元主體作用，建立健全針對流動人口弱勢人群的多元互助網絡和協調機制，使流動人口融入問題與社區發展相結合，通過動員、組織社區成員，發展社區經濟，完善針對流動人口的社區服務，健全流動人口的社會保障機制。

加快建立流動人口的法律法規體系，構建統一、完善、約束力強的政策法規框架，為流動人口社會融入提供法律保障。人口管理方式與手段必須是在尊重法治和尊重人權的前提下使用，流動人口管理也需要有相應的法律保證。為此，應盡快出臺并制定統一、完善、權威的全國流動人口管理法規，為流動人口依法管理提供必要的法制環境。同時在國家流動人口管理與服務法規的統一指導下，各級政府及相關部門也應制定相應的實施細則及符合本地區本部門實際情況的配套地方性法律法規，對流動人口管理服務的法律機制予以完善和細化，從而規范管理者與管理對象雙方的行為。流動人口也能借此明確自己的法律責任與應有的合法權益，做到主體行為的自律與規范，并且在受到權益傷害時能依法維權。

強化對流動人口及其子女的教育引導，促進其社會融入。必須強化和完善對流動人口及其子女的教育引導機制。一方面，流出地政府要對流出人員進行有計劃、有針對性的職業技術培訓，繼續加大對農民工輸出地的“農村勞動力轉移培訓陽光工程”的支持力度；另一方面，流入地政府的教育培訓體系要向農民工開放,在對流動人口的文化素質與勞動技能進行培訓的同時，還要著力培育其樂觀開放、自強不息的陽光心態，改變傳統的生育觀念與生活方式，增強城市“主人翁”意識，盡快實現由農民工到新市民的轉變。至于流動人口子女的教育與融入，可以借鑒早期華人移民融入西方主流社會的進程，從制度設計層面，構建流動人口子女共享城市教育資源的平臺，以代際傳遞的模式促進流動人口后代的城市融入。

〔本文系中國行政體制改革研究會《加強與創新社會管理》重大課題的子課題（2012-2013）《流動人口社會融入研究》的階段性成果〕

（作者系中共江蘇省委黨校社會學部副主任，教授）

責任編輯：黃 杰