積極發揮人民政協協商民主重要渠道作用

金厚坤

（作者系江蘇省興化市政協主席）

黨的十八大報告在堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革這一部分，專門論述了“健全社會主義協商民主制度”。“協商民主”概念首次在黨代會報告中提出，引起了各界的普遍關注。作為基層政協組織，我們要按照十八大的部署和要求，立足自身實際，積極推進社會主義協商民主，充分發揮人民政協協商民主重要渠道作用。

一、充分認識發展社會主義協商民主的重要意義

民主是人類的共同追求，人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟。協商民主的提出進一步完善了我們對于民主的理解，它更加注重民主的實質，承認利益的多元化，將民主引向決策過程，允許不同利益群體參與決策過程，充分表達各方利益，在討論協商的基礎上形成各方均可接受的方案，產生公共政策或為公共決策提供依據，從而協調各方利益，實現整體發展，謀求社會和諧。

協商民主在中國有其深厚的政治文化傳統。全國政協原副主席鄭萬通認為，這個概念簡潔、清晰、柔和，充滿了中國傳統哲學中的“人同此心，心同此理”的理念。社會主義協商民主作為一種理論和制度，有一個從實踐到理論不斷形成的過程。建國初期的協商民主實踐主要來自新政協的籌備，周恩來總理曾說：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論。”這其實就是新中國協商民主的基本原則和理念。改革開放以來，中國共產黨堅持中國特色社會主義政治發展道路，積極推進政治體制改革，高度重視協商民主的理論和實踐，協商民主從國家政治層面向公民社會層面拓展，取得了豐碩的成果。協商民主在我國不僅形成了一種政治理念，而且成為長期的政治實踐，并提升為一種國家政治制度。2007年11月國務院新聞辦發布的《中國的政黨制度》白皮書首次提出：“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”2011年，中共中央把“協商民主”這一概念寫進了中辦11號文件。特別是黨的十八大第一次把“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”寫進了報告，更具有里程碑的意義。

社會主義協商民主的不斷發展，對于建設中國特色社會主義民主政治、推進社會主義政治文明具有重大而深遠的意義。協商民主是社會主義民主政治獨特優勢的重要體現。社會主義民主的本質是人民當家作主，協商民主的主體涵蓋社會各界、各方面人士，既反映多數人的普遍愿望，又吸納少數人的合理主張，可以最大程度地實現最廣大人民的民主權利。健全社會主義協商民主制度，與我國社會主義制度的本質要求相統一，與人民群眾民主意識不斷增強的趨勢相適應，有助于拓寬有序政治參與渠道，有助于彰顯社會主義制度的特點和優勢。協商民主是黨和政府科學民主決策的重要途徑。堅持協商于決策之前和決策執行過程中，是我們黨治國理政的重要經驗，也是重大決策必須堅持的重要原則。通過協商，能夠廣開言路、廣集眾智、廣求良策，把社會各方面分散的意見、愿望和要求進行系統、綜合的反映，聽到各種真知灼見，使黨和政府的決策更加符合實際、順應民意。協商民主是實現黨的領導的重要形式。黨的領導，一個顯著特點就是寓領導于協商之中。協商的過程，既是廣泛聽取各種不同聲音，充分吸收有益意見、建議的過程，同時也是讓社會各方面了解和接受黨的政治主張和路線方針政策的過程。大力發展社會主義協商民主，體現了執政黨對人民意愿和人民權利的尊重，有利于密切黨與人民群眾的聯系，改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家。

二、切實加強對人民政協協商制度的研究

人民政協既是中國共產黨實現黨領導下的多黨合作制的重要組織形式，也是黨廣泛團結社會力量、吸納社會各界公民代表進行政治參與的重要制度化平臺。十八大報告指出：“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。”這充分說明，加強對人民政協協商制度的研究對于推進社會主義協商民主十分必要。人民政協的協商制度經過60多年的發展，積累了許多成功的經驗，在我國民主政治建設中發揮著重要的作用。但同時我們也應看到，由于人民政協的協商制度是在探索中發展，沒有任何經驗可供借鑒，在實際的操作過程中還存在一些不容回避的問題，亟待在今后的實踐中進一步改進和完善。

（一）充分肯定人民政協協商民主的優勢

政協委員由各政黨、各民族、各階層以及臺港澳特邀代表組成，中國共產黨是國家領導核心，但在政協只是其中一個界別，且總人數不超過40%，這樣的結構設計保證了人民政協的廣泛性和代表性。政協按照界別開會，政協委員沒有上下級之分，這就打破了區域性和行政性的壁壘，有利于充分發揚民主。這些特點與社會主義協商民主的精髓十分耦合：一是具有堅強的領導核心。社會主義協商民主不論是組織體系還是程序過程，都必須在黨的領導之下，把協商作為途徑，讓更多的公眾對國家大政方針和地方重要事務進行討論協商，協調利益，謀求共識。二是具有牢固的制度保障。人民政協在協商中誕生，在協商中發展，在國家政治生活中發揮著重大作用，是各黨派團體、各族各界人士協商民主的重要渠道。三是具有科學的運行規范。政協委員通過人民政協組織的各種形式的會議以及視察、調研活動，了解社情民意，并通過提案等形式表達意愿和訴求。尤其是大會發言制度，是政協會議獨有的形式，成為協商議政的重要平臺。四是具有包容的平等精神。各黨派團體政治利益一致，法律地位平等。“和而不同”，在人民政協的平臺上，各種利益訴求和愿望得到充分表達，社會主義協商民主得到有力彰顯。

（二）人民政協協商制度亟待改進的問題

《政協章程》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（以下簡稱《意見》），對協商的主體、內容、形式和程序作出了相關規定，但這些規定原則性較強，比較籠統，可操作性不強。

1.從協商的內容上看，《意見》對有些內容作出了明確的規定，比如國民經濟與社會發展中長期規劃、政府工作報告、財政預決算報告等，但有的規定也比較模糊，比如事關民生的重大問題，對發展全局和社會穩定具有影響的重大政策調整和重大建設項目等，這些規定不太好確定，特別是對于地方政協，哪些屬于國計民生的范圍，哪些是重大人事安排，沒有認定的依據。內容的不明確容易使得一些確實需要經過充分協商的問題規避了協商的程序，影響了決策的科學性。

2.從協商的時間和形式上看，“協商于決策之前”，前到什么時候沒有具體規定，以至于有些地方或有些時候，在決策公布的前一天才來協商，這種協商有名無實，基本等同于通報情況。協商采用的各種形式，也沒有具體規定哪些內容采取什么形式，同時，缺乏采用各種形式的具體步驟。

3.從協商的效力上看，由于缺乏相關的制約監督機制，協商的效力得不到確定。有些地方協商制度的落實，還取決于黨政一把手個人民主意識的強弱，黨政領導民主意識強，重視政協工作，政治協商就比較主動。反之，則難以開展。

4.從協商的程序上看，存在一定的隨意性。協商議題要提前多長時間告知參與協商的各方，以保證在界別內部形成共識，而后參與協商；協商過程中如何尊重協商各方的平等權利等，這些在目前尚無章可循。有些協商中，協商主持者可以控制主導整個協商，他有權決定發言的人員，有權控制發言的時間，這樣的情況使得一些參與協商的對象和部分群眾形成了政協協商只是走過場的消極想法。因此，要使人民政協的協商制度在協商民主中發揮更好的作用，應當進一步加強人民政協協商制度建設，將人民政協協商制度建設納入我國政治制度自我完善和發展的總體布局加以推進。要認真研究建立健全符合實際、科學管用的人民政協協商民主制度體系，明確界定和細化政協協商的內容、形式、程序等，以利于富有成效地開展各種協商活動。研究人民政協履行職能與黨委、人大、政府辦文辦事規則協調銜接，將人民政協的協商納入各級黨委的議事規則和政府的議事規則，切實提高協商實效。

三、充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用

人民政協的制度設計和功能屬性使其可以廣泛吸納和凝聚各種社會力量，具有極大的包容性、靈活性和彈性，在新型的社會環境下和中國民主政治實踐中，人民政協深厚的制度潛力和顯著優越性將愈加凸顯出來。政協組織應更加注重發揮好自身優勢，按照協商民主的要求創新工作方式，充分發揮人民政協協商民主重要渠道作用。

一要增強協商主體的代表性、包容性，提高協商主體的協商能力。要體現人民政協的界別特色，組成界別的各黨派團體、各族各界代表人士是協商主體。要適應改革開放和經濟社會發展的實際情況，按照體現代表性、包容性的要求，認真研究分析、科學合理地設置與調整各級政協組織的界別。目前的界別設置體現了廣泛團結、包容各界的特點，但隨著社會的發展變化，一些新的社會階層和群體沒有自己明確的代表，比如進城務工的農民工；一些群體有專屬的界別，但界別中委員的代表性不強，比如一些政協組織中，農業農村界的委員全部是農民企業主和農技專業人員，并無真正的農民委員，等等。因此，要制定關于界別設置的指導性意見，使之有章可循、有據可依，并根據經濟社會發展和社會階層結構的發展變化，對已有界別進行適當調整。要嚴把政協委員素質關，既注重委員的代表性，又注重委員的履職能力；既強調委員的榮譽，更強調委員的責任。要真正把有代表性、責任感強、廉潔守法、有議政建言能力的人士推薦到政協組織中。要強化委員的學習培訓，加強委員管理，維護委員民主權利，發揮委員履職的主體作用，以利于提高協商民主的實效。

二要拓展協商的形式，提高協商的實效。目前，在各級政協組織中，主要有專題協商、對口協商和提案辦理協商等形式。有的政協組織正在積極探索界別協商的新形式。

專題協商經過十多年的實踐已經成為政協工作的品牌，充分展示出中國特色社會主義民主政治的優勢和魅力，是人民政協立足自身特點和優勢，履行職能、發揮作用的重要形式，取得了很好的成果。但政協的專題協商，在黨委、政府的重視支持下，還要有新的突破。一方面，專題協商的領域和內容要拓展。人民政協不僅應參與決策前或決策執行過程中的協商，而且應參與選舉過程中的協商、協調關系中的協商，在決策協商中應加大一些重大問題（方針政策、重要事務、人事安排、項目建設等）的協商，并通過協商充分展示人民政協的咨政作用。另一方面，專題協商的程序和機制保障要進一步加強。我們應著力做好專題協商的程序建設，建立起由選題、論證、報批、審定、反饋等一整套規范程序構成的咨政機制，使人民政協專題協商的成果切實進入決策過程，成為一個重要環節，以不斷完善和加強人民政協的咨政功能。

界別協商是完善協商民主制度的新方向。界別協商和專題協商最大的區別在于，界別協商是聚賢在先，資政建言；而專題協商則是議題在先，求賢問政。界別協商，是政協智力優勢、組織優勢與制度優勢的結合點和交匯點，是對政治協商實現形式的豐富和拓展。通過界別協商，匯集各界別的智力資源，對一些領域當中最基本、宏觀和長遠的問題進行協商，有利于形成一些重大的決策參考意見，特別是行業性、領域性的決策參考意見；有利于政協專委會建設朝著更加專業化的方向發展，同時對政協機關建設也有很大的促進作用。對于基層政協來講，界別協商才剛剛起步，需要在實踐中不斷探索、總結和完善。一是界別內協商。各界別就事關本界別長遠發展的根本性問題或本界別普遍性的利益訴求，進行協商議政，提出本界別意見、建議。二是界別間協商。在各自表達“界別意見”基礎上進行溝通、交流，形成界別間的共識。三是組織政協界別與黨政領導和職能部門協商。既可以應黨政要求開展單界別、多界別參與的協商，也可以邀請黨政領導來政協進行協商。

提案是政協經常性工作，我們積極開展提案辦理協商，并建立了相應的制度和工作機制。如興化市政協建立的重點提案督辦、提案辦理情況評議等機制，都是開展提案辦理協商的具體體現。反映社情民意是政協的特色工作，我們注重將信息參政與群眾公共利益、平等參與相融合，暢通百姓政治訴求渠道，發揮社情民意信息工作在推進協商民主中的積極作用。政協各專門委員會與政府職能部門的對口協商開展不夠，還有很大的發展空間。但不論哪種協商，都要進一步完善制度、規范機制，切實提高協商的實效。

健全社會主義協商民主制度的提出，為政協工作注入了強大的動力，為做好新時期政協工作起到了引航指路的作用。作為基層政協組織，我們將結合自身工作實際，認真貫徹落實好十八大精神，切實做好新形勢下的政協工作，尤其是在推進協商民主建設方面，要有新舉措、新作為，為人民政協事業的發展作出新的更大的貢獻。