關于增強民主協商實效性的幾點思考

季琳鵑

摘要：改革開放以來，我國經濟持續發展、民主不斷健全，人們參與公共事務的熱情越來越高。民主協商作為公共參與的一種形式，受到社會廣泛地關注。增強民主協商實效性具有十分重要的現實意義，但目前在增強政治協商實效性這個問題上，我們還面臨著許多問題，因此需要我們去探索系統有效的解決方法。

關鍵詞：民主協商；協商民主；實效性

黨的十八大報告將健全社會主義協商民主制度作為走中國特色社會主義政治發展發展道路、推進政治體制改革的一項重要措施，并對此作出了重大戰略部署。

一、增強民主協商實效性的意義

民主的本質在于人民的統治，也就是所有人的意志都能夠平等地展現，增強公民參與公共事務的積極性，經過討論形成政治共識，制定和執行公共政策，讓廣大人們能夠從國家和社會發展中享受到福利。民主協商作為協商民主的實踐形式，增強民主協商實效性對中國特色社會主義民主的實現具有十分重要的現實意義。

（一）增強民主協商實效性有利于決策的民主化、科學化、合法化

在社會主義初級階段，決策大多是由民主選舉產生的代表來制定的，但是決策不僅僅關系到那些代表的利益，更多的是關系到全體社會成員的利益，無論何種決策，只有得到全體社會成員的廣泛認可和大力支持，才能得以順利實施。在社會主義中國，共產黨作為執政黨，制定的任何決策都要始終以全心全意為人民服務為宗旨。民主協商始終遵循這一要求，決策前各階級廣泛參與協商，有助于大家各抒己見，集中民意，使得大家的意見和建議都能得到充分地表達，這樣才能有效地將各方的利益訴求綜合起來，使決策更加民主，從而保障其有效運行。

協商作為彌補決策過程中的不足與缺陷的有效方式，受到社會的高度重視，“協商能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化。”決策的制定要考慮到各種復雜的情況，如果僅僅依靠共產黨的力量很難完全掌握所有信息，也不肯能考慮到所有的情況，對各種不確定因素的預知也必然不全面。由于決策者處理信息的能力有限，做出的決策也肯定存在片面性，這就決定了民主協商的必要性。

當前，我國政府在制定決策時，或多或少地存在著這樣的問題，這就直接導致了決策合法性的不足。而民主協商恰恰可以救治這個問題。政府在決策過程中，政府官員與公民就某項關系全體人民利益的決策進行廣泛而平等的協商。綜合考慮各方要求而做出的決策可以更好地反映民意，因此能夠獲得廣大群眾的支持和認可，這就提高政府決策的合法性。

（二）增強民主協商實效性有利于擴大公民政治參與，維護社會穩定

當前的中國社會，不僅是一個存在著不同利益要求表達的社會，而且是一定程度上存在著利益沖突的社會。要確保一個社會的政治秩序在社會轉型中保持穩定，那么就必須保證政治參與和政治結構保持平衡。但現階段的我國，正處于社會轉型期的關鍵時期，各種參與和溝通的渠道還存在各種不足，不能容納眾多社會成員直接參與或者間接參與，而且，如果參與渠道受阻，那么各種挫折感和不滿感就會被強化，其后果則將導致政治的嚴重不穩定。民主協商與傳統的民主形式相比更注重民主的實質，強調公民的平等、參與、協商，真正做到了“由民做主”，給予了民眾充分的表達、交換意見的機會，通過民主協商拓展參與渠道，能有效克服政治參與擴大與政治制度化滯后的“失調”。浙江溫嶺便通過廣大民眾參與治理的制度化方式，大大增強了當地社會的穩定性。以何包鋼教授對該市某次召開的協商會議的調查為例，148位被調查者（占被調查總數的57.3%）認為協商會議體現了公民獲得信息權；184位（占被調查總數的71.3%）同意他們有參與權；137位（占被調查總數的53.10%）同意自己擁有監督權。上述調查數據在一定意義上說明，制度化的協商民主可以滿足公民參與期望提高的要求，可以在一定程度上解決參與危機的問題。一方面，協商民主下公民有序參與政治決策過程，在決策過程中通過對話、溝通、交流而最終達成共識，政治決策就獲得了廣泛的合法性，從而減少對抗性行為。另一方面，協商民主下制度化的政治參與使得公民的利益訴求得到充分表達，減輕了人民通過極端手段來沖擊政治體系，維護政治社會的穩定。

（三）增強民主協商實效性能及時糾正偏差，有利于決策更有效地實施

政策在執行過程中，會出現與先前預計出現偏差的可能，如果能有效及時地運用民主協商，通過協商、討論、懇談等和平的方式來解決面臨的問題。這樣就能及時調整政策，使政策既能及時地糾正偏差，又能符合各方的合理的利益訴求。由于經過充分討論和民主的決策程序，即使需要犧牲小部分人的利益去顧全大局，社會矛盾也能在協商的過程中得到緩解，也有利于決策的有效實施。

二、當前增強民主協商實效性面臨的問題

有效的協商應當產生于決策之前，運行于決策之中。而決策制定以后的協商，通常被稱之為通報，因為政策已經有了結果，只是向各相關方作一個通報。雖然這種通報在一定程度上也有其存在的必要性，可以讓利益的相關方知曉決策結果，以有利于政策的貫徹實施，但這種通報，并不屬于協商。目前，在民主協商實效性問題上，我們不論是在程序上，還是在實踐過程中都存在著各種亟待解決的問題。

（一）協商民主程序規范不完善

協商民主程序規范的模糊性主要體現在兩個方面，即步驟和時間。首先從步驟看，議題的提出對于各階層來說應該是一個平等機會，都有平等和公平的實質參與權，但實踐中多由中國共產黨首先提出協商主題及相關內容，其他團體階層很少有機會對協商的內容提出實質性的意見和建議。從本質上說協商根本沒有起到應有的參政和監督作用，這種協商不但沒有調動其他各階層的積極性，而且也影響共產黨的領導作用，未能讓協商發揮其有效的資源效應，所以協商實際上變成通報會或工作布置會。其次，從時間上來考慮，一方面，在全國政協全體會議舉行“一個月之前”，由主席會議向常委會提出全體會議的議程草案和日程草案。將“會前”作為時間規定，這樣顯得過于寬泛。另一方面，共產黨提出的有些議題需要在較短的時間內進行討論并決策，由于時間不充裕，其他社會群體根本沒有充分的時間準備。此外，上面所提及的時間規定也僅僅是對于協商前時間的界定，而對于協商過程中其他環節的時間并沒有任何規定，這種時間規定的模糊性不利于民主協商的順利進行。因此，做好民主協商的程序規范，可以有效保障各個民主黨派、團體和其他各界通過對話、討論、商談、交易、妥協、溝通和審議等方式及機制更好地參與到民主政治生活之中。

（二）民主協商的時間安排模糊不清

在我國，民主協商這一民主形式雖已付諸實踐，但是由于程序不夠規范，機制不夠健全，在具體的實踐中可操作性并不強。很多時候決策前并未真正做到協商民主，即使在決策之前有過協商的相關活動，但也存在一個時間安排的問題。如果屬于經濟社會發展的重大問題，例如與廣大民眾利益密切相關的重大政策的調整、政府全年工作規劃制定、一項工程項目的實施等，這些都需要在決策之前反復協商、多番探討，因而這就要求相關的協商活動必須提前較長一段時間進行。如果重大事項的協商，沒有較長的準備時間，協商雙方就不能對該事項進行充分的準備，實際是對協商主體的不尊重，也不是真心實意地需要協商。

（三）民主協商結果落實較為困難

協商的關鍵在于落實，如果協商的結果不能真正落實，那一切只是在做無用功，只是浮于表面的形式主義，這樣既影響各階層參與的積極性，又會提高制定決策成本，造成資源的浪費，最重要的是會使決策不具權威性。目前，協商結果未成為制定決策依據的現象普遍存在，協商達成的共識并沒有轉化為決策，這使得很多老大難的提案年年提，卻從未見什么大的成效。這種現象的出現可以歸咎于缺乏一個有效的監督和評價機制，也就是缺乏黨內外群眾對決策制定者的監督。首先，在法律上，并沒有明確授權給某一機構或者是個體對協商的過程或是結果進行監督；另外，群眾只有參與民主協商的權利，并沒有監督決策制定的權利；這種缺乏法律監督和制度保障的民主協商，其結果往往只是說在口上，或是停留在紙上，真正落實起來比較困難。

三、增強民主協商實效性的對策

（一）必須培養公民公共參與意識和政治參與的能力

現階段，協商民主建設所面臨的最大挑戰之一就是公民參與意識不夠強烈，大多數公民并沒有意識到自己是社會的重要一份子；同時，公民政治參與的能力也較差，從而導致了其正當利益訴求無法得到明確與順利的表達。特別是在實際的政治生活中，公共事務領域逐漸擴展，導致公共事務大幅度增加和專業化程度的不斷加深，相應地要求公共事務管理的參與者必須具有較高的知識儲備以及合理處理事物的能力。其次就是讓公民懂得通過合法、有理、有序的正確途徑去表達自己的意識、維護自身的權利和利益；在政治生活中，可以學會尊重他人、包容與自己不同的思想與做法，學會妥協讓步，與此同時還要鼓勵公民以正確、平等、協商的方式參與國家的各項事務和各種社會事務的管理和治理。

（二）推進協商民主制度程序化、制度化和規范化建設

新中國建立60多年來，中國特色社會主義的民主制度得到進一步發展和完善，各種民主機制逐步成熟并形成了中國的特色。但隨著實踐的不斷發展，各種協商制度和協商程序還須進一步健全。首先，基于我國在協商民主方面的豐富歷史經驗和現實實踐進行深刻總結的基礎上，緊緊圍繞協商民主的主題，加強協商民主機制、程序、形式等方面的建設。其次，我國的協商民主建設至始至終都要能夠體現“公民有序的政治參與”這一現代民主精神，并把它作為民主和法治建設的重要內容，貫穿于協商民主建設的全過程。再次，逐步完善相關法律、法規和制度建設，以此保障公民能有序參與協商活動。建立一套銜接有序、運轉協調的協商民主機制，堅定不移地推動協商民主的制度化和程序化建設。

（三）完善民主協商的監督機制

監督機制完善與否是影響民主協商實效性的一個重要環節，因此要不斷完加強和完善監督機制，增強民主協商實效性。首先，要建立完善的溝通機制。知情是監督的基礎，只有對情況做到全面的了解，才能有的放矢。要建立完善的溝通機制主要是建立政府就關系重大戰略布局和人民切身利益的問題定期或不定期通報的制度以及政府定期與各階層代表座談會的制度；其次，要完善信息反饋機制。反饋是檢驗工作成效的重要環節，只有及時反饋，才能不斷地修正決策中不合時宜的部分。政府要定期匯報提案的辦理情況并通過協商征求意見，對大家提出的意見要綜合并制定實施細則。再次，要建立懲罰和獎勵機制。對草率決策或不采納群眾意見而造成不良影響的要制定相應的條款，追究其責任。對參與協商，并勇于監督，在監督過程中做出重大貢獻的給與表揚或獎勵。最后，在制定推進民主的法律制度。對于民主協商的監督只能現雖已有一些相應的規章制度，但任缺乏法律的保障。沒有法律保障，監督就只能流于形式。

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