論服務型政府建設與轉變經濟發展方式

陳永慶

摘要：貫徹落實十八大精神，要求變革政府職能和政府運作方式。因此，推進服務型政府建設便成為當務之急。現階段，新形勢迫切要求政府盡快達到職能明確、公正透明、決策民主、權力制衡、監督有力、機構精簡、層級扁平等。同時還要求建立健全公共財政體制、著力保障和改善民生、大力扶持社會中介機構、提高社會自我管理能力、轉變政府績效考核體系……。

關鍵詞：貫徹十八大精神；建設服務型政府；轉變經濟發展方式

黨的十八大勝利召開，新一屆中央領導集體順利產生，全國人民無不倍受鼓舞、充滿期待。然而，全面實現十八大繪就的宏偉藍圖，要做的工作還有很多，如何建設服務型政府、加快經濟發展方式轉變就是首當其沖的重要任務之一。

一、建設服務型政府是實現經濟增長方式轉變的必然要求

轉變經濟發展方式，推動產業結構優化升級，是一項關系國民經濟全局的緊迫而重大的戰略任務。為此，推進服務型政府建設便成為當務之急。

首先，建設服務型政府有利于推動我國產業結構的優化升級和保持經濟平穩較快發展。在我國市場經濟條件下，政府不但要在維護市場穩定和建立市場秩序方面發揮作用，而且要在推動經濟發展、產業結構升級和轉型方面發揮作用。市場本身很難決定什么產業是國家發展的重點，也無法促進產業結構朝著既定的方向前進，只有政府實施具有明確目標的產業政策才能起到這種作用。

其次，建設服務型政府有利于維護社會公正，保證轉變經濟發展方式從過程到結果的公平。改革開放30年來，我國經濟實現了高速穩定增長，人民生活水平有了較大提升。然而一個不容忽視的問題是并非所有的人都在這一過程中平等受益，經濟增長方式在追求效率的同時并沒有保證過程和結果的公平。其突出表現在城鄉、地區差距不斷擴大，兩極分化情況嚴重，我國基尼系數早已超過國際警戒線。雖然造成上述現象的原因是多方面的，但從政府職能轉變和制度建設的角度分析，主要還是因為政府在資源配置領域占據支配性地位，由此產生了權力市場化、行政壟斷化等行為。同時由于法制建設的滯后，政府在公共財政和市場監督領域的缺位，也為利用公共權力斂財肥私的“尋租”活動提供了機會，造成了經濟改革中產生的機會不公和結果不公。建立服務型政府，以社會公正為原則，通過強化立法和外部監督等手段，可以實現利益分配過程公正透明，進一步規范市場秩序，瓦解腐敗根源。

再次，建設服務型政府有利于我國營造適應國際競爭的市場環境。當前，我國正加快國內市場與國際市場的進一步接軌，不斷變化的國際環境給政府提出了許多新的課題，尤其是如何創造一個適應國際競爭的市場秩序，可以說是政府職能轉換中面臨的最大挑戰。建立服務型政府，可以促進政府由微觀控制向宏觀調控、由權力政府向責任政府轉變，使政府在遵守國際慣例與國際貿易準則的前提既保護民族產業又積極參與國際競爭，創造平等互利的貿易環境。只有建立了這種符合國際通行規則的政府機制，我國才能真正建立規范的市場經濟，進一步推動經濟發展方式的轉變。

最后，建設服務型政府有利于提高我國轉變經濟發展方式的總體效率，而總體效率的提高又必須有賴于行政體制改革在內的系統改革。現如今，我國政府職能的轉變還不到位，社會管理和公共服務比較薄弱，在行政效率、技術創新效率、能源和原材料使用效率、技術教育水平及改革利益分配等方面還存在許多問題，這對進一步提高競爭力產生了嚴重的消極影響。服務型政府是民主、開放的政府，其具有的透明性及回應性等特點可以使政府和社會間得以及時溝通、有效互動，及時化解社會矛盾，實現社會與經濟的和諧發展。

二、發展方式轉變賦予服務型政府建設新內涵

服務型政府就是在公民本位、社會本位理念的指導下，政府以公眾為導向，以公共利益為目標，以服務公眾和社會為核心，在社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公正、透明、高效為標志，并承擔著相應責任的政府機構和運作機制。

實現發展方式轉變，對服務型政府賦予了新內涵。

首先，職能有限，職責明確。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立與完善，要不斷地深化對市場經濟發展規律的認識，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成有利于發展方式轉變的宏觀調控體系。溫總理將我國的政府職能概括為：經濟調控、市場監督、社會管理、公共服務。這就明確了服務型政府是一個職能有限、職責明確的政府。其功能不再是無所不為的全能型管理，而是有所為、有所不為的有限型管理與服務的政府。

其次，公正透明，決策民主。服務型政府具有公正、公平、公開的基本特征，要求政府相關政策的制定和實施、相關法規和規章、財政預算及公共支出等各種政治信息能通過各種渠道及時有效的為社會和廣大公民所知曉，保障公民的知情權，以便公民有效參與決策過程，并對公共管理活動進行有效監督。

再次，權力制衡，監督有力。服務型政府是權力得到有效制衡和有效監督的政府。因此，加強對權力的監督和制約，建立決策、執行和監督既相互分離又相互制衡的權力運行機制，防止因權力過度集中而滋生的各種蛻變和腐化現象發生，形成把人民賦予的權力真正用來為人民服務的有效體制就尤為重要。

最后，機構精簡，層級扁平。服務型政府要求精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層級，降低成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門的問題，克服機構臃腫、人浮于事、政府回應性差、行政成本過高等問題。這樣的政府，信息傳遞更直接、更迅速，能更有效地確保政府為公眾服務。

三、建設服務型政府的新思考

建設服務型政府，是利國利民的善舉，這于中國是史無前例的改革，因此，必須深思熟慮謀定而后動。

首先，必須明確政府的職能定位。政府管什么不管什么，要從社會和公民的需要出發，并以此作為政府職能定位依據。當前我國政府職能定位應首先抓好兩個方面：一是為市場主體創造良好的發展環境；二是為市場主體提供公共服務。政府尤其是地方政府要改變其以往作為微觀經濟主體參與建設和投資主體直接參與市場競爭的角色，最大限度地削減政府直接干預經濟的職能，強化宏觀調控，將宏觀經濟變量作為管理的關鍵。同時在對監管資源進行重新配置的基礎上，建立規范有序、運轉協調、管理高效的政府市場監管體系，并為社會提供市場不能有效提供的公共產品和公共服務。只有這樣，才能切實解決當前我國政府存在的“服務缺位”“角色錯位”“職權越位”等問題，最終把政府職能轉移到“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的軌道上來。

其次，建立健全公共財政體制，著力保障和改善民生。公共財政體系是服務型政府充分履行其政府職能的基礎。要切實調整政府財政職能，使其與當前社會經濟發展現狀、發展水平相適應，要改變我國財政的公共支出結構，逐步取消財政資金對一般競爭性領域的投資，將公共財政用于政府具有比較優勢的領域，如基礎教育、公共衛生、擴大就業、環境保護、社會保障等。進一步完善分稅制改革，全面理順和規范中央與地方政府關系，合理劃分中央與地方、地方政府與基層政府的事權和財權，使各級政府財力與事權相匹配，以增強地方政府主要是基層政府提供公共產品和服務的能力。同時，規范轉移支付制度，切實解決“跑部錢進”問題，加大財政轉移支付力度，解決東西部經濟發展不平衡問題，促進少數民族地區加快發展。

再次，推進政府機構扁平化建設。當前，我國政府機構改革仍然不能完全適應發展方式的轉變。一是政府各部門行政職能錯位交叉；二是行政層級過多。不僅造成了行政效能低下，過多資源被行政機構自身消耗；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理和公共服務等職能。政府機構改革應切實按照“小政府、大社會”的體制模式，依照精簡、高效、權責一致的原則進行。大部制改革標志著進一步將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中由一個部門統一管理，已成為服務型政府建設中機構改革的必然趨勢。

第四，大力扶持社會中介機構，提高社會自我管理能力。社會中介機構是介于政府與社會、政府與企業之間的第三部門，既是聯系政府與企業、政府與社會的橋梁與紐帶，又是協調社會多元利益、規范行業行為，向社會包括企業提供各種政府難以做到的服務的社會組織。在我國政府職能的轉變過程中，政府將不可避免地從某些領域退出，而由于政府的退出所造成的職能“真空”則需要相應的中介機構和組織來填補。社會中介組織同政府、企業共同構成了現代社會結構的三大支柱，它與政府、市場在公共管理中形成了三種功能互補的關系。它的發展壯大，有助于改善政府與社會的關系，形成政府與社會之間的良性互動，提高社會的自我管理能力。因此，政府有必要積極扶持和培育社會中介機構，建立符合社會中介組織自身發展特點和規律的管理體制、運行機制，促使它們規范運作，健康發展，使其成為政府產業政策的切入點，成為承擔政府管理社會服務的具體組織者和執行者。

第五，轉變政府績效考核體系，使之與轉變發展方式的客觀要求相適應。早在2008年，胡錦濤就明確指出，要“推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度”。如今，根據十八大精神，建立“以公共服務為主要內容”的政績考核體系，必須改變以往以GDP為取向的政績考核標準，將公共服務提供的數量和質量納入政府績效考核體系，更多地關注公共服務水平與公共服務覆蓋面。在考核經濟指標時，必須引入社會保障覆蓋率、就業率、公共教育支出、公共醫療衛生支出、食品安全等指標來考核政府績效，使政府績效考核體系既包含經濟增長的方面，也包含環境、公共衛生、教育、就業、社會保障、資源利用等社會管理和公共服務方面，全面反映經濟、社會和人的全面發展。與此同時，建立與公共服務取向、政績考核體系相適應、相配套的干部人事制度，提高組織人事管理科學化、法制化水平，亦是重要內容。

綜上所述，加快政府職能轉變建設服務型政府，既是形勢發展的必然要求，也是貫徹落實十八大精神的題中應有之義。因此，決不能再“口惠而實不至”，必須切實落實到實際行動之中。否則，一切只能歸于紙上談兵。

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