政令緣何難出中南海

閔杰

3月末，隨著房地產調控新“國五條”各地實施細則相繼出臺，不少城市的落地方案僅僅寥寥幾句，被網友調侃“還不如一條微博長”。

相較3500字的“國五條”，許多城市的實施細則顯得格外“短小精悍”，南京“國五條”細則全文不算標題字數，通知正文僅114字。杭州市房管局4月1日發布的公告字數更少：“經市政府同意，2013年度我市新建商品住房價格控制目標為：全市新建商品住房價格增幅低于本市城鎮居民家庭人均可支配收入的實際增幅。”雖然當日晚，杭州市政府再次公布調控細則，但仍未明確提及20%個稅。

這引出一個公眾話題，地方如何執行中央類似的命令？在民眾看來，“中南海”的調控政策往往在地方的實際執行中大打折扣，一個形象的說法是“政策不出中南海”。國務院前任總理溫家寶2012年在記者招待會上提及這一說法，并坦言感到十分痛心。

這種現象并非房地產調控獨有，中央的政策經過省、市、縣、鄉的層層轉達后，很多政策效用遞減，甚至變形走樣，已成頑疾。“根本原因是中央和地方事權劃分不清，以及分稅制改革后地方事權和財權不相匹配的問題。”中央民族大學教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗說。

熊文釗告訴《中國新聞周刊》，在土地財政的驅動下，許多地方政府既不積極抑制過度投機行為，也不希望房價走低，也不大關心城市的可持續發展，對于建設保障性住房也不太積極。

政令“腸梗阻”

2006年，前任總理溫家寶把“提高執行力”首次寫入《政府工作報告》，提出“把提高政府執行力作為當前政府自身改革和建設的一項重要任務”。在接下來的3年中，“增強執行力”“執行順暢”等語句每年都會在他《政府工作報告》中強調。

2005年，剛卸任教育部副部長的張保慶在談及地方執行教育政策不力時脫口而出：“中國目前最大的問題是政令不通，中南海制定的東西有時都出不了中南海。”

“政令不出中南海”的說法是否由此肇始并不可考，但出現這一現象顯然更早。

“村騙鄉、鄉騙縣、一直騙到國務院；國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現”，這條順口溜于2007年全國兩會上被政協委員楊志福在反映部分基層官員欺上瞞下時引述，引起了高層對中央政策在基層貫徹落實的隱憂。

近年來，土地政策、調控房價、節能減排、征地拆遷、食品安全、環保政策……當前一些重點領域成為某些地方政府執行不力的典型。

以房地產調控為例。在2010年開始的“史上最嚴厲”樓市政策調控下，多地土地、住房交易受挫，地方政府放松樓市調控的沖動也一直存在。調控政策執行過程中便開始遭遇部分地方政府與銀行業的明抑暗托。

2012年6月底，河南支持首套房購房者貸款基準利率下浮30%，這項“擦邊球”政策在國內樓市引發爭議，隨后被當地政府否認，政策還未出臺即遭夭折。7月14日，珠海未及出臺的放松限購限價的樓市微調政策同樣“曇花一現”，取消“雙限令”政策僅僅存活了5個多小時。南京市政府則提出，要積極支持人才住房消費，入選“321”計劃（南京本地的人才計劃）的人才，首次購買自住商品住房，視同南京戶籍。如此一來，使本不具有購房資格的人通過政策微調進入了當地住房消費市場，被輿論認為有放松限購標準之嫌疑。

而此次一些地方細則被飽受詬病之處，除了字數以外，還有內容的含糊。“國五條”規定，地方要按照保持房價基本穩定的原則，制定本地區年度新建商品住房價格控制目標。但絕大多數地方都只是重復中央關于“保持房價基本穩定”的提法，既無一個提出要降房價，也無一個提出至少保持房價不上漲的要求。而關于房產交易個人所得稅的規定，許多地方要么不提，要么加以模糊化。

而正在此間召開的博鰲亞洲論壇上，房地產意見人士任志強分析“國五條”時稱，“我覺得最明確告訴大家中央政府不管了，然后把這個責任推給地方政府去管。”而住建部政策研究中心主任秦虹則稱，地方政府的細則不細是個大問題。

博弈源于分權？

“能對付就對付，能繞邊走就繞邊走”。中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱如此形容當前房地產調控中的地方政府心態，他對《中國新聞周刊》表示，在土地財政沒有解決之前，地方利益與中央宏觀政策的博弈是不可避免的。

“博弈”手法也是多種多樣的。在熊文釗看來，地方政府與中央政府會充分與中央政府討價還價，誘使中央政府作出對其有利的制度安排；或者利用中央政府的授權，為滿足自身利益最大化，要么“層層截留”，要么“曲解規則”。

熊文釗所言的“區別對待”心態在現實中比比皆是。對上面給資金給項目的政策，趨之若鶩，如中央4萬億投資計劃出臺后，地方暗暗角力，“跑部錢進”，體現出了超強的執行力；對一些事關百姓民生和良性發展的“長策”，如節能減排、結構調整等卻顯得執行疲軟；對一些規范官員從政行為、加強黨風廉政建設的規定，則不痛不癢的形式化執行；對一些破除當地非法利益格局的嚴令，就軟拖硬抗，如中央三令五申清理小煤礦，一些地方官員置若罔聞，“官煤勾結”難以撼動。

“三農”領域的政策“貓鼠游戲”也曾一度是重災區。過去多年，國務院的三農政策面臨許多障礙，不能直達基層。不少種植補貼、農民工培訓資金被截留、挪用、貪污。家電下鄉政策在一些地方也被執行走樣，一些基層政府將積壓倉底的殘舊次品向農民推銷，釣農民上鉤，成為“三農釣魚工程”，導致農民對家電下鄉政策產生反感。

在專家們看來，博弈的根本原因在于“地方利益”。曾任職南京大學商學院教授的魯明泓告訴《中國新聞周刊》，改革開放以后，為了充分調動地方政府的主動性，中央政府開始進行分權化進程，伴隨著分權化進程的必然還有地方政府利益的形成，“中央和地方政府關系就轉變成為復雜的‘談判-討價還價模式。”

在他看來，“地方利益”也是不可忽視的，因此一定程度的政策模糊性并不一定是一件壞事，“留有余地的政策給予了地方政府一定的自行處置權，有利于調動地方政府的積極性，同時也可以避免由于出臺不成熟但武斷的政策而帶來的中央政府權威性的喪失。”

事權有待厘清

“分稅制改革后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，然而，地方政府承擔公共服務的財政支出則有增無減。”熊文釗告訴《中國新聞周刊》，為此，中央政府通過大量的財政轉移支付來彌補地方財政收入的不足。但是，現行的財政轉移支付制度具有明顯的不合理之處，既不需通過人大審查也不公開支付的明細賬目，造成各個地方紛紛“跑部錢進”，會哭的孩子才有奶吃。

在他看來，當前中央和地方的權力配置具有強烈的計劃經濟時代特征，即這一過程不是通過法制來確定中央與地方的事權范圍，而是試圖通過政策調整或者運用各種招數通過談判來確定，“行政化的分權方式導致了中央與地方關系始終走不出‘一統就死，一放就亂的惡性循環。”

中國政法大學終身教授應松年也持同樣觀點，當前政策執行力“梗阻”的真正癥結在于中央和地方事權的劃分缺乏明確的法律規定。

“憲法中只有一句話：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”應松年告訴《中國新聞周刊》，這只是個原則性說法，對于如何發揮主動性、積極性，沒有明確說，現在應該是要明確劃分的時候了。

“市場經濟實行幾十年了，現實迫切需要有一個‘中央和地方關系法，用法律把兩方權力劃分清楚。如果不劃分清楚，會導致中央想用就用，不想用就放。”應松年建議，應該用法律明確規定哪些權力歸中央，哪些權力歸地方，哪些權力是雙方共有，“地方有哪些權力，該如何行使，都要立法明確規定，中央依法進行監督。”

在他看來，規范中央和地方權力，是建設法治政府非常重要的一方面，“黨的十七大和十八大報告中都講過一句話，要使各級政府都在法定的權限和程序里活動。”