對安徽省構建財政支出績效評價組織管理模式的思考

【摘 要】如何在公共財政框架內選擇適合安徽省情的績效評價組織管理模式，已成為當前非常緊迫而又重要的課題。本文分析了當前實施財政支出績效評價的意義以及面臨的問題與困難，就如何構建高效穩定的財政支出績效評價組織管理模式提出了思考與建議。

【關鍵詞】財政支出績效；評價；模式

長期以來，各級財政部門把工作的重點放在了組織財政收入上，對財政資金使用績效重視不夠。隨著我國市場經濟的迅速發展，財政管理體制改革不斷深入，公共財政框架體系正在逐步構建與完善。在公共財政建設發展中，追求財政資金配置使用的績效最大化，是必然的邏輯起點與運行目標。近年來，我國財政收入規模迅速擴大，推進財政民主化、財政信息公開化的進程加快，如何有效推進財政支出績效管理工作，提高財政資金使用效益，成為了新時期財政發展和改革的重頭戲，也成為學術界研究和公眾議論的熱點。就安徽省而言，隨著經濟社會的發展和公共財政改革的不斷推進，其財政收入與支出不斷增長。近年來，安徽省財政廳按照“先行試點、以點帶面、全面推開”的原則，穩步推進財政支出績效管理改革。但是，由于當前財政管理機制還不健全，績效監督環境基礎還不完善，財政收支矛盾突出，財政資金使用粗放、效益低下，財政監督績效評價作為財政監督的監督，面臨著嚴峻的挑戰。

一、實施財政支出績效評價的意義

（1）反饋和指導財政預算。從地方財政部門的角度來看，推行財政支出績效評價，可以推動“績效預算”模式的建立，即把績效評價的結果作為預算編制的重要依據。績效預算本質上可增強預算資源分配與地方政府部門績效之間的聯系，從而提高財政支出的科學性、規范性。通過評價財政支出績效，分析財政分配資金的合規性、合理性和有效性，了解財政支出在相關領域、相關行業所起的作用，掌握財政支出產生的直接經濟效益和社會效益，以及對社會經濟生活所產生的影響，不斷總結財政支出管理的經驗與教訓，從而為提高財政預算編制水平和和投資決策水平提供可靠的參考依據。（2）增強地方財政支出的公共性和決策民主化。績效評價將部門預算與部門發展規劃和年度工作計劃有機的結合起來，并進行跟蹤問效，一方面有利于整合財政資源，優化財政支出結構，最大限度的將有限資源配置到效益最佳的部門并發揮最大效益；另一方面監督預算單位合理高效使用財政資金，減少了財政資金支出的隨意性和盲目性，一定程度上緩解了財政支出壓力。作為一個并不發達的農業大省，安徽省當前的主要任務就是加快發展經濟步伐，而發展的前提是以投入為代價，投入的多少、投入產出效率直接影響了資源的優化配置。隨著財政支出需求的較快增長，特別是民生等社會公共事業的發展，地方財政收支矛盾將會越來越突出和明顯，而緩解財政收支矛盾的重要手段就在于加強財政支出的績效管理，努力提高財政支出的效率。（3）提高財政運行質量與效率。財政支出績效評價強調的是“結果導向”，推行評價制度后，各單位、各部門都要對其業績負責，責任和效率促使投資風險降低，也避免了財政資金的浪費低效，有利于節約財政資金，促進資金的使用效果。同時，這將促使政府部門努力提高理財水平，合理配置資源，提高工作效率和財政支出效率。財政支出績效評價按照績效的內在原則，可以使財政運行質量不斷改善，控制政府管理者的短期行為，財政的社會保障能力不斷提高，將有力地促進地方經濟和社會各項事業的發展。（4）促進地方政府目標的實現。由于政府決策存在一定的偏差或失誤、政府工作機構的低效率以及政府規模的擴張，往往導致政府的活動并不總像理論上所說的那樣“有效”。地方財政支出績效評價要求各單位必須重視支出后的使用效果，確立以“結果”和“追蹤問效”為導向的財政支出管理模式，有助于推動各預算單位建立以結果為導向的管理體制，完善自我評價、自我監督、外部評價和外部監督相結合的監管機制。通過績效評價考核地方政府職能的實現程度，以提高政府的決策、管理的有效性，使其符合公眾選擇的目標取向，政府行為變得更加務實、有效。

二、當前構建績效評價組織管理模式面臨的問題與困難

安徽省預算績效管理起步于2005年，先后歷經先期試點、點面結合、全面推開三個階段，形成了以省級為引領，以市縣為依托，省市縣三級聯動、協調推進的工作格局，推動了預算績效管理工作的扎實開展。可以說，目前安徽省財政績效評價工作取得了一定的成效，但是，績效管理工作仍處于不斷探索和積累經驗階段，在構建績效評價組織管理模式上面臨一些現實性的問題與困難。

（1）存在較大的意識落差，績效改革的認識尚未形成。受傳統公共支出管理的影響，財政收入、支出不講效益現象較為普遍，基本上沒有采用或不習慣采用客觀和可行的方法去考核財政收入、支出績效狀況，進而約束并規范財政收支行為。近年來試行的財政支出績效評價工作，并沒有引起各方應有的重視。甚至有些政府部門因為害怕既得利益受損而存在嚴重的抵觸以及反對態度，這使得財政支出績效管理失去了前進的動力，陷入一種左右為難的尷尬境地。（2）開展績效評價的制度、機制保障存在缺失。我國尚未出臺全國統一的關于預算績效管理的法律規定，缺乏法律約束力和權威性，績效評價的長效機制就很難建立起來。財政部文件作為部門規章只對績效評價的對象和內容、績效目標、評價指標、評價標準和方法、組織管理等進行了原則性概括規定，缺乏系統完善的制度規定。安徽省內出臺的相關文件對績效評價的內容、指標和標準設計、績效評價的操作規程、評價結果的應用等方面規定得不詳細。對于績效管理實施過程中有關的利益各方所承擔的責任、得到的利益、擁有的權力缺乏明確的規定與約束。（3）尚未建立科學規范的績效評價指標體系。目前，各有關部門的財政績效評價側重于技術和工程及資金使用的合規性評價，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出項目等方面進行綜合、立體評價的要求。另外，財政支出績效評價只是財政績效評價的一個方面，還應包括財政收入評價、財政管理體制評價、財政運行風險評價和財政平衡評價等方面的相關內容。（4）評價結果的應用缺乏約束力。實際上，績效評價不僅是對相關工作的一個簡單評價，更重要的是要求相關部門通過績效評價建立一種良好的工作思路和方法，形成相應的工作機制，進而在后續工作中得以應用和實踐，從而提高財政工作整體水平。由于財政績效評價工作體系不健全，評價的結果透明度不高，未能全面地向監督部門和社會公眾公布，不利于社會公眾對評價結果進行監督和評判。目前的績效評價結果實際應用的層次較低，績效結果與預算安排之間的關聯基本不明顯，這在一定程度上也影響了績效評價工作的持續開展。

三、對策與思考

1.健全財政支出績效評價的技術基礎。（1）結合本地實際，建立績效評價的指標體系。需要因地制宜，實事求是地根據社會經濟發展和政府目標的變化，設計各項資金的評價指標，在具體實踐中不斷完善。著重研究指標體系的量化性、可得性、可操作性以及可監督性，用盡量少的、精確的指標來測度績效，可根據成本效益法、最低費用選擇法、因素分析法、專家評議法、查問詢證法等方法選擇適用指標。基于平衡記分卡理念，從財務經濟、利益相關者、內部流程和持續改進四個類別，構建財政支出績效評價的指標體系框架。（2）完善績效評價的標準。必須要對財政支出績效評價指標體系進行總體規劃設計，研究指標與標準的對應關系，研究不同評價對象的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數據，在條件成熟時要研究建立績效評價標準數據庫。重視行業標準、歷史標準。由于計劃標準本身不夠科學和合理，采用計劃標準得出的結論難以服眾。因此，重視行業標準、歷史標準等，將有助于提高評價結果的公正性。（3）建立財政支出績效評價信息庫。信息庫的內容要涵蓋政府財政支出總績效評價、部門和單位財政支出績效評價、項目績效評價等四個層次，類別上要涵蓋教育科技文化、經濟建設、社會保障、農業和農村、政府管理等各個領域。搭建包括預算部門申報系統、績效評價管理系統、評價專家庫、評價指標庫等多個管理系統在內的信息化平臺，健全財政績效管理信息系統。

2.建立財政支出績效評價的制度支撐體系。（1）提高立法層次，增加績效管理各方的權、責、利約束。制定地方性財政績效管理規章辦法，為績效管理工作的開展提供制度保障。通過建章立制，以法律法規的形式將預算績效管理確定下來，樹立其法律的權威性，確保預算績效管理工作制度化、日常化、規范化。在法律條文中增加委托人、受托人、評審對象之間的責、權、利條款，包括各級政府財政與其他部門預算績效管理中的責權利關系，以及財政支出績效評價過程中委托人、受托人、評價對象之間的責權利關系條款，強化政府間、部門間、委托代理關系中各自應承擔的責任和應享有的權利，提高績效管理實施效果。（2）建立權責對稱、預算與績效管理一體化的體制。建立政府領導，財政部門主管，各部門和各單位落實的組織構架，形成各機構之間職責劃分明確、分工協調、相互配合、制衡監督的有機整體。確立部門在預算績效管理中的主體地位，建立部門預算責任制度。進一步明確政府各部門的職責范圍，把單位財政資金使用績效納入機關建設和效能建設的考核范圍，落實責任制，將預算績效與部門預算資金安排、部門責任人的年度考核等掛鉤，發揮其主體作用，提高單位對預算資金使用績效的重視和開展預算績效管理工作的自覺性。（3）建立不同層次的評價體系。實行“項目單位自評——主管部門評價——財政部門評價”三級評價體系，分別按照一般項目、大項目和事關民生的重大項目進行評價。在財政部門總的制度框架前提下，各單位可以根據各自實際，建立健全項目單位績效自評制度，運用不同方法進行評價。主管部門既要負責系統大項目的評價，又要對所屬單位進行指導和幫助；財政部門評審事關民生和社會影響大的重大項目和相關支出，在實施中可以引入中介機構等第三方進行評價。

3.構建動態、全過程的財政支出績效監控機制。（1）政府部門應實現從靜態管理到動態管理的轉化，及時參與到項目管理之中，從立項、實施以及結果中及時了解財政支出的動態情況，以此來掌握財政支出的最新變化、及時修正指標、控制投入，從對結果的考核轉到對投入、過程以及結果等全程的考核。（2）預算單位和財政部門要對部門預算績效目標的實現情況進行監督檢查和控制。預算執行績效與績效目標發生偏離時，預算單位及時向財政部門報告，并采取矯正措施。財政部門和預算單位根據不同項目設定的績效階段任務完成進度撥款，發現無績效或低于預期績效的項目，取消或減少預算安排，并收回相應未支出的預算資金。（3）支出中實施績效跟蹤管理。在項目實施進度的中間節點上要求部門單位按照預算申報環節確定的實施方案和實施計劃向財政部門報告資金使用和工作完成的進度情況，將總體績效目標分解落實到過程跟蹤管理之中。（4）加強支出后績效評價。支出項目完成并進行決算后，進行績效評價。主要從資金使用的規范性、效益性、項目管理水平和績效目標的實現程度等幾個方面進行評價。評價后給出評價結論，并按照打分給出優良中差和不合格等級，作為財政部門考核和管理的依據。

4.積極探索評價結果的應用機制。（1）推行績效評價問責制。建立績效評價結果和實施項目的預算安排掛鉤制度，在預算編制環節，作為安排以后年度預算的依據；在預算管理環節，用于發現管理中的問題和不足，改進預算決策和管理；在預算報告環節，將績效信息用于預算報告，提高預算透明度。根據績效目標的完成情況，把績效評價結果與被監管單位年度考核、領導干部考核掛鉤，從內因上強化被監管者的公共責任意識，主動自覺地配合國家公共支出的績效評價工作。在對所有納入績效管理的項目進行問責的基礎上，抽取部分項目，對單位的用款效果進行公開問責。（2）穩步推進財政績效管理的信息化公開進程。財政績效管理信息向公眾公開，一方面，部門績效目標確立時需要充分吸收公眾意見，才能保障績效目標的有效。另一方面，信息公開使得財政資金支出處于社會監督之下，有助于增強預算執行的約束力。經報請本級政府同意后，適時地分階段、分項目在項目績效評價階段后通過一定方式向社會公眾公布。在績效預算申請階段引入公眾參與制，體現和增加公共支出評價的公正性和透明度。（3）構建績效評價與反腐防腐的互動機制。實踐證明，考慮到公共財政資金監督的困難性、巨大成本及其本身的代理屬性，公共財政資金的侵占與剝奪往往是最主要、最經常和最有害的腐敗行為。因此，必須完善制度建設，強化監督機制，在績效評價指標和標準、評價報告、操作流程等方面加以完善，有效指導和規范財政支出績效評價工作，加快績效評價結果應用研究，建立績效目標申報制度。

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