調整中央地方財稅關系

調整中央地方財稅關系

“營改增”改革引發了諸多關注和議論。有政府高層曾表示，有望借此倒逼財稅體制改革。但也有觀點認為，營改增將導致地方政府稅收收入的減少，而地方財力與事權不匹配誘發地方政府發債沖動，從而增加債務風險。

減稅是營改增的第一目標，且20%的減稅效果由地方政府承擔；由營業稅改為增值稅的收益，全部劃歸地方政府收入，原來的增值稅則按比例在中央和地方之間分成。這種過渡政策無法長期維持，隨著企業重組整合和業務領域擴大，或遲或早會實行統一的分成辦法，即地方全部留成的部分增值稅也會按比例分成。根據2012年的靜態數據估算，營業稅大概有15000多億，地方政府會因該政策的減稅效果減少3000億左右的稅收收入，按現行75%的比例，中央分成9000億，地方政府增值稅只有3000億左右。

因此營改增施行后，現行財稅體制需要做出相應調整，包括地方和中央政府間事權劃分、稅收分成比例、地方稅體系構建、省以下財政管理體制變革等等，否則地方政府收入規模占地方財政總收入的比重就會大幅下降。

正在考慮的方案有多個，其中一個方案有較多的共識，即把現在屬于中央收入的消費稅從生產環節轉移到零售環節，然后劃歸地方政府收入。消費稅加上車輛購置稅這部分的規模共有10000億左右，基本上可以對沖地方政府由于增值稅因中央地方分成而減少的收入，能夠使得地方政府收入規模維持支出的60%-70%左右。這樣的調整會減弱對地方政府投資的刺激，相應加大對增加本地居民收入和消費的激勵，也是符合現在中國發展戰略的。

關于中央和地方財權分配的方案一直存在爭論。有一個基本判斷：1994年分稅制實行至今，中央相對收入較多，地方收入較少，特別是基層地方政府面臨著較嚴重的收支矛盾。因而未來中國財稅體制改革的總體思路，應該從合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任入手，梳理各級政府的關系，建立財力與事權相匹配、財權與事權相呼應的財稅體制和面向城市家庭和個人的征稅體制。

如何操作？有兩種觀點，一種觀點認為，總體上看，中央政府應該向地方下放財權，而在特定領域如法院、檢察院，中央可實行垂直經費管理，中央應承擔更多的支出責任，實行上收支出責任的思路。

另一種觀點則認為，中央政府應適當擴展事權，上收部分財權，加強對社會保障、農林水事務和環境保護的支出，增加一般性轉移支付，賦予地方政府在財政支出上更大的自由度。從相關政府官員的公開講話中可以發現，主導財稅改革的幾個部門也有較大分歧。

新一屆政府財稅體制改革的方向，是要從基于工業化的財稅體制轉向基于城市化的財稅體制。基于工業化的財稅體制，分稅制并未改變地方政府追逐自身利益的強度，但卻對地方政府代表地方提高公共利益的能力產生了巨大的負面影響。一方面，地方政府通過基礎設施建設和招商引資來增加本地收入的行為模式依舊，從而使得中國的經濟增長始終無法從投資推動型的粗放型經濟增長模式中擺脫出來；另一方面，在收入相對減少的情況下，地方政府紛紛拋棄那些在可預見的將來不會產生大量收入的支出項目，如基礎教育、公共衛生和環境保護。

而著眼于未來基于城市化的財稅體制，需要合理劃分中央與地方的收支關系，讓財力與事權相匹配，向公共財政轉型。地方政府擁有多少事權和財力、中央政府向地方下放多少財權，需要考慮以下幾個問題：基層財政出現困難是不是現行分稅制存在問題？下放財權后，中央政府是否會出現財力不足，地方政府是否有主動性去認真履行他們所承擔事權？從這個角度來看，更多應該考慮財稅體制對地方政府行為的規范，深化財政預算管理制度的改革并強化績效導向。

決策層已下定決心加大營改增的步伐和力度。今年8月1日起，改革要在全國推行，同時鐵路運輸和電信這兩個領域也已在設計方案，其他領域也在加快準備。改革大概需要5-10年時間。隨著營改增這項改革對整個財稅制度的影響逐步顯現，其對中國財稅制度的沖擊將不亞于分稅制改革。

（本刊編輯吳思根據多位政策專家觀點整理）

智庫觀點

FOR VIEWS

經濟學人智庫：零售增長驅動中國

在預測期內，中國消費品銷售的快速增長將主要集中在較不富裕的三、四線城市。預計在2013-2017年間，隨著這些地區的可支配收入增加，大量消費者開始有能力購買消費品，而非僅僅購買生活必需品。

外國公司進入零售市場和消費品制造業的情況相較于其它經濟板塊要容易得多。最近外國企業成功收購了大量中國日用品品牌，這或許表明中國政府對此類收購行為的抵觸情緒不似以往那么強烈，即便它仍在鼓勵本土企業的發展。

奢侈品企業在中國的持續增長顯示，在預測期內，中國將成為推動全球奢侈品市場增長的主力軍。奢侈品市場兩極分化將日益突出，一端是高端消費人群，他們青睞低調但又迎合其特定消費需求的品牌；另一端是收入稍低的消費者，他們將名牌商品視為中產階級的標志。

國務院發展研究中心：

以減稅穩物價支持企業

一季度企業經營者對宏觀經濟信心有所回升，企業產銷量、庫存、價格、訂貨等指標趨于好轉，出口需求有所回暖。值得注意的是，企業經營者認為，一方面人工成本上升、社保稅費負擔過重和利潤率低問題突出；另一方面，產業結構升級步伐較慢，產能過剩問題嚴重。企業招工難問題仍然存在，期待政府通過減稅和穩定物價對企業給予支持。

中國社科院：智能化有助產業升級

中國要重視工業化國家重振實體經濟可能帶來的沖擊。當前，美國頁巖氣的開采加速了國際能源結構的調整，正在興起的第三次工業革命將減少工業化國家對發展中國家廉價勞動力的依賴；工業化國家在貿易中加大知識產權的維護，加重對別國的限制；工業化國家還在內部利用金融手段減輕企業壓力，營造穩定高效的資本市場，對國際資本形成巨大的吸引力。

從某種程度上說，沖擊帶來的危機也是機遇。當前正在興起的第三次工業革命為中國制造業轉型升級帶來了機遇。第三次工業革命對中國制造業發展造成的巨大沖擊主要是對傳統發展方式，但數字化、智能化技術的廣泛應用，生產組織方式和產業發展模式的全面變革與中國制造業實現轉型升級的發展方向是基本一致的。

長城戰略咨詢：

借助3D打印實現“中國創造”

3D打印技術是一種介于第二產業和第三產業間的“2.5產業”，能夠在產品的制造環節融入服務功能，使同質化消費轉為個性化消費。3D打印帶來的新技術浪潮將對勞動密集型產業發展帶來巨大沖擊。同時借助3D打印實現中國制造業整體水平的提升，掌握未來產業鏈高端換件，將實現“中國制造”的新生。

安邦咨詢：小心政府債全民承擔

評價中國政府的債務承受能力，與評價市場經濟國家的政府債務能力有很大差別。在中國的經濟體制和政治體制之下，中國政府掌握的經濟資源遠遠多于市場經濟國家的有限政府。在這種體制下，我們看不到中國出現政府破產的可能，只要中國政府愿意，它能夠以舉國體制來提供信用支持。在中國，評價中國政府債務的風險要看權力體制，中國現行的權力體制能夠比較容易地把政府債務風險變成全民承擔的風險。

中國需要克制地方政府債務規模的擴張，警惕其中風險，并努力縮小地方政府債務規模。迄今為止，中國地方政府債務問題還沒有到引發金融領域系統性風險的時候。中國的政府債務只能算作名義債務，真正的風險在于過程識別，關鍵是能否正確認識到債務風險，并及時采取對策。

清華大學中國財政稅收研究所：

明確政府的支出責任

財稅體制改革的頂層設計中最重要的內容，是要明確政府的支出責任：政府應在哪些方面花錢，不應該在哪些方面花錢。有些責任，政府可以放手，讓社會機構去承擔而有些完全靠市場做不到，需要政府來承擔責任。明確政府支出責任，需要厘清哪些責任政府該放手，哪些責任要加強。在界定責任的同時，需要考慮財力支撐的問題，即財政收入來源。

中國（海南）改革開發研究院：城鎮不在規模在品質

以往的城鎮化由于與傳統的經濟發展方式直接相關，其規模城鎮化的特點比較突出。例如：以工業化為主導、以做大經濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段。這種城鎮化模式在推動經濟增長的同時，也積累了產能過剩、資源浪費、環境破壞等突出問題。當前城鎮化進程中的許多矛盾、問題，大都與人口城鎮化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創新。未來5～10年，隨著中國城鎮化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應人的發展需求提升城鎮品質。

中國城市和小城鎮改革發展中心：

是否保留土地是戶改難點

城鄉分割的戶籍管理體制對于農民來說，最大的實惠是在農村擁有一塊承包地和宅基地以及計劃生育政策。如果在完成了身份的變更之后，是否也要放棄自己的承包土地和有償轉讓自己的宅基地、是否會失去計劃生育的優惠政策是戶籍管理制度改革不可逾越的一個難題。

媒體摘編

MEDIA SUMMARY

中國經濟在延續弱復蘇狀態，在房地產和通脹預期制約下，財政和貨幣政策難有作為，唯有加快改革。改革核心在金融、財稅體制、要素價格、行政審批、收入分配與戶籍制度等。在完善推進經濟領域改革的同時，對社會環境等方面的改革應不容忽視。轉型中的中國似乎處在一個全民焦慮的時代，而公布官員財產就被視為是凝聚民心的重要一招。

前言

宏觀保穩定

微觀要搞活

《中國經濟時報》2013年05月20日

鑒于當前我國宏觀經濟形勢基本穩定可控，中央財政收入出現連續負增長和“惠民生”的基本政策取向，財政政策用來保增長的可能性已不大；貨幣政策前期已經充分運用，現在已出現流動性過于寬松的跡象。因此，應保持宏觀政策的相對穩定，同時通過搞活微觀市場，釋放經濟活力，包括搞活中小微企業、搞活金融市場和以創業促就業。

警惕

中國式財政懸崖

《財經》 2013年第14期

據估算，地方政府債務總額在2012年約為12.77萬億元，相比之下，2011年的總額為10.7萬億元。總共有3萬億元的地方政府債務將在2013年到期，約占地方政府預計財政收入的50%。然而，許多地方政府似乎并不擔心。因為地方政府并不對自身融資行為負全責。事實上，中央政府在為地方政府進行隱性信用背書。

利率匯率

去行政化

《上海證券報》2013年05月21日

如果不能真正實現國內利率市場化，則加快開放只能使得一個扭曲的金融市場，面臨更復雜的外部風險沖擊。匯率市場化改革也遠不只是擴大人民幣兌美元中間價的波動幅度，而是應該構造更健全的外匯交易市場、更透明的匯率形成機制。還需要強調的是利率與匯率的去行政化。

審批改革

如何動真格

財新《新世紀》2013年05月20日

惟改革的手術刀在整體改革的治本層面更深切入，才能真正避免改革成效不彰、再度受挫。行政審批改革多年步履艱難，根由在于行政權力未能得到有效的監督和制約，這無疑取決于中國整體改革、尤其是政治體制改革的進程。

國企改革

分類進行

《經濟參考報》2013年05月21日

3月份以來，國資委要求十大行業協會根據各自行業情況編寫“產業布局及央企在行業轉型中地位和作用”的報告。下一步國企改革的一個重要方向是對國企進行戰略性定位，一類是公益性國企，另一類是競爭性國企，在分類的基礎上，再根據重點行業的產業發展的情況來制定國企改革方案。

改革

催生新國企

《人民日報》2013年05月21日

國企改革一度被稱作“最難啃的骨頭”。十年前，國企改革再次發力，經歷坎坷曲折、激昂壯闊的探索，如今，國有企業已是活力、效率、影響力的代名詞。在2012年公布的世界500強企業中，已有54家國有企業上榜。

官員財產公示

“要聽樓梯響，

更要見人下來”

求是理論網2013年05月16日

首試官員任前財產公示的做法值得我們大家為其鼓掌。從官員財產公示的根源上進行把關，可以在很大程度上發現“漏網之魚”。只有在源頭上把好關，才能將官員財產公示的效力發揮到極致。將任前官員的財產進行公示，目的是為了加強公眾對官員的監督，以發現官員的財產公示是否真實。

美聯儲

醞釀退出

《瞭望》2013年第20期

一旦美國開始實施退出戰略勢必推動美元中長期走強，全球很可能再現“剪羊毛”效應，勢必給全球經濟金融運行、匯率市場穩定以及資產價格帶來新一輪沖擊。而對中國而言風險更不能小視，政策退出將進一步加劇中國跨境資本的雙向波動，也不能排除引發階段性資本集中流出，并導致中國系統性金融風險的可能性。