治國與種地：關于新型城鎮化

新型城鎮化是一場根本性的制度革命。1982年家庭聯產承包責任制造成了3.5億農民從一出生就沒有土地，其中2.61億像候鳥一樣在城鄉之間大遷徙大流動。1992年市場經濟體制改革沒有觸及農村產權制度。新型城鎮化所承接的，是過去30年剩下的最難啃的硬骨頭

在推進新型城鎮化的過程中，將陸續釋放1.5億至2.1億農業剩余勞動力，這會給未來中國的經濟可持續發展提供源源不斷的動力。也有人擔憂，新型城鎮化可能變成一場投資“大躍進”，將會大興土木，圈地造城，逼農民進城上樓，卻無法提供基本的社會保障和必需的就業、發展機會，這將最終導致階層對立乃至社會動蕩。日前，《中國經濟報告》記者就相關話題采訪了北京大學中國地方政府研究院院長、中國人民大學教授彭真懷。

新型城鎮化要警惕投資“大躍進”

《中國經濟報告》：彭教授，感謝你接受我們的采訪。今年《中國經濟報告》第三期曾經組織過一期專題，“造城大躍進”，當時我們對于勃然而起的城市化有一種擔心，包括吳敬璉在內的很多專家，也提出了警告。在你看來，目前的新型城鎮化會不會變成一場投資“大躍進”？

彭真懷：今年元旦過后，我在河北省寧晉縣、廣東省高州市和山東省墾利縣等地調研，當地干部群眾對我說，中央提出新型城鎮化幾個月過去了，聽到了各種各樣的聲音，現在都不知道聽誰的好。他們特別希望中央能有個明確的說法，講明白新型城鎮化究竟“新”在哪里？是城里的事還是農村的事？與新農村建設有什么關系？到底應該怎么干？這些關乎全局的困惑表明，恰是民氣可用時，蘭舟竟發待將聲。回京后的兩個多月，我靜心關注新型城鎮化的各種意見，在反復推敲的基礎上進行了一次集中的邏輯梳理。

上世紀60年代初，為了度過當時國民經濟的嚴重困難，全黨就一些重大問題同時開展調研，很快就形成了解決經濟社會問題的正確決策。我想，對新型城鎮化的不同意見，有調查不夠的問題，也有研究不夠的問題，而后一個問題更加突出。最近聽到消息說，由國家發改委牽頭編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》已基本定稿，今年上半年可能正式出臺。從我個人角度看，這么匆忙是欠妥的。新型城鎮化的錢從哪里來、人向哪里去、地往哪里用？怎么拿出有力度、可操作的實施意見？國家發改委有責任深入調研、反復論證，避免在關鍵的時刻選擇錯誤的方向。我認為，在方向不明的時候，先停下來辨明方向是十分明智的。

《中國經濟報告》：近來與城鎮化相關的投資板塊，特別是鋼鐵、水泥、機械等一波波地高調炒作城鎮化概念。但是，如果繼續以投資驅動和“房地產化”為主，就無法長遠承擔拉動消費的重任。你認為發揮新型城鎮化對經濟的全方位拉動作用，應當怎樣重點布局？

彭真懷：記得小時候種地，長輩總是先把地里的石頭、樹根和雜草清理干凈，然后再播種。我想，治國與種地是一個道理。新型城鎮化能不能成為未來30年的經濟主載，要看能不能用鋒利的手術刀解剖當前正在進行的城鎮化，刮骨去毒才能重生健康的肌體。明白了這一點，就能正本清源，就能矯枉糾偏。所謂戰略，并不是“把馬放在車前”那么簡單，最重要的是“馬往哪里跑”。我建議采取不破不立、邊破邊立和先破后立的思維方式和工作方法，看準了的就下決心干，明擺著是錯的就趕快改，不能總是在深水區里“摸石頭”。

其實，既然叫新型城鎮化，就一定是與當前正在推進的城鎮化不同。2010年就有各種社會輿論，批評當前的城鎮化是“偽城鎮化”、“半截子城鎮化”或“不完全的城鎮化”，過激的觀點甚至認為是“病態城鎮化”或“畸形城鎮化”。我一直注意傾聽這方面的批評意見，從中學習、借鑒和體會了很多真知灼見。綜合起來，我大體上梳理了當前城鎮化的十大重癥：一、制造了城鎮化率的數字泡沫；二、放大了戶籍壁壘的制度缺陷；三、暗藏了土地財政的隱性風險；四、侵蝕了耕地資源的保護紅線；五、引發了攀比冒進的失控開發；六、催生了商業賄賂的高發多發；七、扭曲了干部考核的評價導向；八、漠視了城市自身的弱勢群體；九、割裂了文化遺產的歷史傳承；十、惡化了生存發展的環境空間。

按照我的理解，新型城鎮化是一場根本性的制度革命。為什么這樣講呢？1982年家庭聯產承包責任制按當時的人口分配耕地，增人不增地、減人不減地，造成了3.5億農民從一出生就沒有土地，其中2.61億像候鳥一樣在城鄉之間大遷徙大流動。1992年市場經濟體制改革沒有觸及農村產權制度，占人口總數65%以上的農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。新型城鎮化所承接的，是過去30年剩下的最難啃的硬骨頭，“老百姓越來越難管”，“維穩成本越來越高”，所有的改革議題都充滿著分歧甚至嚴重對立。正是從這個意義上來講，新型城鎮化就是要實現一種革命性的超越，并以這種超越體現“中國夢”的歷史進步。有一個問題很值得大家關注，當前城鎮化的執行者與改革的對象多數情況下是同一類人，在這種背景下，我很憂慮新型城鎮化所呼喚的各項改革內容，既得利益者在經歷短暫的觀望后會作出什么樣的反應？面對他們可能的集體阻撓又該如何破局？但一個國家總要有一些人超越自己的既得利益，否則城鄉兩極分化到最后就是社會撕裂，誰的利益也保不住。我最近看到許多反對革命的文章。但問題是，沒有革命的壓力，推動改革的動力從何而來？換句話說，誰愿意在沒有壓力的情況下推動改革？關鍵的問題是，具有改革意識的執政者如何把可能的革命壓力變成現實的改革動力，從而引領歷史走向代價較小的新型城鎮化之路。

我分析了最近兩個多月來的新型城鎮化討論，整體上虛的多、實的少，看不到怎么干、干什么的具體思路。我很擔心這樣的高談闊論，不利于中央下最后的決心。我們一定要回歸常識，把真相和全貌搞清楚，把本質和規律弄準確，把思路和對策想透徹。當前收入分配的尖銳矛盾是農民收入上不去，產業發展的突出矛盾是農業基礎的薄弱，社會管理的主要矛盾是農村的不穩定。地方政府現在面臨著很多困惑，心里空蕩蕩的，不知道下一步往哪走。怎樣走出一條新路，需要中央做好頂層制度設計，把主線理清楚，處理好。我們應當及時釋疑解惑。

對城鎮化率的估計

《中國經濟報告》：截至2012年年底，全國城鎮人口為7.12億，人口城鎮化率是52.57%，已達到世界平均水平。但國內外的實踐證明，城鎮化率并不是越高越好，城鎮化速度亦非越快越好。你認為應當如何把握城鎮化的速度與效益？

彭真懷：你說的不錯，2012年的中國城鎮化率達到52.57%，但按戶籍人口計算，大約在31%左右。我多次對其中的水分提出質疑，但一些人不以為然。最近，李克強總理也在文章和談話里指出，城鎮化率的統計口徑至少存在15%的缺口，說明中央對這個情況也有了判斷。

其實，早在2010年9月，中國社會科學院財政和貿易經濟研究所、中國人民大學經濟研究所和中國發展研究基金會就分別指出，當前的城鎮化存在著嚴重的不完整狀態。但今天看來，這些研究成果并未引起警覺。問題在于，如果不擠干城鎮化率的水分，就找不出發病的根源。中國現有城鎮化率的統計口徑，包括了2.62億左右在城鎮生活6個月以上，但沒享受到與城鎮居民等同公共福利和政治權利待遇的農民工；也包括一些城鎮通過行政區劃調整，擴大轄區面積帶來的1.4億鎮區農業戶籍人口，這些“城鎮區域”的產業結構并未轉型，缺乏產業支撐力，缺乏基礎設施供應，實際上仍然是農村。從我這些年的跟蹤研究看，上述兩類沒有真正轉變身份的人口，約占7.12億城鎮總人口的一半。這一現象在中西部地區最為顯著，川渝地區、貴州、湖南、安徽、河南和山西等地的城鎮化率差值均在25%以上。

《中國經濟報告》：由于對新型城鎮化的理解出現偏差，各種五花八門的說法、做法加速蔓延。全國醞釀設市、設區的縣有上百個，僅廣東、貴州、云南和陜西4個省就有60多個縣提出撤縣設市、設區。一些地方把推進城鎮化等同于城鎮建設，過分注重建成區規模擴張而忽視了人口規模的集聚。這種做法正確嗎？

彭真懷：我認為，這是一種典型的政績沖動，與加大縣城和小城鎮建設的戰略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤了發展不說，還會嚴重沖擊農村社會穩定。

我看根本的一條，是要在治國理念上主動揚棄。為什么這么說呢？新中國成立后，我們在治國理念上遵循先工業后農業、先城市后農村、先市民后農民的思維定勢，64年來缺乏創新和突破。這種理念根深蒂固，改革開放以來也沒有觸動。比如，我們從1953年對農產品實行統購統銷，農民生產的糧食、棉花和油料等重要農產品，糖料、酒類和烤煙等其他農產品，只能由政府統一低價收購，再由政府統一分配給城市市民。這種做法一直延續到2004年才徹底取消。回過頭來看這51年，我們通過人為地壓低農產品收購價格，提高工業品價格，用“剪刀差”為工業化提供了最初的積累。

再比如，1962年黨的八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例修正案》（簡稱《人民公社60條》），以集體所有制替代農民土地所有制，之后經過三次憲法確認一直延續至今。在這種全世界絕無僅有的土地制度框架下，各級地方政府從上世紀90年代中期開始，大規模轉手倒賣農村土地，推動了“城市化率”一路飆升。本該屬于農民的土地增值收益，就如同“豐乳霜抹在了城市化的胸大肌上”。這種城市化完全建立在剝奪農村的前提下，把農民整體逼進了死胡同。現在，農村各類群體事件看似偶然，實質有其必然的因果關系。

從歷史上看，農民決定著政權興衰。如何對待農民，是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。每個政權建立初期，都注意痛定思痛，懲農民之所恨，揚農民之所善。最終走向滅亡也在于不懂自我約束，采取各種倒行逆施榨取農民。我們要有大智慧，避免治國理念陷入“自動鎖定”狀態，尊重和關切農民對自身利益和命運的強烈要求。現在最需要打破的，是陳腐的教條觀念和本領恐慌，一說到揚棄治國理念，就會不恰當地聯想到是不是要改旗易幟。這個大帽子扣在頭上，誰都不敢往深處想事情。其實，改旗易幟與揚棄治國理念不是一回事，國家政治制度可以不變，但治國理念需要根據變化了的條件和環境，站在歷史高度作出與時俱進的大判斷。

農村何以凋敝？

《中國經濟報告》：現在的情況是，地級以上城市轉移人口“進不去”，小城鎮又“沒人去”，你怎么看這個問題？

彭真懷：仔細分析你所說的這種情況，我看有一多半是農村土地制度帶來的，群體事件、貪腐案件也大多跟土地連在一起。早在100多年前，孫中山先生就已經想到了“平均地權、漲價歸公”。日本、韓國實行土地私有制，但土地增值部分也要拿出來分享。相比之下，我們國有、集體土地的增值，怎么可以明目張膽地裝進少數人腰包呢？我主張，新型城鎮化先從農村土地制度入手，逼地方政府下決心放棄倒賣土地的財政。當然，大家都會覺得疼，但現在不動，越晚動越疼。農村土地增值的主要收益，從道義上必須歸進城的農民工和外來人口。在農村土地制度改革上突破了，農民進城的信心就有了，既得利益者就不得不讓步。沒有這一條，新型城鎮化就是白扯。

按照《土地承包法》，農民有30年土地使用權。但根據《土地管理法》，農業用地要變成城市建設用地，必須首先變性為國家所有，同時給農民一定的補償。對農用地是一套法律，對非農用地卻適用另一套法律，相互矛盾。這些年，我一直為農民土地權利奔走呼喊，但來自不同渠道的聲音提醒我：我們體諒失地農民的生存狀況堪憂，也了解補償標準太低、補償款不到位。不過，如果只保護失地農民的權利，那城鎮化以及整個經濟高增長的大局還要不要維持？如果征地補償讓農民衣食無憂，地價到底會有多高？那樣的話，城鎮化成本不就上去了？成本上去了經濟建設不就下來了嗎？失地農民的命運是慘了些，城鎮化不就是\"小利\"服從\"大利\"嗎？這一套又一套的理由，沖淡了中央為保護農民權利準備采取徹底措施的決策。

從2004年開始，中央下決心把房價控制在合理的水平，但為什么越調越漲？究竟卡在什么地方？根據我觀察，全國655個城市的土地出讓收入每年都在1.5萬億左右，占財政收入的六成以上。一屆政府寅吃卯糧，把今后50年到70年的土地收益一次性收取，干出吃祖宗飯、斷子孫路的事。賣地生財當然比種糧食來錢快，但耕地大量減少，必然導致糧食生產萎縮，也必然導致農民既失地又失業的經濟和政治風險。《全國土地利用變更調查結果報告》顯示，1998年全國耕地面積19.45億畝，2010年已下降為18.26億畝（人均僅1.37畝），其中2/3為中低產田。我記得，早在2006年制定 “十一五”規劃綱要時，國務院要求到2020年底必須確保不低于18億畝耕地。按照這一要求，從2006年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過2，700萬畝，年均不到200萬畝。但各省用地需求每年都在1，500萬畝以上，耕地占補平衡的數據造假觸目驚心。沒有人思考兩個常識性問題，東部新墾耕地是可以完成的任務嗎？中西部新墾耕地又有多少能成為有價值的耕地呢？我在農村調研時發現，很多村莊的房屋常年無人居住，斷壁殘垣，荒草叢生，拆又不能拆，賣又賣不出，土地資源浪費嚴重。山東省乳山市樗樹崖村約有600處宅基地，其中荒廢多年的房子有200多處。除了正常生育之外，村里的人口幾乎只出不進逐年減少，加上人口自然死亡，空置的房子越來越多。這種由人口空心化演變的涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化現象，是推進新型城鎮化的難點，但也是希望所在。我的綜合測算表明，按照分別推進新型城鎮化的情景，全國空心村綜合整治潛力1.5億～3億畝。再加上打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地，保守估計可有效利用耕地4.5億畝以上。這本帳算清楚了，就可以找到新型城鎮化開門的鑰匙，形成農村宅基地的退出與盤活機制，破解建設農村新型社區的土地供需矛盾，促進城鄉協調發展。

把農民放在心口上，而不是放在槍口上

《中國經濟報告》： 那么，應當怎樣讓農業人口有序轉移，成為真正的市民？又怎樣最大限度避免“城市病”和“農村凋敝”現象蔓延？

彭真懷：我覺得，這要從1958年延續至今的戶籍制度深挖。在同一片國土上，這個制度把人分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。占人口2/3的農民，事實上就是沒有土地卻必須附屬在土地上的另類人群。由于是農村戶口，就業保障、看病住院和孩子上學受到限制，甚至遇到事故的賠償也遠遠低于城鎮居民。進城務工只能拿暫住證，只能干最累最臟的活，只能拿最低的工資。他們用自己的汗水、淚水甚至生命建設城市，是勞作最辛苦、生活最艱難和變動最頻繁的群體，卻享受不到同等的國民待遇。據我了解，全世界用戶籍限制人口自由流動的國家，目前只有中國、朝鮮和貝寧。無論從法律上還是道義上，戶籍制度反映的都是不平等社會。

我的進一步研究表明，在過去20年的城鎮人口增量中，有71.8%是農業戶口，但其中絕大部分都沒有在城鎮永久定居。2012年11月16日，貴州畢節市海子街鎮擦槍巖村5名小學生，在街頭垃圾箱內生火取暖，中毒身亡。這五名孩子當中，有四人是留守兒童，他們的父親或者父母雙雙在外打工。這個殘酷的事件，深深地刺痛了所有人的神經。它從一個側面揭示了戶籍制度編織的“農民工體制”，正在切割和碾碎無數的農村留守家庭。這樣的城鎮化，只允許青壯年農民臨時性進城打工，而他們的父母、妻子和兒女，卻不得跟隨他們正常生活，導致5，800萬留守兒童、4，700萬留守婦女和4，000萬留守老人這一人類歷史罕見的畸形社會現象。再加上2.62億農民工，全國有4億多人的生活殘缺不全，相對完整的家庭生活被拆散。我認為，用新型城鎮化形成新的治國理念，需要對農民保持必須的尊重，對農業保持必須的敬畏，對農村保持必須的清醒。

從國際經驗看，很多國家在城鎮化過程中，都出現過農民貧困、農業凋敝和農村沒落的現象。不管是哪一個國家，虧欠農民太多，壓抑過久一定會出大亂子。我們可以冷靜地想一想，如果占人口65%以上的農民，覺得工業化、城市化跟自己沒有關系，自己不是受益者，或者看不到受益的希望，彌漫著一股受害者、受損者和受排斥者的情緒，我們這個國家會有一個怎樣的未來呢？因此，我們必須通過新型城鎮化給農民以夢想和期待，讓他們重拾信心跟著黨和國家往前走。從這個意義上說，新型城鎮化是一個戰略思維，牽一發動全身，具有綱舉目張的統攬作用。把農民放在心口上，而不是放在槍口上，整個國家才有希望。