日本財(cái)政支出演變的啟示

目前中國的發(fā)展階段與日本上世紀(jì)七十年代末類似。日本財(cái)政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)給我們的啟示是：控制支出增速和債務(wù)規(guī)模，防患財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；逐漸加大民生和環(huán)保投入；逐漸向建設(shè)規(guī)模合理而高效的政府努力；合理劃分中央和地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度

戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)先后經(jīng)歷了戰(zhàn)后復(fù)興、高速增長、穩(wěn)定增長、低速增長幾個(gè)發(fā)展階段。其間，日本財(cái)政支出歷經(jīng)了一系列變遷。回顧這一過程，對正在經(jīng)歷增長階段轉(zhuǎn)換的中國不乏啟示。以下先從支出總體規(guī)模和結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行介紹。

不同發(fā)展階段日本財(cái)政支出的總體變化

1.戰(zhàn)后復(fù)興期的財(cái)政支出變化。戰(zhàn)后初期，日本政府試圖通過實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策來促進(jìn)生產(chǎn)恢復(fù)。1947年春日本政府開始實(shí)施“傾斜生產(chǎn)方式”，壓低煤炭、鋼鐵等重要物資價(jià)格，對這些商品的生產(chǎn)成本與價(jià)格之間的差價(jià)向生產(chǎn)商提供補(bǔ)貼，以此促進(jìn)整體生產(chǎn)恢復(fù)。與此同時(shí)，財(cái)政出資給復(fù)興金融公庫，使其為重要產(chǎn)業(yè)提供融資。但因價(jià)格補(bǔ)貼數(shù)額龐大、戰(zhàn)時(shí)債務(wù)償還壓力，財(cái)政連年收不抵支。1949年起在“道奇路線”下實(shí)行“超均衡財(cái)政”政策，并根據(jù)“夏普勸告”推行以所得稅和直接稅為中心、對產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠的稅制改革和財(cái)政分權(quán)改革。財(cái)政分權(quán)改革的內(nèi)容包括劃分各級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，要求地方承擔(dān)更多的義務(wù)教育和衛(wèi)生支出，削減中央對地方的轉(zhuǎn)移支付等。

2.經(jīng)濟(jì)高速增長期的財(cái)政支出。從1955年開始，日本進(jìn)入高速增長期。稅收大幅增加帶來的巨額財(cái)政收入成為政府?dāng)U大支出和減稅的財(cái)源。

在為產(chǎn)業(yè)提供各種稅收優(yōu)惠的同時(shí)，日本政府在50年代后半期和60年代，擴(kuò)大了公共事業(yè)投資，以充實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，支持民營企業(yè)發(fā)展；與此同時(shí)，加大對職業(yè)教育、基礎(chǔ)教育、高等教育的投入，以提高勞動(dòng)力素質(zhì)，從而應(yīng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級的需要、提高國際競爭力。

60年代到1973年，為緩和社會(huì)矛盾，在歐洲福利國家思潮影響下，日本政府做出了完善社保制度、擴(kuò)大社保范圍、提高社保標(biāo)準(zhǔn)的努力。

為應(yīng)對快速工業(yè)化過程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問題和快速城市化過程中出現(xiàn)的環(huán)境惡化、交通擁擠、過度集中、生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等城市病，日本政府還加大了公共環(huán)保支出、醫(yī)療支出、社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投資。

整個(gè)高速增長期，財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，增速快于經(jīng)濟(jì)增速。從1955年到1973年，中央一般會(huì)計(jì)財(cái)政支出年均增長16%，特別會(huì)計(jì)支出年均增15%；地方普通會(huì)計(jì)支出年增15%。后期，財(cái)政支出增長超過非債類財(cái)政收入，導(dǎo)致中央和地方政府債務(wù)增加。

3.穩(wěn)定增長期的財(cái)政支出。上世紀(jì)60年代后半期開始，因勞動(dòng)力成本上升、日元升值、經(jīng)貿(mào)摩擦加劇等因素，在工業(yè)外移和服務(wù)業(yè)化的大趨勢下，日本經(jīng)濟(jì)增長大幅減速，步入穩(wěn)定增長期。

整個(gè)穩(wěn)定增長期，日本財(cái)政支出規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，但增速放緩。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，從1974年到1990年，日本政府總支出（包括中央和地方）與GDP之比從25.5%提高到32.8%，總收入從25.9%提高到33.6%，但財(cái)政收支年均增速均遠(yuǎn)低于高速增長期（見表1）。中央一般會(huì)計(jì)支出年均增速9.5%遠(yuǎn)低于高速增長期的16%，特別會(huì)計(jì)支出年均增速6%遠(yuǎn)低于高速增長期的15%，地方會(huì)計(jì)支出年均增速9.2%遠(yuǎn)低于高速增長期的17%。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，除了社保文教等剛性支出比重總體仍然上升外，因推行科技立國戰(zhàn)略，政府對科技投入有所增長；在中曾根康弘治下國防支出逆勢上漲，到1987年日本防衛(wèi)費(fèi)總額達(dá)世界第6位。

這段時(shí)期早期（70年代）政府對經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期過高，導(dǎo)致按較高增速制定財(cái)政預(yù)算，實(shí)際財(cái)政支出超出非債收入，造成赤字國債。出現(xiàn)這種情況后，未能及時(shí)調(diào)整高福利的社保政策和稅收等政策，而是僅專注于蕭條應(yīng)對，造成拖延之下政府債務(wù)問題更加突出，是重要教訓(xùn)。80年代轉(zhuǎn)向財(cái)政重建后，1986年11月和1987年7月又先后出臺(tái)總額達(dá)9.6萬億日元的財(cái)政刺激措施（相當(dāng)于1987年GDP的2.7%），與當(dāng)時(shí)的GDP增速比，財(cái)政刺激力度過大，一定程度上推動(dòng)了后來的泡沫經(jīng)濟(jì)形成，也是一大教訓(xùn)。而80年代對高福利國家的反思和福利制度的改革，及將稅收優(yōu)惠從促進(jìn)投資和出口轉(zhuǎn)向扶持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，通過國企改革和民營化來改善國企經(jīng)營效益和財(cái)政收支狀況則是有益經(jīng)驗(yàn)。

4.低速增長期的財(cái)政支出。1991年泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，日本從此步入長期蕭條，在本次大危機(jī)發(fā)生前的16年中，經(jīng)濟(jì)增速最高時(shí)僅達(dá)近2.7%（2004年），而本次大危機(jī)的沖擊又使其再次步入大蕭條。

1990年在日美結(jié)構(gòu)協(xié)商中應(yīng)美國的要求，日本制定了大規(guī)模、超長期的《公共投資基本計(jì)劃》，承諾在未來10年（1991-2000年）進(jìn)行總額達(dá)430萬億日元的公共投資。1994年又將計(jì)劃投資總規(guī)模進(jìn)一步增加到630萬億日元，比1981-1990年公共投資提高134%。主要投向社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施（如生活基礎(chǔ)設(shè)施）等。

與此同時(shí)，從1991年到2000年，日本各屆政府為了擺脫蕭條，幾乎無一例外地實(shí)行了擴(kuò)張性財(cái)政政策，其推行的財(cái)政刺激政策規(guī)模之大可參見以下表2，內(nèi)容包括加大交通和生活性基礎(chǔ)設(shè)施投資、改善商業(yè)環(huán)境、扶助中小企業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、加大科技信息和教育環(huán)保投入（以進(jìn)入IT社會(huì)和循環(huán)）、金融穩(wěn)定投入、減稅、應(yīng)對老齡化社會(huì)和促進(jìn)生育、救災(zāi)等。雖然1997年橋本內(nèi)閣嘗試推行財(cái)政結(jié)構(gòu)改革，但很快因亞洲金融危機(jī)到來而放棄，轉(zhuǎn)而實(shí)行財(cái)政刺激（“緊急經(jīng)濟(jì)對策”內(nèi)容）。

90年代日本政府祭出戰(zhàn)后史無前例大規(guī)模財(cái)政刺激政策，固然有泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化破壞了貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制、造成貨幣政策失效、持續(xù)通貨緊縮的因素，但刺激效果卻很不理想，反而陷入了經(jīng)濟(jì)蕭條—稅收減少/財(cái)政刺激—財(cái)政赤字持續(xù)、政府債務(wù)膨脹—居民預(yù)期未來稅負(fù)增加、消費(fèi)減少、企業(yè)投資減少的惡性循環(huán)中，造成政府債務(wù)和償債負(fù)擔(dān)急劇加重的局面。2000年，日本政府總債務(wù)與GDP之比（公債負(fù)擔(dān)率）已達(dá)135.4%，遠(yuǎn)超60%的警戒線；赤字率達(dá)7.6%，遠(yuǎn)高于3%的警戒線；而中央政府和地方政府的債務(wù)依存度分別達(dá)35%、11.1%，償債率分別達(dá)6%、12%。整個(gè)90年代，國稅收入減少，而中央一般會(huì)計(jì)支出卻總體增大（尤其是社保支出連年增長），導(dǎo)致國債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大。與此同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)也快速膨脹。更嚴(yán)重的是，全國4389個(gè)地方自治體（包括都道府縣、市町村）中56%是赤字財(cái)政，1998年連經(jīng)濟(jì)狀況較好的東京都、大阪府、神奈川縣、愛知縣也宣布出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)、申請成為財(cái)政重建團(tuán)體，可見90年代末地方財(cái)政危機(jī)已相當(dāng)嚴(yán)重和普遍。2000年以后，日本政府迫于債務(wù)壓力和財(cái)政危機(jī)感逐漸返回到財(cái)政重建和改革上來。但本次危機(jī)后的2008年和2009年又重新啟用財(cái)政刺激。2010年提出新經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略后才又回到財(cái)稅改革和財(cái)政重建上。去年2月野田內(nèi)閣通過了社會(huì)保障與稅制一體化改革法案，內(nèi)容包括：分兩步將消費(fèi)稅稅率由5%提高到10%、從法律上明確消費(fèi)稅收入全部作為社保財(cái)源，實(shí)行個(gè)人所得稅改革、法人稅減稅，下調(diào)繼承稅扣除額、上調(diào)其稅率，減緩遺產(chǎn)贈(zèng)與稅累進(jìn)度，簡化汽車購置稅，改革地方法人稅；實(shí)行社會(huì)保障稅號(hào)制度、實(shí)行國民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與稅金征收一元化管理；在此后2年間，將國家公務(wù)員薪金平均削減7.8%，國會(huì)議員報(bào)酬和補(bǔ)貼削減12.88%，由此削減國家財(cái)政行政經(jīng)費(fèi)每年至少達(dá)5000億日元以上。

從2001年到2006年，由于財(cái)政重建措施的堅(jiān)定實(shí)施，日本政府總支出從占GDP的38.6%降低到了36.2%，總赤字與GDP之比從8%降低到1.6%，第一階段健全財(cái)政目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。而2007年以后，由于經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政刺激政策的實(shí)施，財(cái)政狀況再度惡化。到2010年，政府支出占GDP比重升高到40.8%（2009年一度高達(dá)42%），而財(cái)政收入與GDP之比從2006年的34.5%降低到了32.4%，因而財(cái)政赤字與GDP之比提高到了8.4%，中央財(cái)政（一般會(huì)計(jì)口徑）國債依存度仍然高達(dá)35%。

總體來看，日本財(cái)政支出的相對規(guī)模（用與GDP相比來度量）大體經(jīng)歷了戰(zhàn)后復(fù)興期的先擴(kuò)張后壓縮、高速增長期和穩(wěn)定增長期前期（指70年代后半期）的快速膨脹、穩(wěn)定增長期后期（80年代）的財(cái)政重建及支出規(guī)模相對壓縮、低增長期中90年代的擴(kuò)張、本世紀(jì)開始前6年的控制和本次危機(jī)發(fā)生后因刺激措施而再度升高的過程。

日本財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的具體變化

總的來說，日本財(cái)政支出結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了財(cái)政對經(jīng)濟(jì)事務(wù)投入比重逐漸減少、對民生事務(wù)投入逐漸增加的過程。經(jīng)濟(jì)事務(wù)財(cái)政支出比重下降與隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)向私人部門、隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度提高對政府對幼稚產(chǎn)業(yè)支持和保護(hù)的需求減少、80年代以來供給學(xué)派理論和新自由主義思想對政府職能的影響相呼應(yīng)。而民生支出比重上升則符合瓦格納定律的解釋。

目前，按OECD的分類，社保支出在日本政府支出中的比重最高，2010年達(dá)42.1%。而后依次是衛(wèi)生保健支出（占17%）、一般公共服務(wù)支出（占11.5%）、經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出（占9.6%）、教育支出（占8.8%）、公共秩序和安全支出（占3.1%）、環(huán)保支出（占2.9%）、住房和社區(qū)設(shè)施支出（占2.0%）、娛樂文化和宗教支出（占0.9%），如表3所示。

以下再具體分析日本中央和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化。

1.日本中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化。日本中央政府支出包括一般會(huì)計(jì)支出、特別會(huì)計(jì)支出。特別會(huì)計(jì)賬戶支出與一般會(huì)計(jì)賬戶支出之比在戰(zhàn)后復(fù)興期曾從1950年的3下降到1953年的1.3，此后多年來持續(xù)上升，已上升至2012年的4.4。但考慮到特別會(huì)計(jì)支出相當(dāng)于特殊事業(yè)單位支出，以下我們主要分析一般會(huì)計(jì)支出結(jié)構(gòu)。

高速增長期，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)、社保費(fèi)、地方財(cái)政費(fèi)、國土保全及開發(fā)費(fèi)、國債費(fèi)快速增長，到1973年，一般會(huì)計(jì)前六大支出項(xiàng)目變成地方財(cái)政費(fèi)、社保關(guān)系費(fèi)、國土保全及開發(fā)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)、教育文化費(fèi)、防衛(wèi)關(guān)系費(fèi)，各占22%、16.8%、16.1%、13.5%、10.7%、6.5%。80年代財(cái)政重建期間，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)、國土保全費(fèi)、教育文化費(fèi)被壓縮，比重下降。到穩(wěn)定增長期末的1990年，一般會(huì)計(jì)前六大支出項(xiàng)目變?yōu)榈胤截?cái)政費(fèi)、國債費(fèi)、社保關(guān)系費(fèi)、國土保全及開發(fā)費(fèi)、教育文化費(fèi)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)，各占23%、21%、18%、9%、8%、7%。低速增長期，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)費(fèi)、國土保全及開發(fā)費(fèi)連年大幅下降、比重減小，而社保費(fèi)仍整體保持緩速增長、比重攀升。國債費(fèi)總體比重仍上升。2010年，一般會(huì)計(jì)前六大支出項(xiàng)目社保關(guān)系費(fèi)、國債費(fèi)、地方財(cái)政費(fèi)、教育文化費(fèi)、國土保全及開發(fā)費(fèi)、國家機(jī)關(guān)費(fèi)各占30.4%、20.5%、19.7%、6.0%、5.9%、5.2%。其中，社保費(fèi)和國債費(fèi)就已占到50%多，給中央財(cái)政帶來了很大壓力。難怪近十年的改革都盯準(zhǔn)了社保和減債。從1950年到2010年，一般會(huì)計(jì)中比重持續(xù)下降的支出項(xiàng)目有國家機(jī)關(guān)費(fèi)、教育文化費(fèi)兩項(xiàng)。這與日本的行政改革和行政經(jīng)費(fèi)控制（1980年后國家公務(wù)員人數(shù)均持續(xù)減少）、大學(xué)學(xué)生人數(shù)減少、國立大學(xué)私有化改革有關(guān)。

2.日本地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化。日本地方政府會(huì)計(jì)賬戶分普通會(huì)計(jì)和特別會(huì)計(jì)兩種。以下主要分析地方普通會(huì)計(jì)賬戶支出的結(jié)構(gòu)變動(dòng)。

由表4可以看出，1964年以來，日本地方普通會(huì)計(jì)財(cái)政支出中議會(huì)費(fèi)、土地保護(hù)費(fèi)、農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)占比持續(xù)下降，而民生費(fèi)、工商費(fèi)、消防費(fèi)、公債費(fèi)比重持續(xù)攀升。而總務(wù)費(fèi)占比經(jīng)歷了高速增長期的下降、穩(wěn)定增長期的攀升、低速增長期的先降后升。衛(wèi)生費(fèi)比重在高速增長期上升，在穩(wěn)定增長期下降，90年代再度攀升，本世紀(jì)以來下降。土木費(fèi)，即地方工程事業(yè)費(fèi)，在高速增長期攀升，是最大的支出項(xiàng)目；而此后一直下降，尤其是本世紀(jì)以來連續(xù)多年下降，比重也直線下降，先后讓位于民生費(fèi)、教育費(fèi)和公債費(fèi)。2008年，地方普通會(huì)計(jì)中前六大項(xiàng)支出依次為民生費(fèi)、教育費(fèi)、公債費(fèi)、土木費(fèi)、總務(wù)費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)，占比分別為19.9%、18%、14.7%、14.4%、9.9%、6%，前三項(xiàng)占了一半多。與1964年時(shí)前三大項(xiàng)支出教育費(fèi)、土木費(fèi)、總務(wù)費(fèi)（分別占26.7%、21.2%、10.3%，共占57%）形成鮮明對比。

3.日本中央和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化。日本中央政府財(cái)政支出占中央和地方政府財(cái)政總支出（均指窄口徑）的比重大體經(jīng)歷了高速增長期的下降、穩(wěn)定增長期前期（1974-1983）的上升、1984-1995年代下降和1995年以來的總體上升過程。這一結(jié)構(gòu)變化與日本政府實(shí)行的歷次重大財(cái)政分權(quán)改革的初衷不盡一致。

70年代中期，中央不得不以放權(quán)應(yīng)對。這個(gè)時(shí)期被稱為地方的時(shí)代。80年代日本中央政府在財(cái)政重建過程中大幅削減轉(zhuǎn)移給地方的國庫支出金。90年代日中央政府為刺激經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對中央財(cái)政狀況惡化，而推行了一系列地方分權(quán)改革，擴(kuò)大地方事權(quán)和自主權(quán)。本世紀(jì)以來歷屆政府實(shí)行的分權(quán)改革均以地方承擔(dān)更多的事權(quán)為導(dǎo)向。總體上受財(cái)政聯(lián)邦主義影響，70年代后日本財(cái)政分權(quán)改革以地方財(cái)政自治為初衷和導(dǎo)向。

由此看來，日本財(cái)政分權(quán)初衷與財(cái)政支出變化結(jié)果常常相悖。60年代集權(quán)時(shí)期中央財(cái)政支出比重卻下降，可能因中央授權(quán)被掩蓋在了地方支出背后；73年社保元年后雖實(shí)行了分權(quán)改革，但中央財(cái)政支出比重卻上升，可能因中央財(cái)政社保支出快速上升和擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)行；80年代后分權(quán)導(dǎo)向下中央財(cái)政支出比重終于下降；而95年后又重新上升，直到本次危機(jī)后才出現(xiàn)再度下降跡象，這可能與90年代地方財(cái)源快速減少、面臨財(cái)政危機(jī)有關(guān)。

日本社保支出變化

從廣義社保（包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置）范圍來看，據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，70年代后，日本公共社會(huì)性支出（根據(jù)OECD定義，實(shí)際上就是廣義社保支出）相對日本GDP規(guī)模持續(xù)上升，如表5所示。到2012年已達(dá)GDP的22.8%，比1970年的4.7%提高了18.1個(gè)百分點(diǎn)。其中，70年代的增長速度最快。

實(shí)際上，戰(zhàn)后日本的社保制度經(jīng)歷了1945-1961年的形成和確立階段、1962-1974年的發(fā)展和擴(kuò)充階段、1975-1989年的反思和調(diào)整階段以及此后的改革和重建階段。第三階段在對高福利高負(fù)擔(dān)的福利國家進(jìn)行反思后，提出了向中福利中負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)型的理念，開始強(qiáng)調(diào)國家、企業(yè)、個(gè)人分擔(dān)責(zé)任。第四階段明確了建立可持續(xù)的社會(huì)保障制度體系目標(biāo)，施行的改革總體方向是：努力抑制社會(huì)保障財(cái)政支出的過度膨脹，減少中央財(cái)政赤字；在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險(xiǎn)金繳納率，引進(jìn)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)行費(fèi)用征收多元化；倡導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的社會(huì)化，重視各社會(huì)團(tuán)體和家庭在社會(huì)保障中的作用。

然而，從數(shù)據(jù)看，目前日本社保支出增長仍未被控制住，近20年的改革也未抑制住其增長。目前，社保支出已對財(cái)政和國民形成很大負(fù)擔(dān)，還造成了嚴(yán)重的代際分配不公。1990到2011財(cái)年中央財(cái)政支出增長中65%是社保支出增加引起的。據(jù)日本內(nèi)閣報(bào)告，預(yù)測1954年后出生的人家庭凈社保福利已為負(fù)數(shù)，越年輕的負(fù)福利越大。這也就難怪37%的國民漏繳強(qiáng)制繳納的國民年金了。日本社保支出如此快速增長，其中很重要的原因是日本少子老齡化的人口結(jié)構(gòu)。而出生率下降與日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是有一定關(guān)系的。戰(zhàn)后教育投入加大，婦女受教育程度提高、就業(yè)率提高，晚婚增加；房價(jià)上漲造成住房擁擠或居住地遠(yuǎn)離工作地；城市化伴隨的大規(guī)模移民面臨照顧孩子的困難；地方教育費(fèi)投入不足導(dǎo)致托兒所減少，個(gè)人承擔(dān)的教育費(fèi)提高；子女養(yǎng)育成本提高；90年代后經(jīng)濟(jì)蕭條、家庭收入減少；社會(huì)競爭壓力大等。

日本財(cái)政支出變化給我們的啟示

1.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況合理編制預(yù)算，控制支出增速和債務(wù)規(guī)模，防患財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。日本70年代后期和90年代財(cái)政支出的大幅膨脹和公債積累，一個(gè)很重要的原因是政府對經(jīng)濟(jì)增長過于樂觀，仍按照前期的經(jīng)濟(jì)增速來預(yù)測稅收增長、安排支出規(guī)模。在穩(wěn)定增長期初期按高速增長期后期的增速來制定預(yù)算，在低速增長期前期又按穩(wěn)定增長期后期的經(jīng)濟(jì)增速來安排預(yù)算。在發(fā)現(xiàn)稅收增長不如預(yù)期時(shí)，就不得不通過增發(fā)公債來應(yīng)對；在發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長不如預(yù)期時(shí)，又利用補(bǔ)正預(yù)算實(shí)行財(cái)政刺激，導(dǎo)致債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大。90年代后，雖然日本地方政府在發(fā)生財(cái)政危機(jī)后推行了一系列控制債務(wù)的措施，但中央政府面對龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)采取的措施仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，且非常遲緩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前日本國債余額已達(dá)到日本人均負(fù)擔(dān)521萬日元、每4口之家需負(fù)擔(dān)2083萬日元的水平，而按平均每個(gè)有工作家庭（平均3.4口人）可支配收入516萬日元計(jì)算，需其三年半時(shí)間的全部收入才能還清本金。而用稅收衡量的話，則已達(dá)到16年的國稅收入規(guī)模。70年代末，日本一度嘗到過國債發(fā)行困難的滋味，如今的態(tài)度和應(yīng)對也只能說是無奈了。

與日本相比，中國雖然債務(wù)市場空間仍很大，社保水平仍遠(yuǎn)不及日本70年代的水平，中央財(cái)政遇到大問題的可能性較小，但還是不能掉以輕心。需做好經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入長期放緩階段時(shí)期的財(cái)政收入（非債類）增長預(yù)測、以合理安排預(yù)算。對已開始發(fā)債的地方政府，早設(shè)發(fā)債門檻，提高地方財(cái)政透明度，加強(qiáng)監(jiān)督，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。在未來地方土地財(cái)政收入可能面臨長期增速減緩甚至下降的情況下，早做準(zhǔn)備，研究增加地方稅源、中央對地方轉(zhuǎn)移支付的措施。

2.在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，逐漸加大民生和環(huán)保投入。目前中國的發(fā)展階段與日本六七十年代類似，正在經(jīng)歷著快速工業(yè)化、城市化的過程。工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)帶來的環(huán)境污染問題往往集中爆發(fā)。日本60年代四大集體訴訟環(huán)保官司是引發(fā)日本企業(yè)和政府加大環(huán)保投入的導(dǎo)火索。中國民眾環(huán)保覺醒已經(jīng)開始，盡早加快環(huán)保治理、推行綠色措施非常必要。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民對教育衛(wèi)生社保等需求的增加，加大財(cái)政民生投入是趨勢和普遍共識(shí)。高速增長期以后，政府角色和財(cái)政支出逐漸從經(jīng)濟(jì)事務(wù)中退出，而投向公共服務(wù)，尤其是與人民生活相關(guān)的各項(xiàng)支出（包括生活性基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育醫(yī)療等，也就是民生支出）。這一經(jīng)驗(yàn)需要吸收。

3.逐漸向建設(shè)規(guī)模合理而高效的政府努力。本次危機(jī)后，日歐發(fā)達(dá)國家紛紛提出建設(shè)小而高效的政府目標(biāo)和理念。從政府支出規(guī)模來看，日本政府實(shí)際上走過了擴(kuò)大、收縮、反思、再收縮、向小而高效的政府努力的歷程。仍處于較高增速的中國，仍有很多任務(wù)（包括滿足民生需求、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶持幼稚朝陽產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新、幫助老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)公共服務(wù)均等化等）需要我們擴(kuò)大支出相對規(guī)模來實(shí)現(xiàn)。但鑒于日本政府支出規(guī)模膨脹過大、造成財(cái)政危機(jī)的教訓(xùn)，我們需向建設(shè)合理高效政府為目標(biāo)努力。為此，應(yīng)以財(cái)務(wù)可持續(xù)的福利制度體系為目標(biāo)，同時(shí)繼續(xù)推行行政機(jī)構(gòu)改革和精簡，尤其是地方行政改革，逐步引入績效預(yù)算評估制度，提高政府效率。

4.推動(dòng)中央和地方政府財(cái)政分權(quán)改革，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度。日本在多次財(cái)政分權(quán)改革后建立了良好的事權(quán)劃分體系（如表6所示）和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度，值得我們學(xué)習(xí)。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部第二研究室副主任、助理研究員）