還企業(yè)以自由

執(zhí)照上不再記載經(jīng)營(yíng)范圍和注冊(cè)資本，新的商事登記制度的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系在特區(qū)開始進(jìn)入成熟期

深圳，是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的早發(fā)地，也是中國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)整與改革的試驗(yàn)場(chǎng)。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）于2013年3月1日開始正式實(shí)施，并于當(dāng)天頒發(fā)了第一本新版營(yíng)業(yè)執(zhí)照，其最大的亮點(diǎn)是，執(zhí)照上不再記載經(jīng)營(yíng)范圍和注冊(cè)資本。辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的門檻降低后，進(jìn)一步拓展了市場(chǎng)的自由空間，使在深圳從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織可以輕而易舉地登記成為商事主體，進(jìn)而使“營(yíng)商權(quán)”成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利得以保證，為理順政府與市場(chǎng)及社會(huì)的關(guān)系，開辟公民自由創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)富的新時(shí)代奠定了法律和制度基礎(chǔ)。

新的商事登記制度的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系在特區(qū)開始進(jìn)入成熟期。

《規(guī)定》出臺(tái)的背景

早在2008年的12月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中就把商事登記制度改革寫進(jìn)了規(guī)劃，深圳市于2010年、2011年連續(xù)兩年將商事登記制度改革納入重點(diǎn)改革計(jì)劃中。為此，深圳市人大經(jīng)濟(jì)工委組成起草小組，并由深圳市改革辦、人大法制委、市場(chǎng)監(jiān)管局、法治辦等單位組成了商事登記制度改革課題調(diào)研組，充分研究香港地區(qū)及國(guó)外的商事登記制度，同時(shí)通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、召開學(xué)術(shù)座談會(huì)等形式廣泛征集社會(huì)各界意見，形成了《深圳市商事登記制度改革實(shí)施方案（草稿）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管局和法制辦等單位聯(lián)合發(fā)文，就《實(shí)施方案》征求了市政府有關(guān)部門、各區(qū)政府、人民法院和人們檢查院等47個(gè)單位的意見，市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)《實(shí)施方案》進(jìn)行修改并報(bào)市委常委會(huì)審議，2012年3月11日，國(guó)家工商總局出臺(tái)了《關(guān)于支持廣東加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福廣東的意見》，明確支持廣東省在深圳和珠海橫琴新區(qū)開展商事登記制度改革試點(diǎn)。2012年5月22日，深圳市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)商事登記制度改革的意見》（深發(fā)[2012]7號(hào)）。為活躍市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，切實(shí)推進(jìn)商事登記制度改革，不失時(shí)機(jī)地通過(guò)特區(qū)立法，為商事登記制度提供法律和制度保障。

出臺(tái)《規(guī)定》的基本宗旨

出臺(tái)《規(guī)定》的宗旨之一，是為了拓展市場(chǎng)發(fā)展的自由空間，進(jìn)一步促進(jìn)商事主體自治、自律和發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)要素配置中的基礎(chǔ)性作用。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，深圳建立了較為完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行商事登記制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，企業(yè)注冊(cè)登記門檻過(guò)高、經(jīng)營(yíng)范圍受限、登記程序復(fù)雜、退出機(jī)制僵化等問(wèn)題越發(fā)凸顯。這些問(wèn)題的存在，阻礙了企業(yè)主體作用的發(fā)揮，阻礙了市場(chǎng)配置資源作用的發(fā)揮。因此商事登記制度，通過(guò)大力降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化準(zhǔn)入程序，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；通過(guò)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低社會(huì)成本，激發(fā)企業(yè)活力；通過(guò)營(yíng)造法治、公開、透明的投資環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)積極開展競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)實(shí)力。

出臺(tái)《規(guī)定》的宗旨之二，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)建服務(wù)型政府，促進(jìn)法治、誠(chéng)信、效率和公平成為引領(lǐng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主流價(jià)值觀。

中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在一定程度上帶有政府“制造”的痕跡，如何通過(guò)法律和制度設(shè)計(jì)的途徑，使政府退出一些不擅長(zhǎng)、不適合的領(lǐng)域，減少不必要、高成本的管制，全面轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主機(jī)制的順利成長(zhǎng)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革縱深發(fā)展的客觀需要。

因此，以企業(yè)和市場(chǎng)為導(dǎo)向，建立“寬進(jìn)嚴(yán)管”的商事登記管理體系，理順商事主體資格和經(jīng)營(yíng)資格的內(nèi)在聯(lián)系，厘定政府監(jiān)管部門職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的平衡對(duì)應(yīng)和協(xié)調(diào)運(yùn)行，把握政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的角色定位，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。建立商事登記管理新體系，改變以許可審批代替監(jiān)管的管理模式，改變以前端控制、靜態(tài)監(jiān)管代替后端控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管的管理手段，有效調(diào)動(dòng)政府部門協(xié)同管理能力，成為提高整體效能勢(shì)在必行的措施。

《規(guī)定》秉承在充分尊重和信任商事主體自治、自律能力的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持多用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段、少用行政手段解決市場(chǎng)問(wèn)題，促進(jìn)誠(chéng)信政府、誠(chéng)信企業(yè)、誠(chéng)信社會(huì)組織和誠(chéng)信個(gè)人建設(shè)，使法治、誠(chéng)信、效率和公平成為引領(lǐng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主流價(jià)值觀。

《規(guī)定》的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于商事主體資格與經(jīng)營(yíng)資格相分離。現(xiàn)行商事登記制度是以營(yíng)業(yè)執(zhí)照為中心、主體資格和經(jīng)營(yíng)資格相捆綁的等級(jí)制度，要求商事主體在設(shè)立登記時(shí)具備取得主體資格和經(jīng)營(yíng)資格的所有條件。這種登記制度存在一定的不適應(yīng)性： 一是上市主體資格的門檻條件過(guò)高，要求商事主體在未取得主體資格之前具備經(jīng)營(yíng)資格條件，在資金籌措、合同簽訂等實(shí)踐方面存在諸多不順。 二是現(xiàn)在經(jīng)營(yíng)資格前置許可審批規(guī)定與商事登記之間存在法律關(guān)系混亂和功能錯(cuò)位等問(wèn)題。 三是現(xiàn)行的商事登記制度將經(jīng)營(yíng)資格前置許可審批程序與商事登記程序掛鉤，客觀上導(dǎo)致監(jiān)管部門職責(zé)不清，互相推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

實(shí)行商事主體登記與經(jīng)營(yíng)資格相分離，著重于理順商事主流設(shè)立程序，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，主要包括以下幾個(gè)方面：一是商事主體履行商事登記程序取得商事主體資格，商事主體經(jīng)營(yíng)資格許可審批文件不作為商事主體設(shè)立登記的前置條件。二是對(duì)于商事主體的經(jīng)營(yíng)范圍中的一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，無(wú)須許可審批，商事主體在辦理登記手續(xù)后，即可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是對(duì)于商事主體的經(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，須取得批準(zhǔn)后方可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。四是規(guī)定例外情形，對(duì)于法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立銀行、證券、保險(xiǎn)公司、外商投資企業(yè)須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在商事登記前辦理批準(zhǔn)手續(xù)。

實(shí)行商事主體登記與經(jīng)營(yíng)資格相分離，改變了現(xiàn)行法律、行政法規(guī)有關(guān)前置許可審批的規(guī)定，但是并未改變經(jīng)營(yíng)資格依法須經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)，通過(guò)理順商事主體設(shè)立程序，打破了主題資格和經(jīng)營(yíng)資格互為前提的死結(jié)。因此，在授權(quán)立法權(quán)限內(nèi)，可以利用特區(qū)立法權(quán)制度《若干規(guī)定》解決法律沖突，并為上述措施提供法律保障，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）關(guān)于有限責(zé)任公司注冊(cè)資本認(rèn)繳登記。現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，有限責(zé)任公司注冊(cè)必須在法定期限內(nèi)實(shí)繳到位并由依法設(shè)立的驗(yàn)資機(jī)構(gòu)，由市場(chǎng)監(jiān)管局登記后在營(yíng)業(yè)執(zhí)照中記載公示。有關(guān)有限責(zé)任公司的出資制度存在一定的不適應(yīng)性：一是市場(chǎng)監(jiān)管局登記有限責(zé)任公司全體股東認(rèn)繳的注冊(cè)資本總額，無(wú)需登記實(shí)收資本，申請(qǐng)人無(wú)需提交驗(yàn)資證明文件。二是有關(guān)注冊(cè)資本的出資方式、出資額、出資時(shí)間、非貨幣出資比例等可由股東約定，上述約定記載于公司章程并按約定執(zhí)行。三是公司和股東對(duì)注冊(cè)資本繳付情況的真實(shí)性負(fù)責(zé)，實(shí)行公司和股東自律。公司章程和年度報(bào)告記載有關(guān)股東出資信息，并通過(guò)信息平臺(tái)予以公開，提供公眾查詢。

有限責(zé)任公司注冊(cè)本人認(rèn)繳登記制度與現(xiàn)行《公司法》、《公司法登記管理?xiàng)l例》規(guī)定不盡一致。但是，上述制度在堅(jiān)持《公司法》確定“公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任”的原則上，由于改變股東履行注冊(cè)資本繳付義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事、刑事法律責(zé)任，因此，在受權(quán)立法的權(quán)限范圍內(nèi)，結(jié)合實(shí)際，降低設(shè)立公司的資金要求，簡(jiǎn)化出資手續(xù)，打破注冊(cè)資本信用泡沫，引導(dǎo)社會(huì)公眾和交易相對(duì)人通過(guò)銀行保函、納稅信息等方面了解商事主體的真實(shí)信用，也讓社會(huì)公眾和交易相對(duì)人的關(guān)注點(diǎn)回歸到代表商事主體真實(shí)實(shí)力的凈資產(chǎn)或者履約能力等資信情況上來(lái)，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)其利益的保護(hù)。

（三）關(guān)于個(gè)體工商戶免于商事登記。現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，凡是從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公民都必須進(jìn)行商事登記。實(shí)踐上，一是由于公民經(jīng)營(yíng)行為的普遍性和機(jī)動(dòng)性特點(diǎn)，大量個(gè)體工商戶游離于登記制度體系之外。二是現(xiàn)代社會(huì)就業(yè)方式已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越集中于公司形態(tài)。三是征稅制的改變和個(gè)體工商戶管理費(fèi)的取消使得依靠個(gè)體工商戶增加公共財(cái)政收入的權(quán)重比例越來(lái)越低。四是個(gè)體戶登記制度引發(fā)的管制成本越來(lái)越高，耗費(fèi)了大量的行政成本和社會(huì)資源。

個(gè)體工商戶免于商事登記是指，對(duì)于公民以個(gè)人名義從事工商商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，豁免其商事登記；公民辦理稅務(wù)登記后可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；如經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目依法須經(jīng)許可審批的，經(jīng)批準(zhǔn)后方可開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。實(shí)行個(gè)體工商戶豁免商事登記，一是有利于降低經(jīng)營(yíng)成本，為公民創(chuàng)業(yè)投資行為提供便利。二是有利于從實(shí)際出發(fā)、將公民能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自律管理的事項(xiàng)交由公民決定，有效控制無(wú)證無(wú)照違法經(jīng)營(yíng)行為數(shù)量。在日常監(jiān)管方面，市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)與稅務(wù)部門密切配合，對(duì)于在日常巡查中發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者未辦理稅務(wù)登記的，及時(shí)移交稅務(wù)部門處理，督促其履行納稅義務(wù)。

（四）關(guān)于除名信用監(jiān)管制度和年度報(bào)告?zhèn)浒浮！度舾梢?guī)定》設(shè)置了除名信用監(jiān)管制度。除名信用監(jiān)管制度，主要針對(duì)沒有履行法定義務(wù)的商事主體，由市場(chǎng)監(jiān)管局將其在商事登記薄中予以除名，終止其商事登記公示，記入商事主體除名名錄。除名信用監(jiān)管制度主要包括除名情形及后果、恢復(fù)記載情形、永久除名及后果、救濟(jì)途徑等內(nèi)容。設(shè)立除名信用監(jiān)管制度，一是有利于區(qū)分商事主體運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，有利于社會(huì)公眾和交易方及時(shí)、準(zhǔn)確掌握相關(guān)信息。二是著重發(fā)揮信用監(jiān)管作用。被除名的商事主體及其負(fù)有個(gè)人責(zé)任的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理員的相關(guān)違法信息納入信用監(jiān)管體系。三是理順了法律責(zé)任。在法律效力上，商事主體被除名，在降低商事主體和負(fù)有個(gè)人責(zé)任的企業(yè)管理者信用的同時(shí)，并不影響主體資格和經(jīng)營(yíng)資格存在，也不改變其法律關(guān)系和法律責(zé)任承擔(dān)。

現(xiàn)行的企業(yè)年度檢驗(yàn)制度，既是一種監(jiān)督檢查制度，又是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格和經(jīng)營(yíng)權(quán)的再確認(rèn)。《若干規(guī)定》修訂為建立商事主體年度報(bào)告?zhèn)浒钢贫龋笊淌轮黧w將登記事項(xiàng)、備案事項(xiàng)、注冊(cè)資本繳付情況、年度資產(chǎn)負(fù)債表和損益表以及法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他編制成年度報(bào)告向市場(chǎng)監(jiān)管局提交。年度報(bào)告通過(guò)信息平臺(tái)向社會(huì)公眾公開，商事主體對(duì)年度報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。市場(chǎng)監(jiān)管局將現(xiàn)行檢查權(quán)、資格確認(rèn)權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)公共服務(wù)，通過(guò)公示年報(bào)信息，用社會(huì)監(jiān)督方式取代行政處罰，促使信用企業(yè)建立。

（五）關(guān)于監(jiān)督管理與法律責(zé)任。為建立“寬進(jìn)嚴(yán)管”管理體制，實(shí)現(xiàn)各部門責(zé)權(quán)利平衡對(duì)應(yīng)和協(xié)調(diào)運(yùn)行，《若干規(guī)定》明確了市場(chǎng)監(jiān)管局以及許可審批部門的監(jiān)管職責(zé)：一是明確了市場(chǎng)監(jiān)管局商事登記及其監(jiān)管職責(zé)。二是按照“誰(shuí)許可審批，誰(shuí)監(jiān)督管理”原則，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的許可審批與監(jiān)督管理相統(tǒng)一。三是對(duì)商事主體的經(jīng)營(yíng)行為不涉及許可審批事項(xiàng)的日常監(jiān)管，由市場(chǎng)監(jiān)管局和相關(guān)部門按照職責(zé)分工依法監(jiān)管。四是個(gè)人名義從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，由相關(guān)部門依法進(jìn)行監(jiān)管，涉及稅務(wù)登記的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)依法查處。同時(shí)，為順利推進(jìn)商事登記制度改革，還需在商事登記信息與監(jiān)管信息互通共享、監(jiān)管部門業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合、信息公示、個(gè)人和企業(yè)信用監(jiān)管體系健全等方面予以完善，為改革提供有力支撐。

《若干規(guī)定》未設(shè)置罰則，主要原因如下：一是違反《若干規(guī)定》有關(guān)商事登記規(guī)定的行為，均可依據(jù)《公司法》、《公司法登記管理?xiàng)l例》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《合伙企業(yè)法》等法律、法規(guī)規(guī)定由商事登記機(jī)關(guān)予以查處。二是違反許可審批制度的行為，均可依據(jù)消防、衛(wèi)生、環(huán)境等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定由批準(zhǔn)部門予以查處。三是違反《若干規(guī)定》新設(shè)的年度報(bào)告制度的行為，已通過(guò)除名、信息公示等制度予以制約。

出臺(tái)《規(guī)定》的啟示

深圳于2013年3月1日正式啟動(dòng)商事登記制度改革以來(lái)，引發(fā)了前所未有的企業(yè)注冊(cè)潮，改革一個(gè)半月，全市新增企業(yè)和個(gè)體戶5萬(wàn)多戶，預(yù)計(jì)全年可能會(huì)突破30萬(wàn)戶大關(guān)。這充分表明，中國(guó)的市場(chǎng)潛力是很大的，甚至可以說(shuō)是規(guī)模空前的。一個(gè)適應(yīng)東方社會(huì)、有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系正在依照其自然機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)則成熟壯大起來(lái)，而深圳商事登記規(guī)定的出臺(tái)并順利實(shí)施，正是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。其啟示如下：

啟示一：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系既是在社會(huì)中自然生長(zhǎng)出來(lái)的，也是可以通過(guò)政府的力量加以“制造”并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)來(lái)一個(gè)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而退出市場(chǎng)并藉此由“管制型”政府轉(zhuǎn)換為“服務(wù)型”政府，讓市場(chǎng)主體在有效的規(guī)則指引下、在必要的國(guó)際化的市場(chǎng)通則監(jiān)管下，自由、自主、自律的發(fā)展成為可能，從而讓自然的市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮主導(dǎo)作用。

啟示二：商事登記改革的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)民主化的重要體現(xiàn)。因?yàn)椋?jīng)濟(jì)生活“規(guī)則”或“秩序”的民主是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)民主制度的基礎(chǔ)，要按照“頂層設(shè)計(jì)”、“整體設(shè)計(jì)”的原則，把民主理念用法律和制度加以固化，用程序加以規(guī)范，用“習(xí)慣”加以傳承。因此，降低商事登記的門檻、規(guī)范商事登記制度，既可以使“營(yíng)商權(quán)”成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利得以有效保證，又可以通過(guò)商事登記制度、市場(chǎng)監(jiān)管制度的深度改革，有效、有序地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)民主化的進(jìn)程，進(jìn)而使成熟的發(fā)達(dá)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系生根、開花、結(jié)果。

（作者為中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事、深圳大學(xué)教授）