地方債需頂層設計

8月1日起，審計署開始對全國政府性債務進行審計，這一場“審計風暴”讓各地政府、資本市場風聲鶴唳。

蕭條的街道，破敗的公寓，失業與失望雙重彌散……一組“汽車城”衰敗的照片很難讓人相信這樣的局面出現在美國。大洋彼岸底特律的破產，對國人而言，關心之處不僅在“一雙鞋換兩套房”，更在于對地方政府性債務的憂心。大洋彼岸的鏡鑒，提示中國政府未雨綢繆的必然。

審計署突然掀起的審計風暴背后，這已是國家審計署第三次大規模的政府債務審計。此前的2011年和2012年年底，審計署還分別進行了兩次規模不同的地方政府債務審計。

截至2010年底，地方債余額共計107174.91億元。最近兩年，抽查地區余額又增長了12.94%。總量的盤子大，近期的增量也在加速。更緊迫的是，在財稅壓力驟增、銀行信貸風險管控更加強化之時，有的地方融資平臺過度依賴信托融資，甚至通過不規范集資“借新債、還舊債”。

中央對地方債問題始終認識清醒，恪守著不發生系統性區域性金融風險的底線。全面審計更多屬于防患未然的“疫苗注射”，關注的是地方債的長期管理與風險控制。

地方債也并非洪水猛獸，其主要投向市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目，對區域性發展有鋪墊性作用?？梢哉f，良性而適度的地方舉債，對今天的城鎮化有良性作用。

地方債黑洞引發中央高度警覺十年內仍有擴張沖動

“地方債務的實際規模到底多大，中央也摸不著頭腦，可以說是黑洞，也可以說是糊涂賬。” 7月30日，國家發改委一名官員告訴《證券市場周刊》記者，現在中央需要對整體債務風險有一本清楚的賬目。

而對中國地方政府究竟有多少債務，各方口徑長期不一，花旗銀行根據國家審計署兩次普查結果推算的2012年地方政府總債務約12.1萬億元。在2013年的全國兩會上，審計署副審計長董大勝認為，根據國債、外債等數據測算，各級政府的負債應該在15萬億至18萬億元。中國財政部原部長項懷誠估計的地方政府債務可能超過20萬億元。國外甚至有專家認為這個數字超過40萬億元。

全國人大財經委員會原副主任委員賀鏗在接受記者采訪時說：“國務院希望把這個數字搞準。債務規模到底有多大？會不會出問題？都很令高層擔心。國務院此次動作表示對國家金融風險問題的重視，是為了防止金融風險出現。但是有些地方政府不希望把這個問題搞清楚，以亂中取利。問題搞得越清楚，中央出臺措施越具體，他們的獲利將中斷。”

7月18日， “汽車之都”美國底特律向法院申請地方政府破產保護。底特律債務極其龐大，有180多億美元的長期債務和數十億美元的短期債務，是目前美國規模最大的城市破產案。底特律破產案再度給國內一些過度舉債的城市敲響警鐘。

國際貨幣基金組織 （IMF）2013年7月首次公布其對中國政府債水平評估稱，2012年廣義政府債務 （包括中央和地方預算內及未列入地方預算內的，如地方基礎設施建設支出）已超過GDP的45%。而據渣打銀行日前發布的《亞洲債務大起底》報告估算，截至2012年末，中國政府債務占GDP的78%。

雖然不少國內或國外的機構給出了各種估算，但目前政府性債務規模并無官方的權威統計。據審計署的報告，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高達188.95%，如果加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高達219.57%。

業內專家稱，可能正是因為國內地方債問題持續發酵，以及國際上底特律正式破產等國內外問題的雙重刺激下，才促使國務院正式要求審計署開展新一輪大規模、且全方位的政府性債務審計工作。應該說，國務院也是希望通過此舉發揮審計部門的免疫功能，防患于未然，將可能因此對居民和企業產生的一些不良影響降至最低水平。

“政府債務的主動擴張，將是一個長期的趨勢，有關專家估計，中國大約還有10年的政府債務擴張期?！敝醒胴斀涱I導小組辦公室秘書局局長吳紅對地方債進行了長達兩年的跟蹤調研，在她看來，在今后相當長的時期內，各地對長期投資的需求是上升的，但就長期投資的資金來源看，又普遍面臨著稅收增長乏力，企業經營困難，居民儲蓄負增長，銀行貸款的短期性和波動性等諸多因素的制約，因此隨著工業化和城鎮化進程的加快，地方債仍然有較強的擴張沖動。

市場對地方債的風險相當的擔憂。專家們認為，將地方債控制在合理的范圍之內不僅是政府的事，也與普通老百姓息息相關：“企業的利潤急劇下降，失業的急劇上升，你的收入會大幅下降。這時候你手上，很多人持有資產，手上持有5套或者10套房子，這時候你會發現你的房子沒有辦法脫手，整個社會的金融會處于一個崩潰的狀態。每個人都會被席卷在里頭，沒有一人可以幸免?！?/p>

六大癥結根深蒂固診治走進死胡同

地方債爆發以來，始終沒有找到有效的治理方式，盡管開展了地方政府自行發債試點，規范了地方政府投融資管理等工作，但面對著巨大的債務規模和龐雜的管理體系，不過是杯水車薪，治標難治本。以致現在風險越治越大，而且難題越解越多。

目前來看，地方債治理難關鍵在于涉及到國家體制和機制問題之深，政治和經濟領域之廣。當前最大的風險是隱型擔保風險，多年來已經形成了以中央部門為核心，以地方政府為主體的隱型擔保體系，此類債務已經占到了40%。這是擺在我們新一屆政府面前無法回避的問題，也是必須解決的潛在危機。

“地方債規模龐大難控，結構復雜多變，長此以往必然爆發風險?！眳羌t對此感到憂心忡忡。

如此的高速增長，必然催生大規模債務，到期誰來還？眼下，各級地方政府都缺少明晰的規劃和管理機制。7月30日，國家發改委宏觀經濟研究院、財政部財政科學研究所、中國社會科學院財經戰略研究院多名專家系統地梳理了地方債形成的六大基本原因，也是重癥的痼疾之所在。

首先，從根源上來看，地方債問題來自于政府不計風險地以投資拉動GDP增長，以大躍進的粗放式發展地方經濟，2013年，20多個省市固定資產投資增速預計不低于20%，多個省區投資增速目標達到甚至超過30%。

其次，中國五年一屆的任期制也影響著地方官員在借債決策方面的偏好，而公共基礎設施的借貸期限往往高于10年，加上缺乏監管與責任約束，導致地方官員形成了只管借錢，不管還錢的局面，一副“死后管它洪水滔天”的模樣。

第三，《預算法》規定地方政府不能借貸，這使得各級政府不得不采用融資平臺等方式變相借貸，為維持資金鏈，地方融資平臺只能借了新債還舊債，拆東墻補西墻，形成了債務的惡性循環。據《證券市場周刊》記者統計，目前全國各類融資平臺公司已經超過1.1萬家。

第四，中國實行自分稅制以來，中央與地方政府之間形成了財權向上集中，事權向下分解的體制。到2009年，中央政府預算內財政收入與地方政府之比是52：48，而在支出的結構上是20：80，這使得地方政府無米下鍋。

“中央與地方財權、事權不匹配，只能靠轉移支付來彌補地方政府收入和支出之間產生的缺口，中央在專項轉移支付中又要求地方政府必須拿出一定的配套資金，所以導致地方財政更加積重難返?！眳羌t說。

中國經濟時報研究所所長焦建國進一步解釋道，“我們現在是五級半政府，中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府、鄉鎮政府還有一個村委會，稅收和支出，這五級半政府到底誰應該干什么，誰應該收多少錢，誰應該干什么事，就是事權和財權，事權和財力對稱，就是要調整事權和財權的匹配?！?/p>

第五，從結構上看，中國地方債結構中最大的風險是隱型擔保，及各部門間的風險轉換，主要表現在地方政府一方面對企業的支持從過去的直接支持轉為擔保，或隱型擔保，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱型的預算外的收支；另一方面，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔保產生的巨大的危險性債務，由于各級政府間償債職責不清，事權界限不明，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，那么中央財政不可避免地就成為了最后的支付人。

第六，從地方債管理上看，由于缺乏法律法規的剛性約束及強硬的措施，目前中國雖然明確各級財政部門作為本級政府債務的管理部門，但形同虛設，這是由于除財政部門外，政府債務管理權限實際還分散在各政府職能部門及其所屬的企事業單位，形成了多部門融資分散管理的局面，加上各部門的權利以及義務不明確，缺乏溝通和信息交換，導致債務的償還效率低下，增加了債務違約的風險。

吳紅解釋道，粗放式發展所催生的地方債務關系盤根錯節，從當前來看，無論是中央財政直接監管，還是地方政府自行處理或者自我化解，都不能從根本上解決地方債務問題。

解決地方債需頂層設計

“債務的本質是信用，地方政府要想走出債務困局，必須建立信用化的地方債管理體制和機制?！皡羌t分析道，地方債歸根結底是信用問題，首先應對地方政府進行信用評級，其次通過立法進行頂層設計。

反觀發達國家的經驗，中國在債務資金的借貸和使用方面與其風格迥異。首先，發達國家的每一筆資金都要經過政府職能部門嚴格把關和議會的嚴格審查，一旦發現違規就要受到制約，并迅速做出整改，而中國地方政府借債既不需要人大審批，又可以不經過政府同意，完全由投融資平臺公司和部門獨立運作和使用，使得這些債務幾乎游離于人大和政府職能部門的監督之外。

其次，在債務的償還與風險防范方面，發達國家都建立了來源可靠的償還基金，否則議會就可以禁止政府負債，并責成其在規定時間內償清債務，而中國絕大多數的地方政府都沒有建立債務償還基金，也沒有建立完善的債務風險防范機制，結果使地方政府不斷的以借新債還舊債，債務越積越多，風險也越聚越大。

吳紅說，防范地方政府債風險的源頭保障，在于形成以法律法規為基礎，以信息披露為核心，以規?？刂坪托庞迷u級、風險預警等手段的風險監控體系。

以美國為例，信用評級所建立的政府債務風險控制體系發揮了重要的作用，從1970年到2011年間，美國舉國上下經信用評級公司評級的地方債只有71件違約，而未信用評級的地方債則有2571件違約。由此可見，信用評級是促進地方政府債務信用化管理最有效的手段。

“利用民間信用評級機構對各地方政府信用進行評級，從而確定地方政府的債務上限以及存量債務的按期償還風險和新增債務空間，以此限定地方政府債務規模，調整投融資計劃，對治理地方債有很大幫助?！眳羌t表示。

吳紅還建議，在資金的使用方面，應敦促各級人大對政府債務的直接監管進行審查和問責，明確規定地方政府在舉債投資前必須向人大詳細匯報償還債務的方法、期限、相應的風險，以及逾期不還的法律責任。