我國政府績效預算的現狀與困境

[摘要]作為當前世界各國轉變政府職能、優化財政資金配置的重要手段，政府績效預算將對我國財政預算管理體制改革帶來積極的啟示意義。本文從績效預算的內涵出發，分析了政府績效預算改革的現實意義，在深入分析當前我國績效預算改革的現狀和困境的基礎上，提出了相應的政策。

[關鍵詞]績效預算；現狀；困境

[中圖分類號]F812.3[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）29-0052-03

“績效預算”，這個概念第一次被提出來是在美國，它是一種以結果為導向、以項目成本為標準、以業績評估為核心、以落實與監督公共財政受托責任為目標的新型預算管理方式。它的出現和發展，有助于強化政府行政行為的責任，更加關注政府支出的效率和結果。

1績效預算的動因與現實意義

由績效預算的內涵和特點可知，政府績效預算的推行，可以促使相關部門提升公共產品和服務的質量與水平，這對于提高公共財政支出效率、改善政府部門績效評價有著積極指導意義。面對復雜多變的國際政治經濟環境和艱巨繁重的國內改革發展任務，實施政府績效預算在我國勢在必行，有其改革的現實意義。

1.1績效預算是社會主義現代化建設的需要

2003年10月，黨的十六屆三中全會討論通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定（7）》中明確提出要“建立預算績效評估體系”。2007年10月24日，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中也提到要“深化預算制度改革，強化預算管理和監督”。2012年3月16日，溫家寶總理在政府工作報告中提到，“穩步推進地方財政預算、決算公開”是2012年政府改革的重點之一。由上可知，黨中央和國務院高度重視政府績效預算工作，甚至將其作為一項“政治任務”來抓，因為這是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的需要。開展績效預算工作，有利于建立正確的政績觀，是當前社會主義現代化建設的必需品之一。

1.2績效預算是政府體制深化改革的動力

建立公正、客觀的績效預算評價體系，對于指導各級政府的年度預算編制、提高公共服務供給的質量和效率、改善官民的關系、轉變政府職能有著積極的改善效用。同時，它也將成為我國政府在重大項目決策方面的重要依據，促使決策結果最大化降低行政成本，力爭做到優化資源配置。另外，它也可以推動政府決策的民主化、科學化進程，改善政府現有的管理模式。

1.3績效預算是政府各部門高效協作的紐帶

績效預算可以有效地衡量政府各部門的目標，加強部門之間的合作與協調，更好地調動各部門的積極性。同時，有利于解決“信息不對稱”的難題，解決政府“不作為”和公共產品提供效率低的難題。部門上報的業績和預算指標被審核通過后，可自行調整實現業績指標的具體方式，便于調動預算單位的積極、高效地開展各項工作。同時，工作性質相近的兩個部門或地區在對比完成同樣任務所需的資金額差異時，能清晰高效地找到低效或無效資金使用部分，便于財政資金得到優化配置。如此，績效能夠為同一部門內不同機構或不同部門之間相關的規劃提供中肯的參考方向。而且，這些規劃往往可以最大限度地減少規劃管理中的虛報、瞞報問題。

2我國推行績效預算在地方的發展現狀

我國于1994 年開始實施分稅制改革，逐步形成了以部門預算、國庫集中收付和政府采購制度、預算外資金“收支兩條線”管理等為基礎的財政管理體制，但作為其重要組成部分，以績效管理為基礎的預算管理體系尚不健全，亟待改善。我國公共財政框架的建立，使得具體預算支出的績效評價試點工作也在全國各地逐步展開。

2004 年8 月，廣東省財政廳績效評價處成立。同時，由廣東省財政廳、審計廳、監察廳和人事廳等四部門聯合制定的《廣東省預算支出績效評價試行方案》也已開始生效。 該方案對績效評價的基本原則、工作方法、指標體系、組織管理、工作程序、分類實施等方面的內容都做出較為詳細的規定。

同年，南海區改革亦開始。財政相關部門對支出部門的項目申請進行預審時，增加了“專家集中評審”的環節，旨在增強預算決策過程的理性。南海區在績效評估時注重發揮專家的專業優勢，更強調技術和理性，便于優化項目決策。

2005年，上海浦東新區開展了績效評價試點；2006 年2 月，區府常務會原則通過了《上海浦東新區績效預算改革試點方案》，建立了聯席會議制度；2007 年6 月，發布《浦東新區財政績效預算管理辦法（試行）》，要求轄區內各支出部門實行績效預算管理。2008年，先后制訂《推進績效預算改革》計劃書、《預算績效評價工作規程》，并印發了《浦東新區財政績效預算管理行政首長問責辦法（試行）》。浦東新區在推進績效預算方面的亮點在于對財政部門和支出部門的關系與分工進行了精心設計，勢在加強決策與評價的結合力度。

2007年，上海閔行區的績效預算改革是以預算監督改革為框架、以績效評審為重點，以結果為導向，以項目績效作為評價和討論的基礎，以項目評估分級為工具的系統改革。其基本取向是細化、明確、強化人大對預算的監督，基本措施是通過項目評審和聽證會來修訂預算草案。最主要的改革措施在于重視以績效評估為基礎的評審和聽證會，尤其是以項目評估分級工具（PART）的修訂版為基礎的項目評審。

綜上，近幾年各地開展預算支出績效評價試點工作，使我國的預算支出績效評價工作已初步取得以下成效：試點地方制定的預算支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規則、部門聯席會議制度等辦法和規定已初步成型，且在制定評價指標體系時，采用長期效益評價和短期效益評價相結合、定量和定性相結合、統一性指標和專門性指標相結合的辦法，并能將制度、方法在具體項目中實施應用，為規范預算支出績效評價行為和程序提供了制度保障，也為進一步開展預算支出績效評價工作奠定了基礎。當然，各地績效評估的時間不長，績效信息的獲取與甄別，可能還需要采取相關措施來有效應對；對已取得的成效要堅持，并積極完善提高，保證績效評估的有效性和使用價值。

3績效預算在我國面臨的困境

雖然我國在績效預算試點工作上取得了許多突破性進展，但必須得承認我國較其他西方國家“起步晚、發展慢”的客觀事實。

3.1實施條件尚未完全成熟

西方發達國家是基于較高的市場化程度和財政公共化程度的大環境下開始實施績效預算改革的。因為在市場經濟成熟的條件下，公共財政能為績效預算提供較為完備的制度條件，且具有彌補市場失效、對市場活動及主體平等對待、非市場營利性、法治性等優點。政府績效預算需要公開和法治的環境。作為公共服務的消費者，納稅人可以通過成熟的市場經濟條件加強對預算的監督，從而影響政府行為，完善政府在公共服務領域的機制改造。然而，我國社會主義市場經濟體制于20世紀90年代初才開始起步，雖發展較快，但仍會出現“基礎不厚實、市場效用力不足”的問題，這為高效開展政府績效預算增添了前行阻力。

3.2績效評價機制不健全

我國建立公共支出績效考評制度的基本思路應是：按照公共財政改革的總體部署和要求，把績效管理理念與方法引入財政支出管理，按照統一規劃、分步實施的原則，逐步建立起與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、以實現績效預算為目標的科學、規范的公共支出績效考評制度體系。如此發展，才能保證績效評價機制的準確性和有效性。然而，目前我國績效評價機制發展不健全主要表現在以下四個方面：

（1）績效評價主體方面：政府預算績效考評工作覆蓋面廣，涉及預算編制、執行和監督等多個方面。實行績效預算的國家對此一般都設有專門的績效預算評價機構，作為績效預算的執行主體。然而在我國缺乏這樣一個權威性的綜合管理機構，沒有建立起囊括人大、審計部門、民間中介評價組織和社會公眾在內的多層次、全面的預算績效評價主體機構，這不利于保證績效預算評價工作的客觀公正性。

（2）績效評價標準方面：績效評價工作需要一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，并能滿足從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求。然而我國實行績效預算的少數地區，在評價一個項目是否立項或一個部門申請撥款是否予以批準時，多元化的公共部門設置了很多指標，影響了財政支出績效評價結果的公正、合理性。而且，部分指標設置得過于粗糙，妨礙了評審的科學性，同時一定程度也降低了評審工作的效率，進而影響了財政資金的配置和利用。

（3）內外監督體系方面：美國國會于1993年1月通過的《政府績效與結果法案》 （The Government Performance and Results Act），由以副總統為首的國家績效評價委員會來專門負責其監督與實施。而我國目前財政監督的范圍、內容和方向都同預算改革與發展有不適應之處。各級財政部門不同程度地存在“重分配、輕監督”的問題，而財政資金績效審計也主要監督各預算單位編制和執行預算的規范性，對資金使用的效益性和社會效果的關注不夠。此外，部門內部缺乏可靠的權力監督制度，在“財務一支筆”的模式下，部門預算支出的透明度很低，財經紀律被弱化，各級政府的部門財政預算支出行為的經濟性、效率性和效果性得不到有效地監督。

（4）專業技術人員方面：績效預算管理機制是一個強大的信息系統，不僅要收集大量基礎數據，還要做大量細致、深入、煩瑣的調查研究以及測算、分析、研究工作，涉及包括經濟、管理、統計、社會、文化以及各個領域的專業知識，沒有大量專業技術人才是不行的。然而我國起步晚、發展慢，績效預算管理仍處于探索階段，沒有比較成熟、成功的經驗可以借鑒，進行此項應用研究的學者和人才還不是很充足，這在很大程度上制約了績效預算的實行與推廣。

3.3績效預算信息透明度和法制性較低

提高財政透明度和法制性是實行績效預算制度的需要，更是政府部門執政為民的責任。然而，目前我國財政透明度還比較低，官方公布的一些統計數據，很少涉及收支預算的編制、執行和結果與各項財政政策，使得公眾信息匱乏，無法有效監督政府各部門在財政管理方面的職責落實情況。

績效預算要取得實效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化、經常化。推動美國政府再造的綱領性法律——《政府績效與結果法案》，比過去借助于總統指令（Presidential directive）推動改革，更能為改革的順利實施“提供穩固的基石”。而我國目前推行的《預算法》、《審計法》等法律法規，對財政支出均側重于資金投入的管理和監督，而對資金產生的投資效益則缺乏相應的制度約束，使財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。只有頒布專門的法律進行規制，我國績效預算的法制性才能得以提高。

3.4激勵機制不完善

根據績效評估結果來實施績效激勵機制，可最大程度減少財政資金浪費情況，并能夠給予各部門與之實際工作效果相匹配的財政預算，做到獎優罰劣，鼓勵效率高的部門更加高效，刺激效率低的部門努力改善不力的現狀。這樣能夠保證預算分配合理，機構精簡高效。然而我國面臨的現狀是缺乏有效、系統的激勵機制，這使得政府無法根據各部門績效考評結果給予相應的獎懲，即各部門的預算支出資金沒做到與其工作績效掛鉤。以前預算不考慮績效，只是通過增加預算撥款來彌補工作上的無效性。在此機制作用下，政府各部分爭相向上級匯報困難，借此爭取更多財政資金，致使行政工作愈加缺乏有效性，滋生“投入多、受益微”的問題。

3.5預算管理能力有待提高

在公共支出預算管理過程中，財政部門高效的預算管理能力除關注支出預算的編制、下達外，還包括對預算執行情況的控制。它既注重量的核對和財政資金使用的合法性，又注重對質、對財政資金使用效益和支出合理性等方面的分析。然而，目前我國部分地方政府的“官本位”思想殘余使得下級只對上級負責、不對公眾負責，在財政資金的使用上更多地追求行政效率，忽視財政效率，對績效預算管理的應用產生巨大的抑制作用，這種垂直管理的舊官僚體制模式不符合績效預算所要求的平等、民主、負責、透明的政治模式的要求。同時，政府官員往往利用公權來對績效管理進行制衡，從而給自己減壓，甚至通過造“假政績”來維護和提高自己的績效水平。如此造成政府職能轉變滯后，影響政府績效預算體系的整體進程，對政府推行績效預算改革構成了較大的障礙。

4政策建議

推行績效預算是我國預算管理體制改革的必然方向。由于我國推行績效預算的條件還不成熟，而且我國的績效預算管理仍處于起步和探索階段，與發達國家規范的績效管理模式相比仍有不小的差距。因此，必須根據我國績效預算發展現況，且按照“先易后難、逐步推廣”原則，走“漸進式”的改革道路，確立政府績效預算管理改革的目標取向，并通過建立績效考評體系和搭建績效預算運行框架體系，有針對性地進行制度設置和配套改革，達到推行政府績效預算管理改革的目的。只有不斷總結經驗，夯實基礎，才能為今后全面推行績效預算做足準備。

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