我國天然氣市場結構優(yōu)化的思考

摘要：我國天然氣“產(chǎn)輸一體化”的市場結構存在諸多問題，容易造成市場發(fā)展不健康和政府監(jiān)管低效率。在我國天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背景下，天然氣市場結構優(yōu)化非常必要。分析可知，天然氣生產(chǎn)市場結構的調(diào)整關鍵在于價格體制改革上，以此促進天然氣生產(chǎn)企業(yè)采取價格競爭。管輸市場的優(yōu)化在于建立管輸市場第三方準入。對于城市燃氣市場來說，其自然壟斷的特性需要政府加強監(jiān)管，如此才能既促進燃氣市場的有效發(fā)展，又能保障消費者的利益。三個市場改革中，關鍵是管輸市場改革，這有利于“放開兩頭，管住中間”，提高政府的監(jiān)管效率。

關鍵詞：天然氣；市場結構；優(yōu)化

中圖分類號：F407

完善的市場結構是產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要保障。近年來，在我國天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背景下，天然氣市場結構中存在的問題逐步顯現(xiàn)，改革和優(yōu)化成為必然趨勢。

一、我國天然氣市場結構現(xiàn)狀

從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，天然氣市場包括生產(chǎn)市場、管輸市場和用戶市場。在我國，天然氣生產(chǎn)和運輸是一體化的，三大石油公司不僅是天然氣生產(chǎn)商 ，同時也是運輸商，向城市燃氣商和大工業(yè)用戶提供捆綁式的服務[1]。在城市門站獲得上游氣源后，城市燃氣商通過城市配氣管網(wǎng)向居民配送天然氣；大工業(yè)用戶則對天然氣進行深加工。整個天然氣市場都處在政府的管制之下，政府通過調(diào)節(jié)天然氣價格，確保天然氣產(chǎn)業(yè)的利益在各個環(huán)節(jié)得到較為合理的分配[2] （見圖1）。

我國天然氣市場這種“產(chǎn)輸一體化”的模式已經(jīng)實施多年。這種模式雖然對天然氣生產(chǎn)企業(yè)消化成本、布局管道起到積極作用，但也存在幾方面的問題：一是由于劃定區(qū)域內(nèi)油氣資源豐富程度各異，三大石油公司在天然氣管道建設方面的優(yōu)勢各不相同。中國石油依靠業(yè)務區(qū)域內(nèi)豐富的天然氣資源，天然氣管道建設最為迅速，目前擁有全國超過85%的天然氣管道[3]；而另外兩家石油公司由于劃定區(qū)域內(nèi)天然氣資源較少或開發(fā)較晚，天然氣管道建設較為滯后。天然氣管道上的顯著優(yōu)勢使中國石油在市場競爭中更具主動權。二是隨著國內(nèi)天然氣資源被廣泛發(fā)現(xiàn)以及國外天然氣資源的引進，各石油公司建設天然氣管道的熱情高漲，而各自為戰(zhàn)容易造成重復建設，浪費投資。三是依靠手中的資源與管道，天然氣生產(chǎn)企業(yè)在與用戶的供氣談判中具有強烈的賣方優(yōu)勢，容易造成不合理的談判結果。四是為了維護消費者的利益和保證市場的公平競爭，政府通過價格管制對天然氣市場進行監(jiān)管。這種監(jiān)管是覆蓋天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，也就是對天然氣出廠價、管輸費和城市燃氣費的全程監(jiān)管，不利于提高政府的工作效率[4]。

二、天然氣市場結構優(yōu)化的經(jīng)驗借鑒

本部分在介紹美國天然氣市場結構的基礎上，分析了我國電力市場的結構。

（一）美國天然氣市場結構

從1859年美國天然氣工業(yè)誕生以來，美國天然氣市場結構就在不斷調(diào)整和完善中。天然氣市場上逐步形成了生產(chǎn)商、運輸商、地方配氣公司三級結構，但是不同的時期，三級結構的分工各有不同[5]。

第一個階段：20世紀70年代以前。在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于產(chǎn)業(yè)特性導致市場上壟斷力量加強，1938年，美國頒布《天然氣法》，以求限制壟斷，保護消費者利益。在政府監(jiān)管下，天然氣產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)商只負責天然氣的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)，并將天然氣出售給管道公司；管道公司將天然氣配送至城市門站，出售給大工業(yè)用戶與城市配氣公司。這一市場結構中，天然氣用戶的直接供應商是管道公司，管道公司提供運輸與銷售“捆綁式”服務。這種服務使用戶無需直接與生產(chǎn)商產(chǎn)生供需關系，從而分散了部分供給短缺的風險，推動了美國當時天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二個階段：20世紀70到80年代。《天然氣政策法》與第436號法令的頒布指引著美國天然氣產(chǎn)業(yè)向更具競爭性和開放性的方向發(fā)展：鼓勵天然氣管輸?shù)墓_準入；要求原來管道公司對不同氣源提供無差別的運輸服務；允許天然氣用戶直接向天然氣生產(chǎn)商購買天然氣，并通過管道運輸。同原有的“捆綁式”服務一起，天然氣用戶擁有兩種購氣選擇。這個階段美國天然氣產(chǎn)業(yè)只是進行了部分調(diào)整，法令的規(guī)定也只是鼓勵性的，管輸市場并沒有強制進行公開市場準入；另外，天然氣儲氣市場不允許公開準入。

第三階段：20世紀80年代以后。為了最終建立公平合理的天然氣市場，美國政府頒布了第636號法令，強制進行管道運輸和儲氣市場的公開準入。管道公司分離銷售業(yè)務，只提供無差別的運輸業(yè)務；天然氣用戶直接同生產(chǎn)商議價購買天然氣，并向管道公司付費運輸。由于利益重新分配使生產(chǎn)商更加有利可圖，從而促進了生產(chǎn)商之間的競爭；所有管道公司的角色重新定義以及公開準入機制使其只能在管道運輸服務質(zhì)量、運輸效率等方面提高競爭力，無疑也促進了管道公司之間的競爭。

總結來看，在美國天然氣市場結構的歷次調(diào)整中，管輸市場都是調(diào)整的重點。這主要是因為管道公司連接著生產(chǎn)者與消費者，這種“橋梁”在平衡供需時的作用不言而喻。由于管道運輸自然壟斷的特性，如果再賦予管道公司購氣、售氣的權力以及市場的不準入特性，那么必將會形成更加強勢的壟斷，扭曲天然氣市場。在市場改革中，美國政府正是遵循了管道公司功能單一化、管輸市場競爭化的思路，“控制中間，放開兩頭”，同時促進了生產(chǎn)商之間、運輸商之間的競爭，使天然氣用戶得到最大權益，同時也抓住了天然氣市場的監(jiān)管重點，提高了監(jiān)管效率。

（二）我國電力市場結構

我國電力市場結構共經(jīng)歷了三次比較大規(guī)模的改革。

第一次電力改革：1995年，為了解決經(jīng)濟快速發(fā)展過程中電力緊缺的局面，國家鼓勵各種資金進入電力市場，從而打破了長期以來國家獨資辦電的局面。通過這次改革，電力市場上的資金來源更為豐富，為電力市場的深入改革打下基礎。

第二次電力改革：1997年，國家為了打破政企合一的電力市場機構，對電力公司進行改制，結束電力市場上一家壟斷的格局；但并沒有改變垂直一體化的局面，電力公司歧視性的市場行為給市場帶來了效率損失。

第三次電力改革：2002年，國家頒布《電力體制改革方案》，在加強競爭的同時打破垂直一體化，實現(xiàn)電廠和電網(wǎng)分離。在這種思路下，電力市場形成了五個大規(guī)模的發(fā)電公司和兩家獨立的電網(wǎng)公司，電力運輸實現(xiàn)“第三方準入”。發(fā)電公司負責發(fā)電，實現(xiàn)競價上網(wǎng)；電網(wǎng)公司負責電力的調(diào)度和電網(wǎng)的運行管理，保障供電安全。經(jīng)過改革之后的電力市場結構如圖2所示。

此次電力市場結構優(yōu)化將原來的電力的產(chǎn)、輸、配、售垂直一體化體系徹底打破，加強了市場競爭，最為顯著的特點也是“放開兩頭，管住中間”，與美國天然氣市場結構改革類似。這次優(yōu)化實現(xiàn)了電力資源的優(yōu)化配置，促進了電力行業(yè)的發(fā)展。

（三）經(jīng)驗借鑒

美國天然氣和我國電力市場結構改革相同點體現(xiàn)在：第一，市場改革后，兩個市場都按照上下游關系形成了產(chǎn)、輸、配、售四個層次，并且各級功能劃分明確；第二，市場結構改革都采取“放開兩頭，管住中間”，重點改革輸送企業(yè)在市場結構中的位置和功能。不同點體現(xiàn)在：首先，美國不僅改革了天然氣管道公司的功能，更允許輸送市場公開準入，我國電力輸送市場只允許第三方準入，公開準入機制沒有形成，對比來看，美國天然氣市場結構改革更加徹底；其次，美國天然氣市場改革伴隨著價格的逐步放開，我國電力價格仍處在國家的管制之中。

對于產(chǎn)銷分離的市場體系來說，輸送企業(yè)的作用不言而喻。在此類市場中，如果建立產(chǎn)、輸、配、售四級一體化的市場結構，無疑會導致絕對壟斷；若產(chǎn)輸一體化，會造成生產(chǎn)企業(yè)以資源尋租的問題；若輸銷一體化，則不僅會造成生產(chǎn)企業(yè)利益的損失，更會影響廣大消費者的利益。通過上述兩個市場改革可見，建立四級市場機構，產(chǎn)銷企業(yè)相互議價，輸送企業(yè)只發(fā)揮運輸功并且實行準入機制，這種市場格局更有利于整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、我國天然氣市場結構優(yōu)化

我國曾在1998年對油氣市場進行了改革。然而，與電力市場改革有所不同的是，受到“重油輕氣”等思想的影響，我國天然氣市場改革并沒有像電力市場那樣改革徹底，天然氣管網(wǎng)并沒有像電網(wǎng)一樣獨立出來，而是與生產(chǎn)企業(yè)形成產(chǎn)輸一體化的公司。這種市場結構，相比于美國天然氣產(chǎn)業(yè)從誕生起就形成了產(chǎn)、輸、配、售四級體系，優(yōu)化面臨的困難更大。從美國天然氣市場以及我國電力市場的改革經(jīng)驗來看，實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)獨立是天然氣市場改革的關鍵所在。從生產(chǎn)市場、管輸市場和用戶市場分別來看，其結構優(yōu)化如下：

（一）天然氣生產(chǎn)市場結構優(yōu)化

我國天然氣生產(chǎn)市場處在寡頭壟斷之中。按照傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論，引入競爭是打破生產(chǎn)壟斷，提高生產(chǎn)效率的途徑。然而，伯川德理論卻給出了另一種解決途徑[6]。伯川德理論基于以下基本假設：首先，市場為寡頭市場，產(chǎn)品同質(zhì)并可相互替代；其次，企業(yè)邊際成本固定不變，并且有足夠的生產(chǎn)能力；第三，價格高的企業(yè)失去市場，反之則得到市場。這種市場上的企業(yè)在相互博弈的過程中，都會采取比其他企業(yè)價格低的策略從而獲得更多的市場份額，直到其價格等于邊際成本。基于此，伯川德理論分析得到，當寡頭企業(yè)采取價格競爭時，寡頭市場將和自由競爭市場一樣，寡頭企業(yè)不能獲得壟斷利潤，市場均衡與自由競爭市場一致。這就是著名的“伯川德悖論”，其成立依賴于產(chǎn)品同質(zhì)的假設。從我國天然氣生產(chǎn)市場來看，各家寡頭企業(yè)所生產(chǎn)的天然氣可以認為同質(zhì)并能夠相互替代，因此相互間若采取價格競爭的方式，完全能夠達到自由競爭市場的高效率。依據(jù)這種觀點，天然氣生產(chǎn)市場的大規(guī)模改革是沒有必要的。只要對天然氣定價機制進行調(diào)整，改變價格嚴格管制的局面，使各寡頭企業(yè)采取價格競爭，那么市場可以達到有效率的狀態(tài)。從這方面來看，生產(chǎn)市場結構的調(diào)整關鍵在于價格體制改革上。

（二）管輸市場結構優(yōu)化

若按照美國經(jīng)驗，我國天然氣市場改革的終極目標是建立獨立的管網(wǎng)企業(yè)，并實現(xiàn)管輸市場的公開準入。然而，市場改革面臨著諸多困難，直接建立管輸市場的公開準入很難順利實施，設立過渡階段可以成為管輸市場改革的選擇。首先在上游一體化公司中建立天然氣管道公分司，負責天然氣管網(wǎng)和儲氣庫的建設，生產(chǎn)企業(yè)通過讓管道公司支付運費的方式將天然氣運輸至用戶，目前，我國天然氣管輸市場處于這個階段；在此基礎上逐步建立第三方準入，成立獨立的天然氣管道公司，天然氣生產(chǎn)企業(yè)和用戶之間協(xié)商天然氣產(chǎn)銷協(xié)議，委托管道公司進行運輸，并支付運費[7]。

建立公開準入的管輸市場或許只能停留在理論階段，這與我國的客觀環(huán)境有關。天然氣作為特殊戰(zhàn)略資源，管輸準入門檻會很高；成立獨立的管道公司也為國家所有。其他資本可以通過入股的形式參與天然氣管道的建設，而管道運營或是在國有管道公司之外成立單獨的管道企業(yè)短期內(nèi)在國內(nèi)很難實現(xiàn)。

（三）用戶市場改革

對于用戶市場來說，我國城市燃氣商雖多，但具體到一個城市來說，燃氣商及其城市管網(wǎng)一旦形成，就具有自然壟斷特性和規(guī)模效應，替代性很低，這種“率先進入優(yōu)勢”只有需要依靠政府的監(jiān)管而非引入競爭解決，才既能促進燃氣市場有效發(fā)展，又能保障消費者的利益。

三個市場改革的核心在于管輸市場的第三方準入。通過結構優(yōu)化，我國天然氣市場最終形成產(chǎn)、輸、配、售四級體系，如圖3所示。以美國天然氣市場改革和我國電力市場改革的成功經(jīng)驗來看，天然氣市場結構改革后，政府能夠達到“放開兩頭，管住中間”，從而提高監(jiān)管效率，避免“處處監(jiān)管、事事監(jiān)管”。

四、結論

我國目前的天然氣市場結構不利于促進我國天然氣市場的健康發(fā)展，也不利于國家提高監(jiān)管效率。我國天然氣生產(chǎn)市場的大規(guī)模改革是沒有必要的，生產(chǎn)市場結構的調(diào)整關鍵在于價格體制改革上。解除價格管制必須建立在市場充分發(fā)展的基礎上，否則難以取得良好效果[8]，故此，應促進天然氣生產(chǎn)企業(yè)采取價格競爭。對于管輸市場來說，以美國天然氣市場改革和我國電力市場改革的經(jīng)驗來看，建立管輸市場第三方準入是非常有必要的；對于城市燃氣市場來說，城市燃氣市場自然壟斷的特性需要政府加強監(jiān)督和管理，如此才能既促進燃氣市場的有效發(fā)展，又能保障消費者的利益。三個市場改革中，關鍵是管輸市場改革，這有利于“放開兩頭，管住中間”，提高政府監(jiān)管效率。

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（編輯：周南）