老齡化背景下社會養老政策支撐體系研究

摘要：社會政策目的是為了解決社會問題，化解社會風險。中國社會養老政策是為了彌補家庭養老不足所引起的一系列社會問題。社會養老在不同國家有不同的經濟和文化背景。在中國“孝”文化背景下，社會養老政策不能完全“去家庭化”，要基于家庭責任構建福利保障體系，通過社會政策激勵家庭成員照顧老人，承認家庭成員照顧老人的勞動，避免貧困老年人受嫌棄、受虐待。家庭養老資源不足部分通過社會養老政策支持來實現。

關鍵詞：社會養老；體系；政策

中圖分類號：D57

一、社會養老理論背景

隨著家庭生產、教育功能社會化，家庭結構以及老年人在家庭中地位的變化，勞動雇傭制度，家庭的贍養功能也逐漸變化，家庭不再是唯一的養老單位，社會服務業的發展為社會養老提供可能。養老資金、養老場所、養老照顧資源都從單一的家庭提供轉變為家庭、社會共同提供，以滿足不同收入人群的養老需求。

（一）社會養老理論

養老從以家庭為主、鰥寡孤獨者政府照顧為輔，現在又增加了市場要素，人們可以通過購買養老服務，彌補家庭照顧資源不足的問題。

作為社會福利多元主義理論代表之一，羅斯認為福利主要是由國家、市場以及家庭來提供的，主張三者相互配合、共同發揮作用，其否定了國家是福利供給的唯一主體的理論。這種轉變的原因是根據“劉易斯轉折點”理論分析，人口出生率的下降和勞動力市場一體化一方面造成了農村人口的減少，特別是農村勞動人口的減少，這一部分人口正是養老資源的主要承擔者；另一方面，大家庭逐漸為“核心家庭”所代替，家庭規模縮小。這兩方面都減少了家庭這一主要養老資源的數量，迫使養老資源組合的改變。由原來單一的家庭養老模式轉為向家庭養老、財產養老以及社會養老等多層次養老模式的轉變。[1]

老年并不意味著“去社會化”，而是“繼續社會化”的過程。從老年人個體需求來說，為避免孤獨感，避免因年齡大而受到忽視，老年人也需要參與社會。“相互作用理論”認為，環境對老年個體的生活水平以及生活滿意度會產生重要的影響，應盡量創造良好的環境以促進老年人的社會參與，擴大其參與社會生活的機會，從而減少其在特定社會環境中形成的孤獨感以及失落感。“活動理論”也強調老年人的社會參與作用，認為積極參與社會生活能夠促進自我認知的發展，保持鮮活的生命力。“社會嵌入理論”認為個人不能脫離社會而存在，個人行動及發展應嵌入到特定的社會結構以及關系網絡之中，通過社會關系網絡獲取社會支持。

上述養老理念認為，老年人不應該成為被忽視者，老年人不是遲緩、無能、啰嗦的代名詞。不應該受到年齡歧視。老年人在退出工作崗位之后，職業活動減少，人際交往范圍發生變化，閑暇時間增多，其他老年人和家庭成員成為主要交往對象，或者承擔一些力所能及的社會工作，使他們安度晚年。老年人權益保障法（修訂草案）第十七條也規定，家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。

（二）現有社會養老政策

中國老齡事業發展“十二五”規劃提出，探索中國特色社會福利的發展模式，發展適度普惠型的老年社會福利事業。服務對象從特殊老年人群向全體老年人口擴展，服務內容從物質供給向精神享受延伸，提供主體從單一主體向多元主體拓展，管理體制從政府主辦向政府主導轉變，服務方法從經驗型向專業化轉型。

“社會福利”狹義的理解是將其作為社會保障的一部分，指為鰥寡孤獨殘等各類無生活來源、無勞動能力以及遇到突發性困難的人群提供物質幫助和生活照顧，因而也被稱作“不幸者的慈善”、“選擇性福利”、“補缺型福利”、“救濟型福利”等；廣義的理解是將社會保障包括在社會福利之內，把“社會福利”理解為國家依法為所有公民提供的能保證一定生活水平和盡可能提高生活質量的設施、津貼和服務的制度體系，有物質幫助也有精神慰藉，也被稱作“普遍性福利”、“普惠型福利”、“發展型福利”。[2]

“十二五”規劃中也專門提到老年家庭建設，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或就近居住。健全家庭養老保障和照料服務扶持政策，為老年人隨贍養人遷徙提供條件。鼓勵為老年人家庭成員提供專項培訓和支持，充分發揮家庭成員的精神關愛和心理支持作用。街道、社區“老年人生活圈”配套設施建設，利用公園、綠地、廣場等公共空間，緩解老年生活基礎設施不足的矛盾。注重開發老年人力資源，支持老年人以適當方式參與經濟發展和社會公益活動。[3]

這些政策都是為了更好地發揮社區和家庭在養老中的作用，但還需要制定出更加具體的支持細則。如：如何鼓勵子女與老年人就近居住。子女照顧不能自理老人是否能得到免費培訓或經濟補貼等。大方向有了，還需要把政策細化和落實。

二、社會養老政策體系建設的必要性

家庭養老責任與社會養老需求使社會養老政策體系建設勢在必行。

（一）家庭養老責任

“孝”被視為中華民族的傳統美德，其不僅作為衡量個人品德的標準之一，而且法律上也明確規定了子女的贍養義務。同時也有“老吾老以及人之老”之說，對“鰥寡孤獨”老人，社會也要盡到贍養責任。雖然是以家庭養老為主，但同時也要有社會養老作為補充，家庭與社會共同承擔養老責任。

我國歷史上，北魏孝文帝《本紀》中有言“民八十以上者，一子不從役”。 唐朝為了保證老有所養規定，家有年邁父母者可免除一名子女的勞役或徭役。明朝，洪武帝頒詔“民年有七十以上者，許一子侍奉，免其雜泛差役”。這種做法非常符合中國人文化傳統。

傳統的儒家文化國家，如韓國政府強調家庭照顧和孝順老人，堅持“家庭照顧第一，公共照顧第二”的社會政策。政府對與老年人同住的子女實行了遺產稅和收入稅部分減免的措施，并提供家庭津貼。通過這些社會政策來保持家庭照顧老年人的傳統。

日本實施護理保險制度，提供的服務包括保健、醫療、福利綜合服務，主要形式有居家服務和設施服務。居家服務是被保險的老年人大部分時間住在自己家里接受各種服務。新加坡鼓勵子女與老人就近居住。與年邁父母同住的納稅人所享有的扣稅額增加到5000元。這些都是在家庭養老為主的基礎上，通過社會政策支持家庭成員承擔照顧老年人責任。而不是把老年人完全推入養老院等場所。各國實踐證明，大規模集中養老也存在一定的問題。如老人與子女、親朋之間的情感缺失；成本較高；有的對老年人照顧不周甚至虐待現象。西方發達國家有5%～15%的老年人采用機構養老，其中北歐大約為5%～12%，英國大約為10%，美國大約為20%。其他老年人也是利用政府提供的養老服務項目在家庭中養老。

（二）社會養老需求

根據生命周期理論，人類求得生存并使生命得以延續；其次是在年老體弱的時候，能夠安享晚年。生育和撫養子女的花費，可以被看成是父母為將來養老而繳納的保障基金。這是一個充滿倫理親情的過程。但這種過程不可避免會存在各種風險，即子女中途死亡或者缺乏給父母養老的能力，子女經濟收入不穩定，子女不愿意贍養老人等。尤其是在少子化、老齡化、人口流動的背景下，子女撫養老人能力不穩定，或者無暇照護老人，這就需要政府有預防此類風險的應對措施，為養老提供社會政策支持，提供市場服務項目。

第六次人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口已占總人口的13.26%，并在以每年3%的速度增長。面對人口老齡化這一全球性難題，如何養老、何處養老成為我國面臨的重要民生問題之一。目前，我國戶均規模3.16人，較改革開放之初的4.61人下降了31.5%。城鄉老年空巢家庭比例不斷上升，城市老年空巢家庭已達到49.7%，農村老年空巢家庭已達到38.3%。家庭規模的縮小和結構變化使其養老功能不斷弱化。城鄉老年人失能、半失能率達到19.6%，其中城市為14.6%，農村已超過20%。隨著人口老齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續增長，照料和護理問題日益突出。

三、社會養老政策支撐體系建設

我國特殊背景下的老齡化，使養老社會資源、家庭資源都存在不足狀況，需要政府提供相應政策予以支持，促進社會養老服務業發展，鼓勵家庭成員承擔照顧責任，而不能僅僅依靠法律和道德手段約束。建立由政府、市場和家庭共同支撐的養老體系。

（一）政府政策支持體系：特殊老年人經濟補貼制度

這些政策支持包括：一是城鄉低保制度。《城市居民最低生活保障條例》規定，城市“三無”老人均可按當地城市居民最低生活保障標準，全額享受低保救助，貧困老年人要按規定納入城鄉社會救助體系。 二是農村五保人員供養制度。2006年《農村五保供養條例》規定：供養標準不得低于當地村民的平均生活水平，并根據當地平均生活水平的提高適時調整。三是城鄉醫療救助制度惠及“三無”老人和貧困老人。四是開展社會慈善醫療、老年人醫療救助專項行動等。五是農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度。為解決農村只有一個子女和兩個女孩的計劃生育家庭養老問題而制定，國家還正在積極探索建立獨生子女死亡傷殘家庭困難扶助制度。六是高齡老人津貼制度。《關于加強老年人優待工作的意見》規定，有條件的地方可對百歲或高齡老年人發放生活補貼。

政府充分考慮到城鄉貧困、無子女、高齡老人的經濟、醫療保障問題，避免無子女老年人因貧困問題而陷入困境，解決了他們經濟困難。但僅僅有經濟補償還不能解決無子女、貧困老年人的日常生活照料問題。

（二）市場服務體系：引導老年福利設施建設

市場服務體系包括：一是財政補貼政策。確立了“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動”的原則，探索出了公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種途徑，形成社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股興辦養老服務業的靈活機制。二是鼓勵社會力量參與老年社會福利事業建設。三是稅收優惠政策：財政部和國家稅務總局制定了老年服務機構有關稅收政策。四是建立管理和服務標準，如《老年人建筑設計規范》 ，《社會福利機構管理暫行辦法》 和《老年人社會福利機構基本規范》等。五是投資引導措施：部門根據自身職能投資建設了一批為公益性老服務工程。六是建設職業化、專業化的養老服務隊伍：專業場所和服務人員也利于增加就業崗位。此外，還應關注城市低保與養老保險的銜接。[4]

市場除了提供社會養老服務場所外，還要提供為居家老人服務業務，以老年人為對象的老年生活照顧、家政服務、心理咨詢、康復服務、緊急救援等業務，向居住在社區（村鎮）家庭的老年人提供養老服務，為他們營造良好的生活環境。

這些補貼、稅收、管理政策為擴大和發展老年人服務業起到了良好的促進作用，滿足老年人對集中養老場所的需求，而建筑標準、服務標準、專業服務人員則使入住老年人的權益受到保護，減少不安全感，同時也要考慮到老年人的經濟承受能力。

（三）家庭扶持體系：為子女照顧老年人創造條件

我國在社會福利發展不足的同時出現了家庭保障功能弱化的征兆，使人們擔憂老年人可能出現的各種風險時家庭的保障能力，在社會提供服務不足、費用高或者服務質量不能滿足需要時，人們還是傾向于家庭成員的護理和照顧。如何通過增強家庭功能，支持家庭成員承擔盡可能大的責任，不僅有利于解決家庭問題、促進家庭和諧，提高家庭生活質量，而且能緩解人口老齡化等社會問題對公共財政產生的壓力。[5]

根據社會交換理論，家庭養老的維系和發展不能僅僅靠文化的約束，某種程度上是由經濟利益決定的。父母與子女之間在不同時期存在互惠交換現象，父母養育子女乃至孫子女，年老時能得到兒媳婦的照顧，因為家庭中照顧老人的責任主要是女性承擔的，媳婦有不可推卸的責任，否則為“不孝”。老人照顧者中以女性居多，是男性的1.5倍。[6]“農村老人與子女代際間的經濟與勞務方面的交往十分普遍，代際交往的基本模式依然是以子女支持老人為主，老人幫助子女為輔。基本生活保障、看病就醫及生病時照料是子女支持老人的主要方面。關照孫子女、家務勞動則是老人幫助子女的主要形式，老人關照孫子女與子女照料老人呈相關性”。[7]媳婦是外來人，她們只有在結婚、生子時受到公婆的照顧，到年老時才愿意照顧他們。或者老人自己有資本來換取子女的照顧。

政府對貧困老人的經濟補貼就增加了老年人互惠交換的資本。荷蘭政府，給空巢家庭的子女一定的帶薪假期，以便其照顧年邁的父母，政府也給長期照顧老年人的失業、下崗子女發放一定的生活補貼。新加坡獎勵年輕人購買靠近父母居所的房屋等，這些都是很好地解決老年人日常生活照料資源不足的措施。

政府政策是社會養老保障支持體系發展的基礎，市場服務體系是保障，家庭扶持體系是必要補充。居家養老服務根據老人的需求進行服務，充分尊重了老人的自主權，使老人能夠體面養老。利用“契約性”服務，滿足“倫理性”需求，適合中國老年人不愿離開家庭，不愿離開自身熟悉的生活環境，希望子女照顧的國情，應該是未來社會養老發展趨勢。

參考文獻：

[1]李學斌.社會李學斌福利社會化政策的反思——以養老服務為例[J].社會工作，2009，（5）.

[2] 朱耀垠.中國老年福利政策：從社會救濟型向適度普惠型發展[D].北京：第三屆全國社會福利理論與政策研討會論文集，2008.

[3]國務院.中國老齡事業發展“十二五”規劃[Z].2011-09-23.

[4]唐鈞.城市低保的最新發展研究[J].中國市場，2012，（24）.

[5]陳衛民.我國家庭政策的發展路徑與目標選擇[J].人口研究，2012，（4）.

[6]劉婕，樓瑋群.完善上海居家高齡失能老人親屬照顧者的社會支持系統[J]. Journal of East China Normal University，2012，（1）.

[7]徐勤.農村老年人家庭代際交往調查[J].南京人口管理干部學院學報，2011，（1）.

（編輯：周南）