中國社區養老服務發展建議

摘要：進入新世紀，我國老齡人口增長迅速，而與其相對應的養老服務事業的發展卻嚴重落后，迅速增長的老年人口需要養老服務事業的發展。家庭結構的變遷及傳統養老思想的變化，使社區養老服務的發展在整個養老事業中顯得尤為重要。但從調研結果來看，我國的社區養老服務還處于發展的起步階段，還有許多亟待解決的問題。本文將主要從社區養老服務發展的重要性、發展現狀和發展過程中的問題解決三方面展開論述，以求推動社區居家養老服務事業的發展。

關鍵詞：養老服務；社區；居家養老

中圖分類號：D57

一、人口老齡化促進社區養老服務發展

本部分在介紹了中國人口老齡化現狀的基礎上介紹了社區養老服務的含義及功能。

（一）中國人口老齡化現狀

中國于1999年成為人口老齡化國家。聯合國統計結果顯示，到2012年底中國老年人口已經達到1.94億人，并且仍在以每年1000萬的速度增加。美國學者泰德·費雪曼指出：“如果這些超過60歲的中國老人自己組成一個國家，則將成為世界第三大國，僅次于印度和中國本身。”中國人口老齡化發展現實要求有強大的養老服務體系做支撐，但是目前中國的養老服務體系發展還處于起步階段，雖然正在建立并完善各種養老模式，積極推廣“以家庭養老為基礎、社區養老服務為依托、機構養老為補充”的養老模式，但是在老年福利、生活照料、醫療保健、體育健身、文化教育和法律服務為主要內容的養老服務方面還存在很大的差距。多元主體共同應對人口老齡化的體制和機制尚未建立，資金的來源及使用成為最大短板，專業養護人員一直處于供不應求的狀態，諸多問題需要學術界和管理部門加大研究和管理力度，尋找更多適合的解決方法。

（二）社區養老服務的含義及功能

目前中國的養老模式主要有家庭養老、社區養老和機構養老三種。隨著社會的發展，社區養老已經作為一種具有發展前景的養老模式引起了各界的關注，社區養老是以家庭養老為主，以機構養老為輔的方式，它吸收了家庭養老和社會養老方式的優點和可操作性，利用社區的先天優勢將家庭養老和機構養老結合在一起。老人居住在自己熟悉的環境中，由社區提供各種專業的養老服務，既滿足了老年人不愿離開家的條件，又能使養老具有保障。因為在那里不僅有專業的服務人員和娛樂設施，而且由于時空條件的先天優勢，這里還有老伙伴的歡笑聲，有獨立的活動空間和居家的優勢。很多社區還能為老人提供擔當社區志愿者的機會，通過各種社區活動，老人們可以實現潛在的人力資源優勢和價值，更好地滿足老有所養、老有所樂的需求。可見，社區養老已經成為人們解決養老問題的重要依托。

二、社區養老服務發展存在的主要問題

近幾年，中國的社區養老服務事業發展已經取得了一些成績，如在養老服務內容上，從單一的打掃衛生進入到全面的生活照料；服務頻率上，從一周或一月開展一次增變為每天進行的必要工作；服務人員構成上，從單一的社區居民志愿服務變為以專業服務人員為主、社區居民參與為輔的合作模式。但社區養老服務在取得成績的同時，仍然存在著很多問題。

（一）基層政府部門重視程度不夠

近年來，國務院為鼓勵和支持養老服務事業的發展，分別頒布了《中國老齡事業發展“十一五”規劃（2006-2010年）》、《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》等一系列文件，但由于上級沒有將養老事業發展作為基層政府考核的指標等原因，導致部分基層政府并未完全落實中央精神，特別是在老年服務機構稅收和社區老年服務政策性補助等方面沒有提供有力支持。

稅收上，目前僅有江蘇、浙江、上海、北京等地對國家老年產業稅收政策落實較好，東北地區也僅哈爾濱、大連等較為發達的城市有所涉及；而就內容方面，基本由企業（個人）所得稅、自用房產（土地、車船）房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅的減、免構成，有形式簡單、類別單一、覆蓋范圍狹隘等特點。政策性補助上，大部分地區都做到了一定的落實，但在補助與其他政策的聯系、地區間合作等方面卻缺失嚴重，特別是社區醫療與醫保的掛鉤、老年人必要的醫療用品與醫保范圍的對比、異地醫保的報銷、地區間養老優勢互補的合作等方面十分欠缺。

（二）社區養老覆蓋不全面

根據中央電視臺《新聞聯播》報道，民政部表示到2015年社區養老服務的提供要達到基本覆蓋100%的城市社區和至少50%的農村社區。目前，社區養老在各大中小城市都已開始大力發展起來，在城市內部覆蓋上，大城市的絕大多數社區都具備部分養老服務功能，中小城市則略有欠缺，其社區養老服務分布主要依靠所在政治分區的經濟發展水平及周邊企事業單位經營規模決定。可喜的是，各城市的社區養老服務事業都已受到重視，發展前景有望。

相反，我國大部分村鎮仍在社區養老服務提供與建設起步上缺失嚴重，包括城郊結合部周邊經濟條件較為富裕的農村社區。其主要原因來自資金、人員與意識等方面。首先，資金的嚴重匱乏是導致農村地區社區養老服務無法開展的最直接原因，有很多農村老人連最低生活保障金都難以及時兌現；其次，具有相關專業知識的養護人員存在著下鄉的心理障礙，而農村自身人員的科學、文化素質又過低，這導致農村社區養老服務因人才缺失而無法開展；再次，農村居民自身對社區養老服務發展的觀念意識落后，還未認識到社區養老存在的必要性與大勢所趨，這導致社區養老服務工作的開展缺乏起步推動力。

（三）養老服務內容單一

目前，只有上海、杭州、北京、廣州、廈門等較為發達省市的部分大型社區能夠提供內容較為豐富完整的養老服務，其服務內容主要包括生活照料、醫療衛生、棋牌娛樂、出行保障四個方面，而大部分社區所提供的服務連這些方面都不能做到，有的僅包括最低生活照料保障與醫療衛生支持。

其實老年人晚年生活幸福這一目標包括多個方面，一些老年學家提出了3M理論，即認為老年人的共同需求主包括精神需求（Mental或Mind）、物質需求（Money）和醫療需求（Medicare）三類，這為理論研究提供了一個結構思路。根據這一理論可以將養老服務的內容設計為心理問題的調解、政策信息的咨詢、社會新聞的普及、興趣愛好的培養等重要內容，其原因在于：一是心理問題的解決能使老年人脫離亞健康狀態，以豁達的心態安度晚年，同時也能消除社會隱患，避免老年人因心里郁結的發展形成對全社會的不滿而危害社會；二是政策信息咨詢的提供，能有效保障老年群體的各項權益，不因缺乏了解而被不法分子利用；三是社會新聞的普及，能使老年群體了解社會，生活不脫離現實，增強社會參與意識；四是興趣愛好的培養能使老年群體生活充實，加強交流。而這四個方面無論在開展規模的要求還是開展質量的要求上都最合適在社區里進行，這就為社區養老服務的發展提供了天然的條件，同時也對社區養老服務的內容創新提出了挑戰。

（四）社區養老服務發展資金匱乏

目前社區養老服務主要依靠單一的集資方式，即款項全部由社區居民、周邊企事業單位捐贈和老年人所在家庭自費構成。在不受利益驅動的條件下，企業單純依靠社會責任感所給予的捐獻款項普遍具有數額較小的特點，且老年人家庭自費與社區捐贈皆為個人行為，對整個社區養老服務的發展來說支撐力不足。

政府資金供給的不足和企事業單位捐贈數額小是社區養老服務發展資金匱乏的主要原因。政府方面，財政性資金主導缺乏。目前，政府在資金方面的扶持主要依靠養老產業稅收上的減免而非直接的資金供給，這一做法的間接性使政府在社區養老服務發展上的推動缺乏堅實穩定的物質基礎；同時，政府并未設置固定的社區養老服務發展的專項扶持款。而企事業方面缺乏多樣化的融資渠道，主要形式是企業冠名設立基金，社區養老與各大基金會直接掛鉤，銀行信貸款項數額的約束進一步放寬，風險投資商進入，BOT項目融資在社區養老產業上進行等。盡管在不斷創新，但是效果不夠理想，相對日益增長的養老服務需求所需要的資金來說還是杯水車薪。

（五）行業發展無秩序，管理方式落后

目前，絕大多數地方政府并未對社區養老服務行業的發展進行嚴格的監督，除缺少相關行政條例外，立法缺失也是一大漏洞。這一情況導致了社區養老服務事業發展過程中消費群體不信任、生產服務群體不規范的局面。根據對各地方政府行政命令的查詢，目前僅上海市、北京市、深圳市、浙江省和廣州、江蘇、海南省的經濟政治樞紐城市出臺了相關的規范辦法，而青島市僅有暫行辦法，南寧市僅規范了收費問題。其中，只有上海市、北京市、浙江省出臺的規范辦法內容詳細落實到了每項服務、管理部門、具體建筑設備等，并要求建立各項檔案，按時上報政府管理。

這些規范辦法中，一般強調社區養老組織為非營利性機構，進行低償或無償服務，這違反了市場經濟的規律，不利于整個產業的形成與發展，同時也阻礙了這一服務事業的資金獲取、健康發展；且在服務費用規定上，強調低償與無償，未落實到具體數額，不利于正式實施。另一方面，這些方案中的處罰設定皆為整改、撤銷、追究相關人員責任，處罰力度過輕，落實到個人時則沒有具體懲罰辦法，等同于沒有處罰，完全起不到規范作用。對于其他大部分規范辦法還未出臺的城市，僅有一小部分在地方人大和政協上提出了議案，情況不容樂觀。法律方面，盡管眾多學者、專業媒體都撰文強調社區養老立法的重要性與迫切性，政府對于社區養老仍沒有確立統一的管理法規，僅有地方標準，而大部分為社區養老提供支持的機構并未達到政府標準，沒有登記在冊，不受到約束。

（六）服務質量低下

目前，時常出現的虐老事件，照料不當致死事件等相關社會問題說明了不論是單純照料老年人的護理人員還是對老年人進行生理心理健康全面監護的專業人員，都缺乏專業、深厚的服務知識，服務人員素質、文化程度參差不齊。據調查，目前專門從事老年照料服務的工作人員主要由中年下崗女職工、外來務工女性、擁有初中或以下學歷的青年人構成，這一部分人群普遍具有文化素質低、對工作的認同感低，未來職業期望低的“三低”特征，且其中大部分都沒有長期從事這一行業的計劃，分析可見，這一群體特征決定其中大部分人并不適合從事老年服務工作，這也是服務質量低下的一大原因。

大部分服務人員都沒有經過專業的老年照料培訓也是服務質量低下的一個重要原因。這一現象的存在主要受四大因素影響：第一，目前沒有經過政府認證的大型專業培訓機構存在，培訓主要以小型綜合教育機構與社區培訓為主，前者提供的培訓并不專業，不能確保所授知識的正確性與及時性，后者難以邀請到具有專業醫療護理、心理學等方面的高等學歷的老師，培訓缺乏權威性，且培訓內容單一，缺乏系統性。第二，國家未設立專業的老年服務人員資格認證，不利于區分服務人員的層級，安排合適的工作。第三，政府未設立免費的培訓課程，服務人員在自費經過培訓后，不參加資格考試、不擁有官方的結業證書，不受認可，導致服務人員參加培訓的意識與積極性低。第四，社區與專業院校合作機制未建立。一方面，專業院校畢業的較為專業的服務人員由于社區方面不參與院校招聘會將不會進入社區工作；另一方面，社區也無法利用專業院校的教師資源對所招收的服務人員進行系統培訓。此外，我國提供高等教育的大學本科與專科院校并未設立為老年人服務的專業，這是服務質量低下的一大原因。老年群體在生理、心理上的特殊性要求專業服務人員必須了解這一群體，所學知識立足于這一群體，特別是老年人抵抗力低下、代謝滯緩、心血管脆弱、神經反應緩慢、心理承受力弱等特點要求專業人員在提供各項服務時必須進行特殊考慮，而目前我國各高等教育院校畢業的專業人員由于專業知識限制對老年群體的特殊護理不夠熟悉，無法提供最為正確的服務。

三、對中國社區養老服務發展的建議

社區養老服務的發展需要各界共同努力完成，在其中，政府和社區起著重要的推動和保證作用，因此本文將主要從政府和社區的角度提出相關建議。

（一）要認真貫徹落實各項養老政策

政府應該成立專項小組定期到地方走訪，調研了解養老政策落實情況，例如社區養老服務產業的總規模大小與發展幅度，地方政府與社區在養老服務上合作項目的數量與質量，政府為社區養老服務提供的資金占比情況，地方政府有無成立專門部門等，并將養老事業的發展狀況列為地方參與考核的重要指標之一，借此督促地方政府對社區養老服務事業發展的重視程度。

地方政府也要制定相關地方政策。一方面，將社區養老服務機構發展程度作為考核社區工作的重要標準之一，力求因地制宜、公平公正，如根據社區住戶數量和老年人數量共同確定養老服務需求規模及人員供給情況，并以此為基礎對現實工作開展進行調查，評定各社區養老工作是否到位，適當樹立典型和樣板。另一方面，確立激勵機制，對工作優秀的社區進行適當獎勵或授予榮譽，可以通過授予錦旗，網站、公示板通報表揚或對表現優秀的社區給予發展獎勵；同時，懲罰忽視該項重要工作的社區，同樣通過通報批評等方式，并將地方政府下發的批評報告貼于社區公告欄告知本社區所有住戶，必要時要及時更換負責人員。

（二）提高社區對發展養老服務重要性的認識

社區應樹立正確的觀念，加強對社區養老服務重要性的認識，理解其對和諧社會、和諧社區建設的重要意義，例如，對社區內部即周邊老年人家庭進行走訪，了解其生活現狀，詢問老年人在晚年生活中的困惑與困難，調查其迫切需求，特別針對轄區內五保及困難家庭老年人進行特殊關懷，深刻體會自己的工作對這一群體的重要性與必要性。同時，加大宣傳力度，通過舉辦社區老年攝影展，讓社區居民從攝影作品中了解專屬于老年人的困境與幸福，使社區居民認識到良好社區養老服務對老年人晚年幸福的重要性，并在社區養老服務事業的實踐發展中，對社區加以監督。

（三）拓展養老服務發展的資金來源

政府方面應該增加撥款的數額，支持社區居家養老事業的發展：如鼓勵銀行等公立機構加入社區居家養老服務事業，為相關企業降低貸款利率；鼓勵企事業單位進行公益性捐款與投資；利用政府的傳媒渠道，通過公益宣傳片的傳播和報紙雜志公益廣告的刊登增強企業的社會責任感，使其增加對社區養老服務投資，形成一個由眾多企業組成的、大企業帶動小企業的、完整的服務網絡。政府通過政策的設立降低社區養老服務產業參與者的生產成本，報紙、電視等公共媒體刊登、播放公益廣告時，進行合理的廣告植入，為熱心公益的企業進行宣傳，為企業降低廣告費用、公關支出等。

社區通過對養老服務事業發展重要性的宣傳，加強居民的重視程度；通過在社區為周邊企事業單位宣傳或組織社區居民到周邊人口聚集地為相關企業進行宣傳贏得企業加大對社區養老服務事業的資金投入；成立專門的社區養老服務發展基金，專款專項、定期保量地為社區養老服務的開展提供資金支持。

（四）規范行業發展秩序

設立相關的政策法規來規范養老行業的發展，例如，社區養老服務的相關從業人員必須進過專業培訓，并由權威機構授予正規結業證書，進行嚴格的體檢、考核、服務質量的跟蹤等工作。對于社區發展不規范的行為、服務人員服務質量低劣的行為要及時查處，必要時要處以罰款，管理者要承擔相應的責任。

（五）提高養老服務質量

首先從人員的來源方面進行努力，要求相關高校設立老年服務專業，為養老服務事業的發展提供專業人才，如設立老年心理學、老年護理學等專業。另一方面，人力資源和社會保障部門還要設立不同等級和專業的資格認證考試，嚴把行業準入關。在社區方面，由社區統一招收服務人員，進行登記、管理、培訓，再統一分配到老年人居所，規范服務項目和收費標準，通過發放問卷或社區走訪等方式評價服務人員的工作水平與服務態度，并對該類服務人員進行調整、篩選、再培訓。

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（編輯：周南）