正確界定政府在調整收入分配中的作用

摘要：根據數據分析，認為中國存在勞動報酬在一次分配中占比下降的事實，政府在提高勞動報酬比重中應當發揮適當的作用，二次分配的重點是基本公共服務的均等化。

關鍵詞：勞動報酬；集體談判；政府

中圖分類號：F124.7

目前國家對于收入分配問題予以高度的重視，但學術界對如何進行收入分配爭論還比較大。社會各界如此關注收入分配問題的原因是收入分配已經成為轉變經濟發展方式中非常重要的環節，如果收入分配制度不改，居民消費難以提高，經濟結構中最重要的投資和消費的比例就很難調整。此外，收入分配不公還引發了諸多社會矛盾，是社會不穩定的最大潛在因素。

“十二五”規劃的建議中提出要“提高居民收入在國民收入分配中的比重、提高勞動報酬在初次分配中的比重”。該問題涉及面非常廣泛，如財稅體制、城鄉關系、壟斷行業、勞動關系以及農民工問題等。有的是經濟問題、有的是社會問題，進一步探討還將觸及政治問題。本文主要是從經濟和社會的角度來分析如何正確界定政府在調整收入分配的作用。

一、勞動報酬在一次分配中占比下降已成事實

關于我國勞動報酬比重變動情況，此處對這方面的數據不加以深入分析。筆者想提起的是中國勞動報酬是否偏低的討論。筆者認為，中央提出要提高勞動報酬在初次分配中的比重，這實際意味著目前我國勞動報酬比重較低。但最近一些學者指出中國的勞動報酬并不低，有一些國家比中國還低，比如金磚五國中的印度。因此，關于中國勞動報酬是否偏低的問題引發了一些爭論。表1體現出了中國勞動報酬占比下降的情況。

國際上勞動報酬占比一般較中國高。2007年，我國包括農業主收入在內的勞動報酬占比為39.74%，同期美國勞動報酬占比為55.81%，英國為54.5%，瑞士為62.4%，德國為48.8%，南非為68.25%。2006年，韓國勞動報酬占比為45.4%，俄羅斯為44.55%，巴西為40.91%，印度為28.07%。中國是社會主義市場經濟體制國家，按理說，勞動報酬占比相對比其他國家更高一些才符合要求，但現在反而比較低。有些經濟學者指出，中國雖然并不是世界上勞動報酬最低的國家，但也需要改變勞動報酬偏低的局面。

有學者認為，用中國的收入分配狀況與現階段的美國及其他的發達國家相比，因為發展階段不同而不具備可比性。將發展階段相同的勞動報酬數據進行比較，美國、加拿大、英國等一些發達國家的數據表明，在與我國現有產業結構相似時期，勞動者報酬與業主收入相加，在業主收入占GDP比重快速下降的情況下，勞動報酬與業主收入兩個賬戶總和占GDP比重仍快速提高。1920-1929年，美國勞動報酬和業主收入總和占國民凈收入的比重為78.1%，1950-1954年這一比重增加為82.1%，1980-1984年為81.8%，其中勞動報酬比重由1920-1929年的60.5%上升到1980-1984年的74.3%，而業主收入比重由1920-1929年的17.6%下降到1980-1984年的7.5%。近20多年來，我國包括農戶收入在內的勞動報酬比重不斷降低，更說明了我國非農勞動者勞動報酬在GDP中的比重下降幅度較大。又比如日本在經濟發展起飛階段1955-1975年，勞動報酬占比沒有下降，還提高了10多個百分點。

工資是勞動報酬的重要組成部分，我國職工工資總額占GDP比重由1995年的13.32%下降到2008年的11.21%，城鎮單位就業人員勞動報酬占GDP比重也由1990年的15.77%下降到1995年的13.6%以及2008年的11.7%，整個趨勢也是下降的。

近十年來，居民城鄉收入增長的倍數和居民消費增長的倍數是最低的（見圖1），這從一個側面反映了勞動報酬占比是呈下降趨勢且是較低的。

勞動報酬的范圍比較寬，包括壟斷行業的報酬、企業高層管理人員、經理人的報酬及公務員的報酬。如果說重點考查普通勞動者的勞動報酬指標，就會發現普通勞動者的勞動報酬下降得更多。原因如下。

一方面，20世紀90年代初，機關事業單位與企業單位勞動報酬差別并不大，企業經營者與普通勞動者的差別也不算太大，企業職工基本不繳納社會保障費，養老金、醫療保險。 而從20世紀90年代中期開始，機關事業單位和企業職工的工資差距在拉大，企業管理人員特別是高層管理人員和普通職工的工資差別開也在拉大。另外，職工工資中至少10%要用于繳納社會保險費。

另一方面，行政性壟斷行業職工與一般競爭性行業職工的收入差距從原來的2倍左右擴大到現在的6倍左右。

由此可以斷定：近20年來，大多數企業普通職工的實際勞動報酬占GDP的比重大幅度下降了。總的勞動報酬在下降，企業普通職工的勞動報酬更是大幅下降，這個趨勢筆者認為應該是存在的。在初次分配中，不僅要重視勞動報酬占比下降的問題，更要重視普通職工的勞動報酬占比下降的問題。

二、政府在提高勞動報酬比重中應發揮的作用

扭轉初次分配中勞動報酬占比下降的趨勢，政府應該發揮重要作用。有些學者認為，“提高勞動報酬在一次分配中的比重”。這個提法不妥。因為政府只能干預再分配，不能干預初次分配，政府應主要在二次分配上解決收入分配問題。該觀點有一定的道理。對于發達的市場經濟國家，政府確實很少直接干預一次分配，更多的是在稅收、社會保障方面做一些政策調整。

但是，中國的情況和成熟市場經濟國家的差別還相當大。這些學者們把中國現階段的勞動力市場發育程度估計過高了。中國的勞動力市場是不是很成熟的市場？是不是已經發展到可以有序而完善地調節收入分配了？我們的勞動力資源配置方式從計劃經濟下的政府行政配置向發揮市場配置的基礎性作用轉變是否到位？從這個角度看，中國勞動力市場的發育，遠遠沒有達到可以在一次分配中很好地發揮調節工資水平，或者說調節勞動力供求關系的作用。當然，與計劃經濟相比，市場配置勞動力資源的作用是增加了，但還很不完善。而政府對培育和完善勞動力市場是負有責任的。

另一方面，在經濟學界和一些黨政領導干部當中，有人覺得應該將勞動報酬提高設立行政指標，還有的提出把工資增長目標作為政府一把手責任制。如果把職工工資增長作為一種行政指標層層下達并落實，那么保證企業的用人自主權將成為空談，這確實容易損及市場配置勞動力資源的基礎性作用。筆者的觀點是提高勞動報酬在一次分配中的比重，政府可以有所作為，而且必須有所作為，但主要不是依靠層層落實行政指令的方式去作為，而是要在完善社會主義市場經濟體系上下功夫。

筆者舉四個例子，說明目前我國勞動力市場在確定或調解工資水平方面尚不完善，其問題恰恰是政府不恰當地干預了勞動力市場，或者說是過去計劃經濟下用行政手段行政分割勞動力市場造成的，因此解決這些問題政府責無旁貸。

（一）初次分配中農民工的工資長期被過分壓低

從事同樣的工作，城市職工比農民工工資高一倍到兩倍。有調查材料顯示，2008年，廣州、深圳、杭州、南京、東莞、上海、無錫、蘇州、寧波等長三角、珠三角九個城市，出口加工企業中的職工，絕大多數是農民工，平均工資與當地城市職工平均工資相比很少有超過40%的。差別最大的是東莞，城鎮職工平均工資每月是3293元，農民工是971元，不到城鎮職工的30%（見圖2）。

2009-2010年，農民工工資大幅度提高，這個所謂大幅度提高是和過去壓得過低的情況相比的。農業部抽樣調查顯示，到2009年底，外出農民工月平均收入也只有1417元，僅增長了5.7%。其中：東部地區農民工月均收入1422 元，比上年增加70元，增長5.2%；中部地區農民工月均收入1350元比上年增加75元，增長5.9%；西部地區農民工月均收入1378元，比上年增加105元，增長8.3%。這個增長幅度還沒有城鎮居民可支配收入增長高，更趕不上GDP的增長幅度。因此農業部的結論是，目前農民工的工資水平總體還比較低，增長速度較慢，與農民工的貢獻不相稱。

農民工在經濟社會中的作用多大？根據人力資源和社會保障部提供的資料，在全國建筑行業和基礎設施行業里，一線干活的70%是農民工；在城市中從事苦臟累險工作的70%是農民工；在工傷統計中，受傷害的70%是農民工。2億多農民工，這么龐大又特殊的群體，受到這樣一種待遇。筆者認為，上海和北京差不多，一放春節，早晨賣早點沒了，垃圾也沒人收了。農民工真要走了，大城市基本上快要停擺。為什么會產生這樣的問題？有人說，中國經濟發展還未到劉易斯拐點之前，農民工工資被壓低很正常，現在拐點到了，民工荒出現了。

關于劉易斯拐點，爭論也很大。在這方面有突出貢獻的是中國社科院的蔡昉博士，他的很多看法筆者也贊成，但是有一條認為可以商榷。筆者不太贊成把劉易斯拐點作為整個經濟社會大形勢的分析背景。中國的問題還要從中國的實際出發，我們有很多問題，如計劃經濟向市場經濟轉變、戶籍制度、行政性壟斷行業、以政府為主導的市場經濟劉易斯所處的時代并未涉及。劉易斯提供了一個分析城鄉二元勞動力市場的背景框架，如果很多問題都套用他的理論，應用得不好，就會成為粉飾太平，似乎許多嚴重的分配問題、社會問題，在劉易斯拐點之前都很正常，比如認為農民工工資就該壓這么低。實際上這個問題不是那么簡單，就目前全國來看，農村勞動力轉移是不是已經到了拐點了？對此分歧就很大。有國際著名經濟學家認為，中國現在農業產值占比不到10%，只有8%左右，而農村勞動力占比在40%以上，真正按照劉易斯理論，只有農村勞動力占比和農業產值占比大致相當的時候，拐點才到；認為中國的劉易斯拐點還在20年之后，說中國已經過了劉易斯拐點的說法是“根本不懂劉易斯拐點”。上海也有學者對到處套用、泛用劉易斯拐點提出了很有見地的質疑。北京有學者從我國人口結構的變動解釋民工荒，不同意把原因都歸結到劉易斯拐點上。對劉易斯拐點是否到了，學者們爭議很大，政府決策依據誰的？筆者認為，還是從研究中國自己的體制機制出發好一些。沒有必要把劉易斯理論作為分析中國經濟社會問題的基本框架。

農業部和人社部的調查都認為，目前農村至少還有2億富裕勞動力，并不存在總體上農村勞動力已經轉移枯竭的問題。現在存在的問題很大一部分是結構性的，是農民工工資被過分壓低、比較效益下降所致，還有中西部地區產業轉移自己消化了相當一部分農村剩余勞動力，使得沿海地區用工短缺。

農民的收益低，除了農民工工資收入低之外，還有一個重大問題是農民的土地收益。農民工的工資收益，如果按照平等就業的權利，大概每年少拿3千億元到5千億元。但在土地上農民損失得要多得多。一些相關研究認為，每年土地收益農民少拿上萬億。劉易斯拐點不能解釋這一現象。農民工的工資欠賬和農民的土地收益欠賬多年累積下來，大數是幾萬億。如果這筆帳按照正常的市場經濟供求關系調節的話，城鄉差距和居民消費不會是現在這樣的狀況。現在城鄉差距在持續擴大，2008年比2007年稍好一點，由3.33降到3.31，但是2009年又恢復到3.33。

是否在農村勞動力轉移的過程中必然會出現中國這樣的問題？舉一個日本的例子，1955年到1975年間，日本平均每年有72.5萬農村勞動力轉移到城市，20年內完成了農業勞動力的轉移。按照日本人口的比例，比我們大概差10倍，這樣估算，相當于我們每年要轉移近千萬農村勞動力，真要平均每年轉移一千萬，20多年積累下來，我們的經濟社會狀況可能比較協調。

為什么日本沒有農民工？臺灣地區、韓國也沒有。因為日本沒有行政分割城鄉的戶籍制度。日本農民拿著“譽本”從農村到了城市，連續14天有合法的工作，就可以轉為當地的居民，他的子女在學齡年齡內，必須向當地教育部門注冊，同等安排就學。有人說，“譽本”相當于中國的戶口，有人說相當于中國的身份證。中國社科院研究日本問題的專家認為，既不相當于身份證也不相當于戶口。因為日本沒有城鄉戶籍分割的概念，此外“譽本”比身份證復雜，身份證就是一個號碼，“譽本”還涉及主要經歷，只要沒有“前科”，轉到當地很容易。

經過30年的經濟起飛，中國農民工反倒成為重大經濟社會問題。關鍵在于城鄉戶籍制度的行政分割以及與戶籍制度密切關聯的城鄉公共服務體系的行政分割。行政分割該由政府來解決。

（二）初次分配中行業收入差距過大

根據2009年統計局公布的數據，中國證券業的工資水平比職工平均工資高6倍左右，行業最高最低差距達到11倍。再看看其他比較發達的市場經濟國家的行業收入差距情況。國際勞工組織數據庫2008年的數據：日本最高最低工資只差只有1.69倍，按大行業算，中國2006年是4.75倍。只比巴西低一點（見表2）。

除了行業差距，國企高管的薪酬現在也普遍受到置疑和批評。國資委官方數據認為，現在中央央企高管年薪定得并不高，平均年薪只有60萬元人民幣左右，不包括職務消費（職務消費現在還統計不進來）。就以60萬元人民幣年薪比較一下國外的情況。2008年度，在挪威，國企高管是最低工資的2.1倍，人均工資的1.6倍。挪威國企業的贏利主要進行全民福利。美國的略高一點，也沒有超過4倍。

有人認為，央企高管和國外高管比還不夠高，如果不給這么高的工資，人才就會流失。將國企高管與華爾街的私營高管做比較。同時一些人又論證，中國一般勞工的工資千萬不能提高，一旦提高了，外國資本就遷到越南、緬甸去了。“精英接軌歐美；勞工比肩越緬”這樣一種特色分配理論在中國流行了不少年，似乎是分配制度改革的方向。筆者認為，中國的分配問題，一次分配由于勞動者的維權作用沒有發揮好，工資壓得太低，勞動報酬與資本收益之間比例嚴重失衡；二次分配存在逆向轉移的弊端。

一次分配中，國外國企高管薪酬不高是因為有一套嚴格的確定高管薪酬的機制。法國對公用性、壟斷性公司高管的工資水平直接參考公務員體系而不考慮市場因素。董事長必須是公務員，由總理任命，執行公務員工資標準。總經理由董事會招聘，工資標準由財政部確定，沒有浮動部分，也不實行年薪制。財政部的公務員不能到曾管轄過的國企任職。日本由政府注資的企業高管薪酬與公務員工資基本一致，各級政府企業高管薪酬是私營企業的25%左右。美國國有企業職工與公務員一樣參照私人企業平均工資統一加以規定。根據國會授權，美國勞工統計局每年對部分私營企業（涉及萬個企業幾百萬職工）的進行一次全國性調查，作為公務人員調整薪酬的依據。美國高級行政、立法、司法官員薪酬由聯邦工資咨詢委員會向總統提出建議，提交國會通過。美國法典第5篇第5308條規定，聯邦各類人員的年薪標準不能超過由國會制定的高級行政人員5等年薪的標準。

我們國企高管實際上是自己給自己定工資。相同級別的，調到金融機構或壟斷行業，一夜之隔工資待遇提高幾十倍甚至上百倍。有的部門司局長提不了副部長了，就安排到金融機構或壟斷行業去拿高工資，這成了一種待遇，一種潛規則。這個問題必須解決，不要說老百姓不滿，就是公務員自己也不滿。

什么是合理的行業工資差距？20年前那時中國金融業的工資大致是平均工資的2倍，而日本金融行業的工資僅是一般制造業的1.38倍。美國金融業平均工資還低于采掘業。美國、日本有關研究表明，行業工資差距在勞動力自由流動的情況下，實際是不同行業所需職工受教育程度的差距。而我們行業差距擴大到6倍左右，顯然是不合理的。真正發揮市場配置勞動力資源的基礎性作用，差距不會這么大。我國行業收入差距過大主要是是行政性壟斷造成的。國家發改委就業和分配司曾對這個問題做了比較詳細的分析，結論是行政性壟斷行業收入中，有1/3是各類特許經營權造成的。

解決這個問題的關鍵在于敢不敢下決心觸動既得利益。

（三）初次分配中，工資集體談判機制不健全

有的學者認為，工資集體談判沒有用，工資就是供需關系決定的，勞動力供大于求，勞動力價格就低，勞動力求大于供勞動力價格就上升。但是，現在公務員考試，某部委一個司招聘一個人，4900多人報名。供遠遠大于求，工資也沒有下降。工資問題不僅僅是供求關系決定的，還有一定的體制機制等其他約束條件在起作用。

在現代勞動力市場條件下，工資水平不僅要受供求關系的影響，還受到勞資集體談判的影響。勞資集體談判最早出現在北歐，1907年挪威開始推行勞資集體談判，美國從1935年開始，在《工業復興法》中明確了工會的組織權利與集體談判權。1949年國際勞工組織通過了集體談判公約，這已成為市場經濟國家調整工資福利的通行規則。如果只要有了供求規律就可以自行合理調整工資水平，這些成熟的市場經濟國家以及國際勞工組織的領導人和專家學者，包括羅斯福，就是無事生非了。問題是在我們國家，至今還沒有形成有效的完善的集體談判機制。1992年在勞動部理論務虛會上筆者曾提出社會主義市場經濟也要逐步建立集體談判機制的觀點。但中國搞集體談判確實是步履維艱。集體談判機制不是勞動部單個部門能建立的，需要雇主組織和工會組織來談。工會組織的職能不轉變，雇主組織不健全，這些問題勞動部解決不了，這也不是單純的經濟問題，這是一個能不能賦予社會不同利益群體合法權益、維護自己的切身利益、建立社會不同群體之間自協調機制的大問題。中國從20世紀90年代中后期開始推行集體談判，取得了積極進展，對維護職工權益起到了一定作用，但坦率講，至今并沒有形成完整的機制。

現在我們的集體談判是掐“頭”去“尾”只要中間。即工會和企業家來談判。集體談判的“頭”是工人的組織權利和雇主的組織權利。集體談判的“尾”是談不成工人可以罷工，雇主可以關廠。這在其他國家，在國際組織的有關章程或公約、建議書中早就寫明。而我國，至今沒有明確的罷工、關廠程序。從事這方面行政工作和理論研究的人員認為，沒有罷工和關廠的相關規定，集體談判是不完整的，集體談判推行效果有限，步履維艱。筆者認為，這已經到了必須解決的時候了。否則工人的權益就是一個潛在的重大的社會問題。近年來這個問題日漸顯現，如果說20世紀90年代中期發生的多起職工群體性事件還是國有企業改制造成的，還不是典型的勞資糾紛，那么，隨著各類私營經濟的發展，現在已經逐漸演變，具備典型的勞資糾紛特點。比如富士康、南海本田、蘇州工業園、大連港區等地方的一系列罷工、停工、怠工，都是典型的勞資糾紛。面對勞資糾紛，工會也在努力維權，盡量為工人說話，但是在關鍵時刻，由于工會的職能沒有轉變到位，工人還是相當不滿意。全國人大常委會在審議工會法實施情況的報告中指出，企業工會中的干部大部分都是企業的高、中級管理人員，這種情況造成工會干部很難真正代表職工的利益。像南海本田發生的事情，工人自發組織罷工，當地政府當然不愿意出現這種事，讓工會做工作，讓工人復工，結果工人還沒有跟雇主打起來，先跟工會打起來了。一些中外學者說這是現代工人運動史上的奇聞之一。

集體談判只說工會的作用還不夠，還要談談雇主組織。集體談判不僅僅是工人或工會組織在單個企業中與單個雇主談的問題。還涉及到勞動力的流動性會產生企業之間工資的比較問題。發達市場經濟國家早就感受到了這種壓力，因此逐步發展出跨行業的、跨地區的雇主組織來和工會談。不僅如此，還有跨國的工資協調問題，1917年成立國際勞工組織的理由之一，就是歐洲一些國家勞動力跨國流動，所以勞工標準要在歐洲范圍內加以協調。協調的重要方式，也可以說協調的基本原則是建立工會組織、雇主組織與政府的三方社會伙伴關系。如果我們把1917年之前的法國、德國工人起義與1917年的俄國十月革命作為歷史背景，就會得出這樣的結論：工人的組織權利、談判權利以及罷工權利不是政府或雇主施舍的，是那個時代工人運動的偉大成果。

另外，認為集體談判就是給工人漲工資這個觀點也是不全面的。集體談判有利于維護職工權益，但不是單為工人漲工資，也有限制工人過高漲工資的作用。雇主組織通過集體談判可以限制工資過高增長。單個人容易出現過激行為，集體行動相對理智，使工資控制在合理的范圍內。1986年筆者到新西蘭雇主組織學習勞工政策，參加過奧克蘭、基督城、惠靈頓、達尼丁四個地區的勞資談判，后來又參加了中央一級的勞資談判。當時有的行業工會提出工資要漲11%，雇主組織不同意，跟工會解釋不同意原因，如果工資漲那么高，新西蘭出口羊毛制品就會比澳大利亞的貴，出口不了，企業就要倒閉，工人就要失業。通過協商，最后達成一致，工資增長最高不超過6%。在整個談判過程中，似乎從沒有勞工部的人參加。得到的回答是政府意志在勞工法里體現出來了。在勞工法的范圍里討論，沒有違反法律法規，不需要政府參與。日本每年的“春斗”，政府也不直接參與，是日本工會組織和雇主組織在斗。2011年法國工人罷工是政府要調養老金造成的，和勞資糾紛性質不一樣。

由于缺乏有效、有序的集體談判機制，現在社會各界基本一致認同勞方處于相對弱勢地位，這與社會主義市場經濟不相稱。很多勞資糾紛采取無序的方式在展開。像集體爭議案件大幅度上升成為影響社會穩定的重要因素。

根據2010年全國總工會工運研究所調查資料，2001-2007年勞動爭議年均以3.3萬件的速度遞增，到2008年大幅增長了69.3萬件，達到近十年來最高。2009年有所回落，2010年前三季度，全國勞動爭議仲裁機構受理勞動爭議案件是44.3萬件，是2007年的126.6%。

2010年凸顯的情況是，外資、港澳臺、國企改制企業以及民營勞動密集型企業，連續出現集體的停工、怠工等群體性突發事件。這還給國外插手我國勞資糾紛找到借口。美國舊金山工會認為蘋果公司給中國工人的工資太低了，多次表示要和廣州市工會聯合調整蘋果公司對中國的代工價格。當然，我們不能接受。但這也讓我們反思，勞資關系處理不好，將是很大的問題，很可能是中國社會重大的潛在不穩定因素。

筆者認為，在社會主義市場經濟條件下，工人的組織權利、談判權利、罷工權利怎么樣界定？雇主的組織權利、談判權利、關廠權利如何界定，應當提到重要的議事日程了。

（四）規范初次分配的勞動法律法規不落實

我國有了比較系統的勞動法律法規，當然還不夠全面，例如社會保障法還在研究之中。問題是已經出臺的許多規范初次分配的勞動法律法規不落實。例如最低工資、勞動時間、勞動條件以及養老、醫療、工傷等社會保險等方面的法規，或者有法不依，或者疏于監管。全國總工會的調查表明，強制超時加班、濫用學生工、非法使用童工、私了工傷事故、無視勞動保護條件等這些違法違規的現象經常發生。典型的是拖欠工資，特別是拖欠農民工工資。當然這里的問題也很復雜，并不都是勞資關系，有的甲方追乙方，乙方追丙方，追來追去，結果是政府欠賬。究竟拖欠工資案件中涉及政府的占多大比重，沒有查到相關數據，但案例不少。如果是外資、民營企業拖欠，那是政府監管不到位，如果是政府部門拖欠，那便是自己的責任了。

一些地方政府為了追求任期內的GDP增長，過分強調招商引資，對于嚴重違反勞動法律法規的現象疏于監管，似乎這樣可以壓低勞動力成本，有利于與其他地方競爭。如沿海某省，為了引進某臺資，給當地人力資源公司下指標，而且工資必須低于全國平均工資水平的農民工，否則，取締人力資源公司的經營資格。還有一個內地省引進某臺商，勞動力不夠，居然下文規定當地職業學校的學生必須到臺商那里實習，不實習不能畢業。一些地方把招商引資指標分解到各個單位，市縣法院、公安都有指標。為了GDP指標，一些地方政府傾向于資本而沒有傾向于勞工。而當中央重視民生問題的時候，地方政府也可能把民生作為一個政績去完成，又可能損及了企業經營者的權益。在沒有建立起勞動力供求雙方自相協調機制的情況下，政府只好從企業外部去干預企業內部的勞資關系。企業又千差萬別，行政手段難免一刀切，要么損及勞動者的權益，要么損及經營者的權益。進一步完善收入分配、勞動保護方面的法律法規并嚴格執行，這是政府不可推卸的責任。

上面講的四點，基本都是一次分配的問題。筆者認為提高勞動報酬在一次分配中的比重，政府可以有所作為，并且必須有所作為。但主要不是依靠層層落實行政指令的方式去作為，而是在完善社會主義市場經濟體系上下功夫，針對以上四方面，要加快城鄉統一勞動力市場建立，加大行政性壟斷行業的改革、健全集體協商機制，健全勞動法律法規嚴格執行，充分發揮市場配置勞動力水平的基礎作用。

三、基本公共服務均等化是二次分配的重點

很多學者認為，基本公共服務、社會保障主要是講要加大政府投入。當然這很重要。但筆者認為，更重要的是基本公共服務均等化問題。以基本社會保障為例，社會保障制度從過去長期作為國有企業的配套措施，覆蓋面當然主要考慮國有企業職工。2003年提出科學發展觀以來，統籌經濟與社會發展，統籌城鄉發展，特別是以人為本觀念的樹立，社會保障突破了國有企業改革配套措施的局限，從為全體人民充分享受國家基本福利的角度建設社會保障體系，覆蓋面近年來有了很大的提高。截至2010年上半年，城鎮職工養老保險參保人數為2.45億人，城鎮醫療保險參保人數為4.13億人，新型農村合作醫療參合人數為8.33億人，失業保險參保人數為1.29億人，生育保險參保人數為1.13億人（見圖3）。

現在從政策設計的角度看，可以說基本達到全覆蓋。問題是過去長期側重于國有企業職工，對農村和城市其他社會群體的社會保障考慮不夠，造成不同群體間基本社會保障水平嚴重不平衡。這里不是否定國企改革的重要性，當時國有企業改革是確實是關鍵環節，有它的歷史發展過程，但這客觀上造成了我們對農村社會保障的忽視，對城市其他群體的保障標準沒有統一。

現在保障面大大擴大了，農村的社會保障制度也建立了不少。但是要看到，長期積累的城鄉之間、城市不同人群之間，基本保障不均等的問題十分嚴重，突出表現在城市和農村，農民工和城市職工，企業職工與機關事業單位職工，一般職工與黨政干部的關系。在這幾個方面都存在著社會保障逆向轉移的問題。

對于研究社會保障的人來說，這是一個很重大的問題。就是一次分配有差距，國家通過二次分配應該縮小它，比如英國1994-1995年全部家庭年收入按5等分劃分，年均初始收入最高收入組和最低收入組相差19.8倍，通過稅收和福利轉移，兩組最終實際收入差距縮小到3.7倍。又如加拿大1997年通過稅收和各種社會保障福利轉移，使收入最高的20%的家庭和收入最低的20%的家庭之間的收入差別從初始的21：1縮小到5：1。而中國現在許多方面卻是通過社會保障轉移把一次分配的差距擴大了。城鄉居民收入是3.33倍，加了社會保障城鄉差距擴大到5倍6倍。黨政干部也是通過社會保障和其他福利待遇更加擴大了與其他社會群體一次分配的差距。如果說前階段大家關注的是有沒有社會保障，下一步很快就會轉移到為什么都有保障，基本保障的水平卻不一樣？特別要問，原來工資就高的，經過基本社會保障轉移后為什么更高？下一階段社會保障體系建設或社會保障制度改革面臨的挑戰，就是從廣覆蓋到均等化的問題。

基本社會保障均等化是一個很復雜的問題，基本社會保障均等化不可能一蹴而就。一是基本社會保障包含多個項目，有的實行是普遍關聯原則，如最低生活保障，有的實行的是就業關連原則，如職工基本養老保險。二是目前各基本社會保障項目的統籌層次都較低，多數是市級統籌，城鎮職工基本養老保險原定1999年實現省級統籌，至今也沒能落實，而不同地區經濟社會發展水平差異過大致使基本社會保障不均等。三是盡管我國經濟未來仍可保持較高速度的發展，但城鄉二元結構將長期存在，至少20年內還不能消除，我們可以統籌規劃城鄉社會保障體系建設，卻不可一步統一所有城鄉基本社會保障項目。因此，實現基本社會保障均等化，要針對不同項目，兼顧不同地區，統籌城鄉規劃逐步推進。

推進基本社會保障均等化，逐步扭轉社會保障的逆向轉移，使不同群體間一次分配的差距，經過基本社會保障再分配有所縮小，建議考慮如下問題：

第一，實行普遍關聯原則的基本社會保障項目，先在其統籌區域內實現均等化，再逐步向全國統籌過渡。這方面，農村新型社會養老保險試點應得到充分肯定。中央確定的農村基礎養老金標準為每人每月55元，各地再根據自己的財力適當提高基礎養老金標準，這對基本社會保障均等化具有一定的示范作用。

第二，實行就業關聯的基本社會保障項目，其待遇標準與職工就業期間的工資相關聯，不宜設定絕對均等的標準，如每人每月55元，但可以設定相對均等的標準，如一定就業年限職工的養老金替代率為60%，至少相同就業年限的職工不能因為他們所在行業或部門的不同而替代率差別過大。

第三，將基本社會保障的事權適時適當集中到中央政府，由中央統一平衡區域的基本社會保障水平，建立基本社會保障經費保障機制，相應調整中央與地方的財力分配關系，加大中央對貧困地區的基本社會保障投入，逐步縮小地區間的基本社會保障待遇差別，這對區域協調發展也具有重要意義。

第四，在加快城鎮化的過程中統籌規劃城鄉基本社會保障制度的銜接。實行普遍關聯原則的項目可以加快統一制度、統一管理的步伐，如最低生活保障制度、城鎮居民醫療保險制度與新型農村合作醫療保險制度等，但待遇水平還要根據城鎮居民收入差別逐步銜接。實行就業關聯原則的項目，如職工基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等，因城鎮的社會化就業方式與農村家庭為主要經營單位的勞動方式差別很大，不宜過早提出統一制度。

以上分析說明，實現基本社會保障均等化，不僅有待于社會保障制度自身的完善，還有待于區域協調發展和城鄉協調發展進程，以我國目前的社會經濟發展水平看，付出艱苦的努力也需假以時日。但有些問題是應當也可以立即研究解決的。如企業退休人員與機關、事業單位退休人員基本養老保險待遇水平差距過大，一直得不到解決，近年來連續提高企業退休人員的養老金，仍是難以平衡兩種制度之間的差異。從公共服務均等化的思路出發，考慮我國實際情況，應盡早統一的城鎮職工基本養老保險，不要再在事業單位、機關與企業職工之間分別設計基本養老保險制度。至于不同群體之間的特殊性，可以通過企業年金或其他補充保險來體現。又如城鎮職工基本醫療保險，1998年制度設計時就是覆蓋全體城鎮職工的，當然包括機關、事業單位職工，可是至今黨政機關干部和相當多數的全額撥款事業單位職工沒有參加基本醫療保險，仍然實行被國務院文件明確規定要改革的公費醫療。這兩個例子說明，真正實現基本社會保障均等化必然要對現有利益格局進行調整，是要觸動既得利益的，其難度不可低估。

關于農民工的社會保障也有爭論。一些人主張農民工跨鄉流動，有人要求建立農民工社會保障體系。筆者不同意這個觀點。筆者認為，農民工不是單獨建立社會保障的問題，而是農民工市民化的問題，不能把農民工又搞成一個獨立的社會群體。他們應當享有同等的社會保障待遇。解決農民工的根本出路是讓他們盡快融入城市。否則，基本社會保障體系不僅沒有走向逐步統一，反而更加割裂了，碎片化了。

再分配方面，政府加大民生投入，包括對基本社會保障的投入是必要的。但更重要的是向基本公共服務均等化方向改革，完善基本社會保障制度，積極穩妥的解決城鄉之間、地區之間，不同社會群體之間的基本社會保障待遇水平逆向轉移的問題。對縮小收入分配差距，筆者認為有積極作用的遺產稅也應該提到議事日程。

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（編輯：周南）