從校車事故談政府對農村基本公共服務的供給

陳文權　余雅潔

摘要：校車是政府應該提供給義務教育階段孩子上下學的一項福利，屬于基本公共服務的范疇。反思各地校車事故，政府部門應當重新審視農村基本公共服務的供給問題。政府職能轉變滯后、城鄉二元結構、教育資源嚴重失衡是校車事故的主要原因。為避免類似悲劇再次發生，政府須對癥下藥，從問題的源頭著手，增強對農村基本公共服務的供給能力。

關鍵詞：公共服務；農村；校車安全；公共服務均等化

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）05-0057-05

近幾年來，國內校車安全事故頻發，日益喚起全社會對校車安全的關注。國家工信部于2011年12月27日發布了《校車安全技術條件》、《校車座椅系統及其車輛固定件的強度》、《幼兒校車安全技術條件》、《幼兒校車座椅系統及其車輛固定條件的強度》四項國家標準意見（統稱“新校車標準”）。2012年4月10日，國務院正式發布《校車安全管理條例》。盡管我國已經出臺了一系列關于校車的法律法規，但仍未制止此類悲劇的時有發生。從近幾年國內發車校車安全事故來看，它們具有一定的共性，大都發生在我國經濟文化發展相對落后的農村邊遠地區，受傷對象多為農村留守兒童。本文擬對校車安全事故在農村地區頻發的原因進行探討，并對政府向農村提供包括校車在內的基本公共服務問題進行思考。

一、政府為農村提供基本公共服務是政府應有之責

（一）公共服務的含義

公共服務理論的創立者萊昂·狄驥在1912年明確提出“公共服務”應該作為現代公法制度的基本概念，認為“公共服務主要指由公法授權的政府和非政府公共組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合公共物品、以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的責任”[1]。

美國學者羅納德·J·奧克森認為，“公共產品和公共服務之間存在一條重要的區別，前者往往屬于資本密集型，而后者則往往屬于勞動密集型”[2]。近年來，我國學界也對公共服務進行了不少理論研究。中國行政管理學會課題組在《加快我國社會管理和公共服務改革的研究報告》中指出，“所謂公共服務，就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件”[3]。馬慶鈺認為，“公共服務是政府在純粹公共物品、混合性公共物品以及帶有生產的弱競爭性和消費的弱選擇性物品的生產與供給中的職責”[4]。

可見，公共服務指的是政府的某種行為，是具有準公共產品或公共產品特征的社會服務事業，且能夠使公民的某種具體需求得到滿足。公共服務可分為基本公共服務與非基本公共服務。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》指出，“基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責”[5]，其范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務。基本公共服務作為政府的一項重要職能，強調政府對公民所肩負的責任，提供基本公共服務是政府應有職責。

（二）校車是政府應為農村提供的基本公共服務

《中華人民共和國義務教育法》規定，提供九年義務教育及其相關配套設施是政府應盡之責。校車作為義務教育的配套設施，不管是在城市還是農村每位入學孩童均有權利平等享受。校車作為非營利性社會公益性服務，是具有公共產品特征的社會服務事業，是保障公民基本教育（義務教育）權利的基本公共服務。其供給屬于政府基本公共服務的職能范疇，是政府不該規避的責任。根據《中華人民共和國義務教育法》規定，學校負有保障農村孩童在戶籍所在地學校就近入學的責任，若因條件限制不能保障其就近入學，理應提供相應配套措施保障其接受義務教育及上下學安全。

由于種種原因，政府對城鄉校車這一公共產品提供的不足和不均等導致偏遠農村“黑校車”廣泛存在。近年來一些地方政府因農村學齡兒童的自然減少和流向城市，為減少投入和整合教育資源撤并農村學校，然而相關配套措施卻沒有跟進。國家審計署發布的《2013年第2號公告》稱，截至2011年底，重點調查的25127所縣中小學校中，僅有1702所學校配置了校車，占調查學校總數的7%。由于監管難度大，這些車輛往往車況差且超載嚴重，交通事故時有發生，隨機抽查的2944輛包租車輛中有997輛（占34%）存在超載問題[6]。因為政府沒有盡到向農村孩童提供其本應享受的校車福利的責任，導致他們只能乘坐家長自備交通工具或安全系數不高的“黑車”上下學。偏遠農村地區的留守兒童大都由爺爺奶奶或外公外婆撫養照顧，依靠家長接送孩童上下學無實際操作性，從而導致接送孩童上下學的“黑車”因市場需要應運而生。再加之政府應履行的監管職責的缺位，對“黑車”非法運營管理低效，只在校車事故發生后進行突擊檢查，造成農村校車安全事故屢屢發生。

二、從校車事故看政府為農村提供基本公共服務的主要問題

（一）服務型政府職能轉變滯后

政府作為社會管理與治理的主體，在城鄉公共服務供給中起著主導作用，為公民提供良好的公共服務是現代政府的基本職能之一。早在17世紀，英國的古典經濟學家亞當·斯密在《國富論》中提到政府具有“守夜人”的作用，政府的職能體現在維護公共秩序和提供像“燈塔”之類的公共產品和公共服務方面[7]。目前我國正處于社會轉型期，服務型政府仍未完全建立。一方面，由于歷史原因和體制慣性，政府仍對經濟進行微觀管理，直接介入較多。另一方面，由于市場與社會的發育不健全，與市場經濟相配套的基本制度和法律法規尚不完善，因而出現政府職能的越位、錯位、缺位問題。校車安全事故頻繁發生于經濟不發達的偏遠農村地區，當地政府職能轉變滯后，“經濟建設型”政府的本質決定其沒有能力和動力向農村提供高質、高效的基本公共服務。本世紀初開始的撤點并校政策又使某些地方政府為了減少投入，強行撤并學校并推動幼兒教育的市場化辦學。由于市場與社會的相對弱小導致二者不能承擔校車供給重任，僅僅依靠對官員的問責和運動式的交通安全檢查并不能避免悲劇的時有發生。

（二）基本公共服務的管理體制具有二元分離性

當前我國政府供給基本公共服務所依賴的管理體制是基于戶籍制度構建的。這種管理體制雖然有其存在的歷史合理性，但總體上呈現城鄉二元結構的缺陷。這一缺陷從根本上影響和制約了我國城鄉公共服務均等化的實施與推進，造成了對農村基本公共服務的歧視性供給。江西省貴溪市的2012年“12·24”校車事故就發生在經濟落后的農村地區，屬于教育資源投入較薄弱的地區。城鄉二元分離的戶籍制度導致當地教育資源分配嚴重不均，大量師資與配套設施供給城市而非農村。當地留守孩童一方面因無城市戶口無法與城市孩童一樣享受同等接受教育的權利，另一方面因經濟現實因素不能去本市正規學校就讀。步行上學太遠，又缺少基本的公共交通工具，導致本應是福利的校車未能覆蓋農村。對于這一狀況，相關部門采取“嚴打”思路，學校一再提醒學生和家長不要乘坐黑校車，但農村孩子依然只能選擇“黑校車”接送。

（三）基本公共服務的供給模式依賴行政系統與行政方式

由于我國社會發展所處的歷史階段及政府職能轉變的滯后，政府在推行城鄉基本公共服務時對行政系統具有高度依賴性，從而使行政化手段成為供給的主要手段。雖然在由政府主導的社會中依賴行政系統及行政方式供給基本公共服務有其現實合理性，但是行政系統僵化與機械的弊端必然會反映到城鄉公共服務供給模式中。以政府為主導的基本公共服務供給模式渠道單一，沒有社會力量的參與與市場化的運作。對于一個農村人口居多、經濟基礎相對落后、城鄉發展不平衡的社會，僅憑政府有限的力量和財政支持不足以向農村有效提供基本公共服務，甚至會出現本屬于政府職責范疇的公共服務最后仍由農民自己承擔的現象。撤點并校的“過度調整”意味著越來越多的孩子必須走更遠的距離才能到達學校，而農村教育經費的不足導致當地教育部門不能給孩子提供安全的交通工具。市場化與社會化的發育又不太充分，無法配備標準校車，黑車和超載應運而生。

（四）基本公共服務的監督考核機制不完善

目前我國“大政府，小社會”的格局決定了政府是公共服務的主要供給主體。為保證基本公共服務供給的高質量與有效性，需要加強對政府基本公共服務供給的監督與考核，并將結果及時有效反饋，才能起到激勵作用。監督與考核的主體應包括代表社會公共利益、關注公平正義、促進城鄉公共服務均等化的多元監督主體。只有明確了監督與考核主體的權力責任和監督標準，并且通過法治化增強其權威性，才能保證政府對農村提供高效、優質的基本公共服務。但是許多地方的政府績效評價仍然是以GDP為主要考核標準。這種GDP模式的政績考察指標，導致當地政府及領導干部的政績觀扭曲，只愿將財政投入見效快、有利于本地經濟快速發展的領域，忽視對農村基本公共服務的供給。在這種情況下，原本屬于農村孩童應當享有的校車福利自然在某些地方政府那里成為不愿涉及并想甩開的包袱。同時，因目前未建立相應的基本公共服務問責制，導致每次類似事故發生后責任追究不到位，應承擔責任的主體模糊不清，不能形成有效的監督促使地方政府重視對農村基本公共服務的供給。

三、健全和完善校車類農村基本公共服務的措施

（一）轉變政府職能，構建服務型政府

服務型政府就是為人民大眾服務的政府，將公民定位于主人的角色，把政府定位于服務者的角色。在服務型政府的治理模式中，政府與社會、市場的關系是建立在服務與合作基礎之上的，而非政府直接管制社會與市場。政府需轉變自身職能，合理劃分權限，管好自己該管的，放手自己不該管的，將農村基本公共服務的供給納入自身必須承擔的職責之內。首先，必須重新調整農村教育公共政策，堅持就近入學原則，完善農村中小學布局規劃調整方案，逐步解決農村地區學校布局不合理、部分學生上下學距離過遠等問題。其次，國家應明確幼兒教育的定義，將其納入義務教育體系，由政府財政撥款承擔農村幼兒教育的費用，以此來監督各地政府加強對農村學校的管理，擔負起相應的責任。再次，要盡快完善相關配套措施，把以縣為主管理體制的有關規定從政府文件層面上升到法律層面，為農村義務教育管理體制的實施創造良好的法律環境。

（二）改革戶籍制度，促進基本公共服務均等化

由于戶籍制度的身份限制，城市居民與農村居民長久以來未能享受同等的權利與資源。這在教育方面表現為農村孩子不能與城市孩子享有同等受教育的權利與機會。為有效解決農村孩童的身份問題，政府必須改革現行戶籍制度，逐步破除城鄉二元結構，加快城鄉一體化進程，推進城鄉公共服務均等化，建立覆蓋城鄉教育的基本公共服務體系。戶籍制度改革一方面可釋放偏遠農村的活力以加快當地經濟社會發展，縮小城鄉差距，進一步改善農村辦學條件，提高農村教育教學水平，加強農村教育配套設施；另一方面可保障留守兒童享有隨其父母進城入讀公辦小學的權利，確保農村居民享有均等接受教育的機會和公平享受義務教育的權利。

（三）轉變供給方式，實行多元供給模式

要改變過去由政府單方面行使權力、提供服務、管理社會的傳統方式，構建政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間相互合作的治理方式。政府在轉變職能、精簡機構的同時，建立和完善社會組織與市場機制，提高社會自我管理能力，實行多元參與的公共服務供給模式。第一，明確規定提供校車類公共產品為政府的基本職責。校車類基本公共服務應無差別、普遍地提供給所有城鄉上學孩童，任何人都不可從整體中被分割出來。這需要加快建立健全公共財政體制，調整財政支出結構，投入更多的資金支持基本公共服務的供給。第二，發揮非政府組織的作用，通過其非贏利性的市場化運作，彌補傳統“全能政府”提供公共服務效率低下、質量低劣的弊端。這可由政府規定路線，將校車的提供外包給非政府組織，學校和政府只負責監督安全和制定校車運行規則。簡單地說，這就是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評價兌換”的新型政府提供基本公共服務的方式[8]。第三，吸收民營資本投入校車類公共服務，緩解政府財政壓力，形成以政府為核心的多元公共服務供給體系。但是，必須嚴格區分基本公共服務多元化供給與基本公共服務過度市場化，在利用市場機制過程中政府必須獨立公正，而不能被市場“捕獲”[9]。政府不能以市場化為借口規避農村基本公共服務供給的責任。

（四）強化監督機制，加強問責力度

一方面要強化政府的監督責任。政府的本質決定其仍為基本公共服務的供給主體，必須加強對政府自身的監督。當參與公共服務的市場主體或社會主體出現問題時，政府應出面調查解決，不能推卸其應負的監督責任。為保證監督的有效性與權威性，可構建一個包括人大及其常委會、公檢法機構、專業審計機構、民間協會組織、廣大人民群眾等在內的多元監督主體體系，強化政府加大對農村校車類公共服務的供給與監管，承擔對農村基本公共服務的責任。另一方面，要加大問責力度。一是建立適合各級政府的農村基本公共服務評價指標體系，并將其作為配置財政、稅收等公共資源的重要依據，使其具有可操作性。二是逐步將農村基本公共服務供給決策與執行相分離。政府可將重心放在基本公共服務決策上，成立專門的執行機構，與市場中的其他社會組織共同合作完成對農村基本公共服務的供給。三是完善以農村基本公共服務為導向的基層干部績效考核制度。增加農村基本公共服務供給在官員政績考核體系中的權重，將農民滿意度納入官員績效考核體系，使農村基本公共服務的供給質量成為影響官員升遷的重要因素。

參考文獻：

[1] [法]萊昂·狄驥.公法的變遷——法律與國家[M]. 鄭戈，冷靜，譯.沈陽：遼海出版社，1999：53.

[2] 唐鐵漢，李軍鵬.公共服務的理論演變與發展過程[J].新視野，2005，（6）：36-38.

[3] 陳昌盛，蔡躍洲.中國公共服務綜合評估報告（摘要）[N].中國經濟時報，2007-01-22（2）.

[4] 馬慶鈺.關于"公共服務"的解讀[J].中國行政管理， 2005，（2）：78-82.

[5] 國務院關于印發國家基本公共服務體系"十二五" 規劃的通知[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網站，（2012-07-20）.http：//www.gov.cn/zwgk/2012- 07/20/content_2187242.htm.

[6] 審計署：僅7%縣中小學配校車 [EB/OL].新華網， （2013-05-04）.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2013-05/04/c_115634225.htm.

[7] [英]亞當·斯密.國富論[M].謝祖鈞，譯.合肥：安徽人民出版社，2012：680.

[8] 李建林.發揮非政府組織在公共服務中的作用[N].深圳特區報，2007-09-03（4）.

[9] 安應民.構建均衡發展機制：我國城鄉基本公共服務均等化研究[M].北京：中國經濟出版社，2011：182.

責任編輯：周潞資