區(qū)域合作制度有效性建設的話語關照

摘要：區(qū)域合作制度有效性實質上就是區(qū)域內相關地方政府對區(qū)域合作制度遵守和執(zhí)行的程度。當前，區(qū)域合作制度迫切需要加強有效性建設。后現代公共行政話語理論能夠對區(qū)域合作制度有效性建設給予關照。它們在目標取向、運作機制、價值取向等方面表現出多重契合。后現代公共行政話語理論能為探索區(qū)域合作制度有效性建設的優(yōu)化路徑提供合理構想。

關鍵詞：區(qū)域合作制度有效性；后現代公共行政話語理論；利益；關照

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）05-0087-05

在中國區(qū)域經濟一體化進程中，全國范圍內形成了若干跨省級經濟區(qū)域，長江三角洲區(qū)域、京津冀大都市區(qū)、海西經濟區(qū)等正在向縱深推進。同時，由于中國多數省（區(qū)）面積很大，省（區(qū)）內部也有經濟局部區(qū)域化現象，諸如沈陽經濟區(qū)、長株潭試驗區(qū)、呼包鄂城市群逐步崛起。與區(qū)域一體化進程相伴隨，區(qū)域內地方政府跨行政區(qū)的公共事務層出不窮。經濟市場化要求消除地方壁壘，建立區(qū)域統一市場，而基礎設施建設、環(huán)境資源保護、危機事件管理等區(qū)域性公共問題超出了單一地方政府可以獨立應對的能力。這些區(qū)域性公共事務需要區(qū)域內地方政府合作處理。地方政府之間通過簽署合作協議、舉辦合作論壇、宣誓合作等多種方式掀起了區(qū)域合作熱潮，聯席會議、協調會議、委員會議、座談會議等不同規(guī)模和不同類型的區(qū)域合作制度也相繼建立。本文在對區(qū)域合作制度有效性建設深入思考的基礎上，立足于后現代公共行政話語理論視角，詮釋該理論對區(qū)域合作制度有效性建設給予的關照，為探索區(qū)域合作制度有效性建設的優(yōu)化路徑提供合理構想。

一、問題緣起：區(qū)域合作制度有效性建設何以迫切

區(qū)域合作制度是一種由區(qū)域內多個地方政府正式參與、協商合作，旨在解決區(qū)域性公共事務的制度安排。按照新制度學派代表人物格拉斯·C·諾斯的理解，“制度需要具有實施特性才有效”[1]。由此可見，實施特性對于區(qū)域合作制度至關重要。區(qū)域合作制度有效性實質上是一種實施制度的狀態(tài)，即區(qū)域內相關地方政府對區(qū)域合作制度遵守和執(zhí)行的程度。換言之，區(qū)域合作制度不僅需要通過法定程序建構起來，而且必須依賴區(qū)域內地方政府的遵守和執(zhí)行才能夠體現其價值。區(qū)域合作制度本身不能等同于它的實際運作，還需要遵守和執(zhí)行才有意義。亞里士多德認為，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”[2]。這個經典詮釋表明，區(qū)域合作制度本身應當合理，而且必須獲得遵守和執(zhí)行才有效。

當前，受到利益考量、運作機制和價值理念等因素的制約，地方政府漠視、違背合作制度在各個區(qū)域屢見不鮮，區(qū)域合作制度迫切需要加強有效性建設。以長江三角洲區(qū)域為例，“政府每年的協調會所討論的議題與過去曾討論過的議題有高度相關性，甚至有些二十年前所探討的議題在二十年后依舊原地踏步”[3]。無獨有偶，在崛起的呼包鄂城市群，盡管從2004年開始就成立了“呼包鄂三市經濟工作座談會”制度，但由于“呼包鄂三市多年來分盤獨算，產業(yè)趨同現象比較嚴重，導致招商引資時高成本惡性競爭、產業(yè)集中度偏低、抗風險能力差等諸多問題”[4]。貌合神離的合作困境意味著區(qū)域合作制度有效性缺失。在這種情況下，即使以強制力量迫使地方政府遵守和執(zhí)行區(qū)域合作制度，“但是，這種對制度的遵守隨時可能因為制度目標的保證力量——強制力的減弱而衰減，制度的有效性則迅速降低”[5]。由是觀之，加強區(qū)域合作制度有效性建設迫在眉睫。

二、內涵及特征：后現代公共行政話語理論闡釋

20世紀90年代，美國公共行政學者福克斯（C·J-Fox）和米勒（H·T·Miller）獨辟蹊徑，他們立足于后現代主義理論視角，以公共行政過程中的話語指向為切入點，在對公共行政領域傳統治理模式及其替代模式反思、揚棄的基礎上，提出具有批判、矯正和建構傾向的后現代公共行政話語理論。這一理論認為“公共行政是結構化的重復的社會實踐，公共能量場是其核心概念，話語在這里展開，公共政策在這里制定，民主行政在這里找到了其實施的通道”[6]。

在后現代公共行政話語理論視閾中，公共政策是公共行政的核心問題，公共行政的過程是具有重復性特征的社會實踐，這種重復性社會實踐發(fā)生的場域即“公共能量場”。“這個公共能量場中有足夠的目標和意圖，每個目標和意圖就猶如一個太陽黑子，它可以從任何的和所有的點上燃燒起來，燃燒產生的能量以波的形式向外傳導。進而作為一個整體影響到整個領域，也影響到其他潛在的火焰點，社會對話和公共政策的形成就是在不同目標和意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。”[7]因此，“公共能量場在實踐上就為公共話語的實現提供了一個真實而恰當的時空維度，即具有制度化特征的重復性實踐的對話競技場”[7]98。正是在此意義上，“公共政策（或公共行政）制定和修改的過程就是各種話語進行對抗性交流的過程，同時也是具有不同意向性的政策話語在某一重復性的實踐語境中為獲取意義而相互斗爭的過程”[8]。循此邏輯進路，后現代公共行政話語理論綜合比較少數人的對話、多數人的對話和部分人的對話三種公共對話形式，推崇部分人的對話。在后現代公共行政話語理論看來，少數人的對話意指現代公共行政的精英政治，“少數人的對話代表了這樣一種政治，即通常是精英理論家在評論”[7]126。這種對話除了可能陷入“官僚式獨白”的操縱外，還可能導致公眾政治參與的冷漠。多數人的對話“最終也不是令人滿意的，因為話語的這種無政府狀態(tài)和無秩序的結構不利于形成公眾意愿或政策行為”[7]126。部分人的對話是持續(xù)時間比較長、最接近真實話語的對話形式，它為民主話語提供了極強的可能。“話語理論設想了一個所有人的民主，但是只有那些投身于公共事務的人會參與它。所有人，包括公共行政人員，只要接受了授權給他們的真實參與和代表的責任，就可以用他們的參與來加強民主。”[7]13這樣，公共行政的主體就擴展為“投身于公共事務的所有人”，包括公共行政人員、學者以及公眾，從而實現了話語的正當性和真實性，增強了公共行政的民主基礎。

綜上所述，作為公共行政領域中一種凸顯批判、矯正和建構傾向的先鋒派理論，后現代公共行政話語理論表現出如下顯著的特征。

第一，后現代公共行政話語理論以利益協調目標為導向，將實現公共利益作為一切活動的邏輯起點。后現代公共行政話語理論認為，“公共能量場”在本質上是利益表達和利益協調的競技場。其中各個參與主體的不同利益訴求以能量的形式存在，這些能量具有明確的目標和意向，擁有制定、修改和執(zhí)行公共政策的一致目標，它們?yōu)樾纬晒舱哌@種重復性社會實踐不斷地進行對抗性交互作用，正是在對抗性交互作用下有意義的公共政策才得以形成。“公共能量場中能量的交互作用是影響公共能量場運行的決定性要素，公共政策的形成必須在這些能量的共同作用下才能實現。”[9] 如此看來，在“公共能量場”這個利益表達和利益協調的競技場所，盡管不同利益訴求在相互作用過程中充滿矛盾，但它確實為利益的對話與討論提供了平臺，并且促成了公共利益的實現。

第二，后現代公共行政話語理論強調通過“部分人的對話”，達到彼此相互妥協與融合。在后現代公共行政話語理論看來，“部分人的對話”強調協商、談判與傾聽。這種對話的實質并不是用一方觀點反對另一方觀點，更不是將某一方的觀點強加于另一方之上，而是通過協商、談判與傾聽的方式改變各方的態(tài)度，達到相互妥協與融合。此外，“部分人的對話”是多數人的對話持續(xù)演變和相互磨合的結果，“它強調的自主參與精神相比其它兩種形式更加深入與積極，使得只有那些積極投身于公共事務的人才能通過其有意義的、切合情境的對話對公共政策的制定和實施發(fā)揮作用，才能切實利用他們真實參與的責任來加強民主”[10]。“部分人的對話”盡管在一定程度上存在限制參與的缺憾，但切合情境的意向性及真誠性卻是它優(yōu)于少數人的對話和多數人的對話的突出優(yōu)點。“它的針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與。但是，切合情境的意向性和真誠性的提高大大地超過了它的缺點。”[7]143

第三，后現代公共行政話語理論倡導多元參與行政模式，以期實現利益共贏。后現代公共行政話語理論宣稱“作為一種可以接受的治理模式，傳統的治理模式已經死亡”[7]3。開放、差異的多元參與行政模式取代傳統公共行政模式乃是大勢所趨。反映在價值理念層面，多元參與行政實質上就是利益相關者建立在公共利益認同基礎上的合作，共同體的利益共贏是其堅持的價值取向。“后現代公共政策的共同體價值取向就是以共同體的所有成員最大限度的參與為起點，以共同體所有成員的利益共贏為落腳點的一種價值取向。”[11]利益共贏的價值取向可以增強公共行政對治理共同體所有成員的凝聚力和向心力，進而夯實治理共同體利益共贏的價值基礎。

三、后現代公共行政話語理論：區(qū)域合作制度有效性建設的合理分析框架

區(qū)域合作制度有效性受到利益考量、運作機制和價值理念等因素的制約，加強區(qū)域合作制度有效性建設關鍵在于以協調各方利益為核心，形成合理的運作機制，培育合作共贏的價值理念。后現代公共行政話語理論能夠對區(qū)域合作制度有效性建設給予關照。它們在目標取向、運作機制、價值取向等方面表現出多重契合。

（一）目標取向契合：利益協調與整合

利益問題是區(qū)域合作制度有效性建設的核心問題。“根據博弈論對制度的合理解釋，制度是基于參與者之間的策略互動而內生的，參與者之間想要形成最終的合作制度，必須針對他們之間的利益沖突，并在自愿、平等地協商的基礎上形成規(guī)范利益分配的制度。”[12]后現代公共行政話語理論視閾下，“公共能量場”將實現公共利益作為一切活動的邏輯起點，以利益協調與整合為目標導向，恰恰關照了區(qū)域合作制度有效性建設的核心問題。

（二）運作機制契合：協商、談判與傾聽

“每一種制度的功效都要靠機制去實現，一項制度制定之后，要想使制度的效能真正地發(fā)揮出來，就必須努力促使其形成相應的機制。”[13]因此，區(qū)域合作制度必須依靠相應的運作機制才具有有效性和生命力。缺乏運作機制的區(qū)域合作制度，不僅制度目標會落空，而且制度本身的合法性將會受到質疑乃至挑戰(zhàn)。后現代公共行政話語理論強調“部分人的對話”機制，主張通過協商、談判與傾聽等方式改變利益相關者的態(tài)度，達到彼此相互妥協與融合。對于區(qū)域合作制度有效性建設而言，“部分人的對話”機制堪稱理想選擇。

（三）價值取向契合：合作共贏

有效的區(qū)域合作制度的價值取向在于引導地方政府在合作制度框架內不僅僅考慮自身收益狀況，更主要是考慮合作所能實現的總體收益狀況，即引導地方政府“在合作中考慮的是合作行動的總體收益而不是自己通過合作過程所達到的收益狀況，合作在結果上必然導致合作各方的互惠互利以及社會整體利益的增益”[14]。后現代公共行政話語理論倡導多元參與行政模式，以期實現各方利益共贏的正和博弈，利益共贏的價值取向適應了區(qū)域合作制度有效性的價值追求。

四、后現代公共行政話語理論視角：區(qū)域合作制度有效性建設的優(yōu)化路徑構想

“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發(fā)達國家的一切反映現代化生產規(guī)律的先進經營方式、管理方法。”[15]如此，我們應該而且必須采取批判、借鑒的態(tài)度，汲取后現代公共行政話語理論中富有啟發(fā)意義的理念和思路，為探索區(qū)域合作制度有效性建設的優(yōu)化路徑提供合理構想。

首先，以利益為突破點，促進區(qū)域合作制度有效性建設。區(qū)域合作制度只有獲得地方政府遵守和執(zhí)行才有效。地方政府是否遵守區(qū)域合作制度以及在多大程度上使它得到執(zhí)行，歸根結底取決于地方政府自身的利益考量，是基于自身利益的理性計算。當前，“地方政府間合作無法付諸實踐的原因之一在于缺乏區(qū)域內利益相關者真實意愿表達的場所，缺乏一個能讓不同的利益相關者直接對話、真誠協商、求同存異的場景”[3]37。從這個基本實際出發(fā)，區(qū)域合作制度有效性建設的突破點在于構建合作治理的利益協調平臺，將利益相關者納入到這個協調框架中，進而進行平等真誠的協商對話，通過利益整合、共享、保障和補償提高地方政府合作的積極性，以求達成共識。

其次，借助協商、談判與傾聽等對話方式，健全區(qū)域合作制度有效性建設運作機制。對于區(qū)域合作而言，地方政府之間的交流極為重要，無論是區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略的制定還是具體經濟政策的出臺，都需要地方政府彼此間相互交流，協商、談判與傾聽則是交流的主要方式。在當前區(qū)域合作過程中，區(qū)域內各地方政府往往以各種理由隱瞞甚至封鎖重要的信息，以形成所謂的競爭優(yōu)勢，地方政府之間的交流仍然局限于傳統的行政公文往來。區(qū)域合作制度應借助因特網和電子布告欄等現代信息通訊技術，在地方政府之間以及政府與社會之間形成對話機制，實現彼此間的協商、談判與傾聽。廣泛的對話可以打破時間和地域空間的限制，提高區(qū)域合作制度的溝通效率，及時傳遞各地方政府的意圖和目標，從而提高區(qū)域合作中對話的真實性和實效性，有利于區(qū)域合作制度有效性建設良性發(fā)展。

再次，構建多元參與治理結構，實現區(qū)域合作的利益共贏。區(qū)域性公共事務涉及方方面面的利益，包括政府、市場和社會三個層面。因此，“當代中國區(qū)域治理是由政府（包括中央政府和地方政府）發(fā)動的、以地方政府為主導的治理，它更強調在政府、市場與社會互動基礎上以公共權力運作為中心的區(qū)域治理。”[16] 與之緊密相關，區(qū)域合作制度有效性建設過程并非地方政府單方面行使權力的過程，而是政府、市場、社會多方互動的過程，社會組織、企業(yè)都是其構成要素。區(qū)域合作制度有效性建設應該以地方政府為主導，借助多方力量，吸納市場和社會等多元化利益相關者加入，實現利益共贏。

五、結束語

在后現代主義看來，“一個視角就是一種觀察方法，一種分析特定現象的有利位置或觀點”[17]。將區(qū)域合作制度有效性建設置于后現代公共行政話語理論框架內加以考察，能夠為區(qū)域合作制度有效性建設提供啟示性借鑒思路，這在理論視角上屬于一種新的嘗試。同時，基于中國尚未完全步入后工業(yè)社會的基本國情，我們必須充分考慮后現代公共行政話語理論在區(qū)域合作制度有效性建設中的有限適用性，不加分析的拿來主義與全盤否定的拒絕排斥都是不可取的。

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責編編輯：林華山