我國非政府組織的SWOT分析

吳采利

摘 要： 近年來，在借鑒國際非政府組織的經驗基礎上，我國非政府組織在數量和規模等方面日漸呈現出良好的發展前景，為我國教育、社會服務、科研、衛生、體育等事業作出了重大貢獻。本文結合內外環境等因素對我國非政府組織的優勢、劣勢、機遇和挑戰進行總結和分析，從我國實際情況和國情出發，對我國非政府組織加以深入的培育和完善，促進其更好地發展，為社會服務。

關鍵詞： 非政府組織 SWOT 分析

引言

20世紀80年代以來，在全球性“社團革命”與“新公共管理運動”的背景下，非政府組織在全球范圍內迅速發展。與此同時，改革開放的不斷深入為我國非政府組織的發展提供了廣闊空間，使其在為社會提供公共物品和服務的過程發揮了重要作用。本文分析了我國非政府組織的優勢、劣勢、機會和風險，形成全方位的認識，以促進我國公民社會的構建、政府職能轉變和人們利益的實現。

一、SWOT分析方法概述

SWOT分析方法又稱態勢分析方法，是把組織內外環境所形成的機會（Opportunities）、風險（Threats）、優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）四個方面的情況結合起來進行客觀、準確的分析研究，尋找制定適合組織實際情況的經營戰略和策略的方法。

二、我國非政府組織的SWOT分析

（一）我國非政府組織的優勢——“S”

我國非政府組織的優勢主要基于世界范圍內非政府組織所共有的自身特征，概括如下：

1.發展空間自由、平等——非政府性。

我國非政府組織是一個通常獨立于政府之外、自主為社會提供公共物品和服務的非盈利部門，它不隸屬于政府、不是政府的附屬機構也不由國家建立，因而有利于其在市場中和市場平等、公開、公平競爭，從而克服政府因壟斷經營和管理公共產品體制所帶來的公共物品高成本現象，同時推動社會民主發展，推動社會法制化進程。

2.自主、自愿、自律、志愿性強，活動方式靈活自由——自治性。

非政府組織內部成員由具有高昂熱情的志愿者組成，他們的社會責任意識較強，不以物質回報為條件，因而不像其他社會私人組織和政府組織那樣具有被動性，而是具有高度的自治性，使得他們在面對社會多元化需求的時候，能夠采取多種方式開展活動，不僅通過直接提供物資和服務的方式在環保和扶貧等領域解決社會問題，同時采取激勵、創新的幫扶項目促進技術革新，以靈活適應多變的環境。

3.組織規范能力顯著——組織性。

作為一種團體性組織，我國非政府組織在消除個人行為中單打獨斗缺陷的同時，為規范自身活動行為提供了客觀依據，并且組織性的活動目標和活動范圍比較容易吸引廣泛的社會關注，一定程度上促進了社會民眾的參與以及社會、法律對非政府組織的有效監督。

4.匯集資源迅速——民間性。

非政府組織的資源來自社會各界，有效聚集了社會資本，因而面對公共危機的時候，能夠第一時間將來自民間的力量投入到公共問題中，最大限度地整合社會資源，快速處理社會問題，例如在過去的四川汶川地震、青海玉樹地震等事故中，我國非政府組織積極提供人力、物力、資金支持和幫助，在幫扶救災和災后重建過程中發揮了重大作用。

5.后發優勢強——潛能性。

相對國外非政府組織而言，我國非政府組織產生和發展較晚，因而可以在深入研究國際其他國家非政府組織實踐活動的基礎上進行總結，從而借鑒他們創建和發展非政府組織的經驗，形成明了的社會分工、清晰的主體分化、準確到位的權力角色分工，使自身具有強大的后發優勢。

（二）我國非政府組織的劣勢——“W”

1.獨立性較差，明顯官辦色彩。

正如學者鄧國勝所言，目前我國相當一部分非政府組織是通過自上而下的資源建立和發展起來的，它們或者由各級黨政機構直接創辦，或者本身就是從黨政機構轉變過來的，或者是由原黨政官員及與黨政機構關系密切的知名人士所創辦。[1]這種情況下，我國政府組織和非政府組織之間存在合作有余、分工不足的關系錯位現象，主要表現在以下兩個方面：首先，我國政府組織對非政府組織是組織領導而非指導。雖然我國非政府組織具有獨立性，但其合法成立、人事任免、目標方案的確立，組織理念、組織體系、組織職能等都要受政府有關部門的領導，政府的行政權力滲透到非政府組織的各個領域中，呈現濃郁的官辦主義色彩。其次，我國非政府領域在解決社會問題中只扮演提供公共物品和服務的角色，而不具備決策職能。作為民間組織，非政府組織本應該是政府和社會的橋梁，發揮反映民意、影響政策的作用，但實際上卻無法介入政府行政的咨詢政策，僅以執行性參與為主。

2.監管法制化程度較低。

新中國成立以來，我國于1950年、1989年相繼頒布了《社會團體登記暫行辦法》、《社會團體登記管理條例》及此后的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等，初步形成了非政府組織法律規制體系。但總體而言，目前的法律規定不能很好地適應迅速發展、變遷的社會需求及非政府組織發展的內在要求。首先，立法活動滯后于非政府組織的發展，相關法規不完善，例如實體法、單行法等。其次，我國非政府組織立法的層次和質量較低，表現為一些具有法律效力的條例的內容側重于登記程序，與其他法規的銜接性差，而且在具體問題上缺乏可操作性。再次，我國規范非政府組織的法律偏重于行政法規的指導與管理，而我國非政府組織的存在價值在于彌補國家行政權力和市場調節的不足，二者之間存在明顯矛盾。

3.法律地位低，自我生存和發展能力薄弱。

改革開放以來，我國非政府組織的數量突飛猛進，但其注銷、撤銷和取締率也相對較高，表明我國非政府組織的自我生存和發展能力薄弱，表現如下：

（1）資金缺乏。

由于我國大部分非政府組織與普通公眾之間缺乏有效的溝通交流渠道，其公信力不足，因而缺乏重要的資金來源——社會機構和公眾捐贈。有關數據表明，我國非政府組織資金來源主要如下：政府補貼占53%，服務收費占31%，民間捐贈約為10%，外國援助僅占2%，還有其他收入4%。[2]由此可見，我國非政府組織的籌資渠道不穩定，因而容易面臨經費匱乏的問題。

（2）內部人員總體素質低，缺乏高水平技術人員。

我國非政府組織的從業人員多為兼職，負責人多是離退休人士擔任，因而其管理和服務理念相對滯后，工作技巧和能力亟待提高，同時非政府組織中資金缺乏、工資待遇較低、社會地位不高等問題也加重了組織內部優秀人員短缺現象。

（3）過度仿效，脫離實際。

由于我國非政府組織產生和發展相對落后于國際其他國家非政府組織，因而其活動和項目的開展大多借鑒國際的同類機構，導致脫離自身實際，缺乏本土經驗的不良后果。

4.組織結構發展不均衡。

從地理分布來看，我國東部沿海地區和大中城市的非政府組織發展較快，數量相對較多，而廣大內陸和西部欠發達地區的非政府組織發展較慢。據民政部2010年底統計，山東民間組織數量最多，達到49531個，西藏最少，只有306個；從城鄉分布來看，城市非政府組織比農村多，不利于統籌城鄉發展；從服務領域來看，發達成熟行業中的非政府組織發展較快，而新興行業中的非政府組織力量弱小；從組織內部來看，行業協會比較學術團體而言發展良好。我國非政府組織存在的各種發展不均衡情況降低我我國非政府組織的存在價值和潛在后發實力。

（三）我國非政府組織的機會——“O”

第二次世界大戰后，不同制度與國家中出現了諸多社會制度危機問題，它們一定程度上都與不科學甚至是錯誤的政府管理理念和方式基礎上形成的全能主義有關。[3]P44-45我國同樣面臨克服“市場失靈”和修補國家社會服務職能等問題，因而引發改革開放的深入開展及社會主義市場經濟的建立與發展，進行了經濟、政治體制改革和社會改革，使得國家與市場、社會的關系面臨深刻的變化和調整，各類社會組織面臨新的定位和分化，從而使非政府組織的發展面臨前所未有的機遇。

1.經濟體制改革對我國非政府組織發展的影響。

1978年我國開始改革開放，首先以經濟領域的農村經濟體制改革為出發點，改革內容主要為實行農村聯產承包責任制，取消人民公社建制，從而使農村具有自由流動的資源、自由活動的空間，國家對社會干預的減少，確定了農戶生產主體的地位，調動廣大農民的生產積極性。但是從事孤立、封閉生產的農戶實際上處于分散狀態，生產技術落后、信息不通暢，在這種情況下，中國農村出現了第一批農民自發組織的自上而下的技術服務型非政府組織，例如1980年廣東省恩平縣牛江鎮成立的雜優稻研究會。而后，為了使自己在市場競爭中處于有利地位，農戶們又成立了其他各種類型的非政府組織，例如銷售、加工、儲運服務的專業協會。其次是城市經濟體制改革，1984年以后，我國經濟體制改革的重點轉向城市，主要表現為所有制結構的變化及其對單位制的沖擊，使非公有制經濟在國內生產總值中所占比重大幅上升，在單位制不再是城市唯一的組織形式的情況下，城市勞動力人口在可以不依賴單位的情況下，獲得生產和生活所需的資源，出現多元化的利益主體。從1984年起，社團發展進入高峰，1987年開始突破科技領域，逐漸向經濟、文藝和體育方面發展。由此看來，城市經濟體制的改革、單位制的弱化為非政府組織的發展提供了必要的條件和良好的環境。

2.政治體制改革對我國非政府組織發展的影響。

行政體制改革是我國政治體制改革的重要組成部分，其中，政府機構的改革和政府職能轉變對非政府組織的影響最為重要。在傳統的行政管理體制下，我國政府扮演“全能政府”的角色，實行高度集中的計劃經濟、嚴格的行政控制，嚴格控制社會組織的發展。而政府機構改革對傳統的政府管理方式、手段進行變革，轉變政府職能，由微觀管理轉向宏觀管理；由直接管理轉向間接管理；由部門管理轉向行業管理；由“管”為主轉向以服務監督為主；由機關辦社會服務機構轉向機關后勤服務工作社會化，權力下放，政企分開的措施調整了政府和市場及社會的關系，一定程度上增強了我國非政府組織的能力。就非政府組織等社團而言，實質上是承接了政府的許多職能，就政府而言，則讓出了一些空間給社團，實現了社會治理的目標。[4]

3.社會改革與需求對我國非政府組織發展的影響。

伴隨經濟體制改革和政治體制改革的推進，中國社會改革問題逐漸提上日程，主要體現為“小政府大社會”目標模式的建立，即“政社分開”，將原本由社會承擔的職責還給社會，培育和發展社會中介組織，例如民政部門推行的“社區建設”、“社會福利社會化”等；同時，改革開放后，產生了新的社會問題和社會需求，人民在解決這些問題的過程中發現政府及市場都有自身局限性，而非政府組織作為一種組織創新，卻能發揮一種不可代替的作用，因此，社會對非政府組織的強烈需求一定程度上加快了我國非政府組織的發展。最后，在改革開放“允許一部分人先富起來”的指導方針下，中國社會結構出現了社會中間階層，例如IT產業的新貴，外資企業的中方管理人員等，他們又為非政府組織的發展提供了新的籌資渠道、儲備了志愿者資源，為我國非政府組織的發展奠定了堅實的基礎。

4.全球化趨勢對我國非政府組織發展的影響。

隨著我國加入WTO，全球化對我國經濟、政治、社會、文化發展具有重大指導和促進作用，同時對我國非政府組織發展的環境產生了深遠影響，需要我國發展獨立于政府之外的商會、行業協會接替政府原有的某些職能以及與國際接軌合作，并且隨著國際交流與合作增多，國人對非政府組織在解決社會問題中的作用認識也日益提高，積極促進我國非政府組織的發展，增強其自治性和自律性。

5.相關典型政策戰略對我國非政府組織發展的影響。

西部大開發作為二十一世紀的重大戰略任務，為我國非政府組織的發展發揮了獨特作用。針對我國西部存在的貧困、環境惡化、人口多素質低等社會問題，一些以基金會為代表的非政府組織早在80年代晚期或者90年代初就開始致力于扶貧、環境治理、教育、衛生等項目，并且逐漸取得豐富的經驗和成果，對促進知識傳播和技術擴散、典型示范、加強社會融合、培養人才、提供就業崗位、提供資金支持等發揮了重大作用。由此看來，西部大開發戰略為我國非政府組織發展提供了廣闊的空間，有利于提升其公益形象和社會公信度。

（四）我國非政府組織面臨的威脅——“T”

1.立法環境上的雙重管理體制。

我國《社會團體登記管理條例》第27、28條規定：社會團體受到登記機構和業務主管機構的雙重監督。所謂“雙重管理體制”，是指非政府組織的等級注冊管理及日常管理都要接受登記管理機關和業務主管單位的雙重管理，無論是登記管理機關還是業務主管單位，首要的目標都是如何減低政治風險和規避責任，民間組織的發展則被置于次要的目標上。由于相關法規只是劃定了業務主管單位的管理范圍卻并未明確規定其義務，所以對民間組織來說，找到愿意承擔責任的業務主管單位就成為能否獲準登記的首要條件。而業務主管單位批準民間組織的條件，不僅要看其業務范圍是否相關，更重要的則是要看民間組織能否置于其有效的控制范圍內，要看民間組織的發展會不會帶來過大的政治風險和責任，以及民間組織的發展能否增大業務主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業務主管單位對民間組織的行政干預就在所難免。在實踐中，表現為民間組織的黨建工作及其領導權集中在業務主管單位身上，且許多民間組織的負責人由業務主管單位委派、任命甚至兼任，由此限制了部分非政府組織的獨立性和合法權利，同時導致政府機構對非政府組織管理的事實缺位。

2.非政府組織的非競爭性原則。

我國非政府組織的非競爭性原則導致非政府組織之間缺少相互衡量組織行為的標準，易于形成某一類型非政府組織的制度性壟斷，不利于組織的高效運行及提供優質公共物品和服務。各種非政府組織的效率不盡相同，對于同一件公共性事務自然需要由最具競爭優勢的團體來完成，因而在非政府組織之間應該開展一定的競爭，使贏得社會的認可和良好的社會評價的非政府組織獲得準入門檻，充分引入非政府組織的競爭機制。

3.社會對我國非政府組織的認可和接受程度不足。

由于我國非政府組織自身的特點、某些缺陷及缺乏社會宣傳力度等原因，社會成員對我國非政府組織的存在和發展趨勢存在一定程度的懷疑。傳統的中國民眾一直把非政府組織的工作理解為慈善，由于民間非政府組織和國際非政府組織在中國的發展狀況一直處于在夾縫中生存，所以影響力很小，普通民眾對他們的工作也了解不多。因此民眾并不了解發展和社會工作的概念，他們認為非政府組織的工作就是慈善，是一種有錢人捐錢幫助窮人或者可憐人，甚至很多人認為這是一種居高臨下的施舍。民眾因為不相信目前的基金會能把他們的資金用好（基于對他們對目前國內主流基金會的不信任），也不了解他們的捐款有什么樣的作用，因此我們要讓民眾養成經常自發地捐款支持非政府組織工作還需要很長的時間，只有社會更多地理解了非政府組織發展和社會工作的理念，才能支持我國非政府組織的長遠發展。

4.如何維持長期生存，機構的可持續發展問題。

目前國內本土的非政府組織往往是靠一兩個創始人的強大意志力在支撐著。他們出于美好的愿望建立起一個機構，但是各方面的壁壘限制了他們的籌款能力，也給他們帶來了很大的人才困境，所以他們只能長時間處在小規模運作的狀態，人員也不穩定，這種情況下，一旦這些創始人退休或者去世，機構就可能隨之衰敗或者消逝。國內的一些大型非政府組織的半官方性質（有很多還是事業單位編制）決定了他們完全政府化的管理和運作模式，既得不到老百姓的信任，項目操作上專業程度又不如國外的非政府組織，從而在人才、政策等方面受到限制。以上諸多問題的存在，迫使我們加強對我國非政府組織長期可持續發展的重新審視。

5.非政府組織的自律和監督機制欠缺。

透明度不夠，缺乏公眾問責，是影響非政府建立公信力的重要因素。為此我們一方面要從立法上進一步細化非政府組織的權責，另一方面，須以嚴密的規則將各種責任方式、問責主體、問責程序及責任實現的監督等納入法制軌道，尤其是要建立對問責的事后監督制度，以加強我國非政府組織的自律和監督機制。

結語

隨著市場經濟的不斷完善，公民社會的不斷發展，政府職能不斷轉變，非政府組織的作用越來越明顯，我們應當采取積極的建設型和完善型措施協調非政府組織與政府、社會及其他社會組織之間的關系，充分發揮它們在實現全面小康、構建和諧社會當中解決相關問題的獨特優勢作用，彌補政府與市場的不足，同時要廣泛借鑒國外經驗，拓展非政府組織的創新性、靈活性，探索解決社會問題的新模式，依托政府總結經驗，加以推廣，由此促進我國非政府組織又好又快地發展。

參考文獻：

[1]馮二占.試論中國非政府組織的發展與趨勢[D].西北大學，2006.

[2]鄧國勝.中國NGO問卷調查的初步分析[OL].NGO發展交流網：http：//blog.ngocn.net/viewthread-4126.

[3]馬慶玨，非政府組織管理教程[M].中央黨校出版社，2005.

[4]范明林，程金.政府主導下的非政府組織運作研究—一項基于法團主義視角的解釋和分析[J].上海大學學報（社會科學版）.2006（07）.