房地產二十年調控效果評價

楊紅旭

今年2月以來，國五條的出臺引起社會熱議和質疑。甚至有人批評十年九調，屢屢“空調”，房價越調越漲。從經濟學原理上講，市場存在失靈現象，失靈時政府就得出手，用“有形之手”調校“無形之手”，房地產市場亦如此。而且，調控很復雜，很難掌握火候，而且各種手段的利用需要協調。在當前形勢下，客觀分析和評價房地產調控，頗有意義。

20年間五輪調控

自1980年代后期，中國開始推進房地產制度改革以來，共經歷了五輪房地產市場調控，其中三輪屬緊縮型，兩輪屬擴張型。

1.1993年：第一輪緊縮型調控。1992-1993年，經濟運行出現諸多矛盾和問題，比如貨幣超發、金融混亂、經濟偏熱、通貨膨脹、房地產投資過熱（尤其是海南、北海等地）。為此，1993年6月，黨中央和國務院出臺《關于當前經濟情況和加強宏觀調控意見》，提出整頓金融秩序、加強宏觀調控的16條政策措施，其中第12條提出：對房地產開發經營機構進行一次全面檢查，對注冊資金虛假、沒有開發能力以及偷稅漏稅的經營單位，要予以查處。抓緊制定房地產增值稅和有關稅收政策，堅決制止炒房地產獲取暴利的行為。所有房地產開發公司都要承擔20%以上的微利居民住宅建設任務。購地后一年內投入的開發資金不足購地費25%的，要收回土地。金融機構和土地管理部門一律不得開辦開發經營房地產的公司，已開辦的要限期脫鉤。房地產開發投資必須納入固定資產投資計劃，由人民銀行和國家計委重新核定今年的房地產信貸規模，并下達到各專業銀行。

在強有力的政府干預下，應該說第一輪宏觀調控成效顯著。隨著各項措施的落實，全國房地產開發的增長速度明顯放緩，通貨膨脹得到遏制，經濟由熱轉冷，房地產市場也沉寂下來，商品房價格迅速回落。全國房價漲幅由1993年的近30%，大幅回落至1994年的9%，其后直至1997年維持在10%多點。至于海南和北海等地的樓市，則慘不忍睹。

2.1998年：第二輪“改革+擴張”型調控。1997年東南亞金融危機爆發之后，中國出現了嚴重的失業問題和內需不足，經濟增幅大降，1998-1999年“保八”失敗。同時，1993年房地產調控，也使房地產市場持續降溫，1998年開始趨于惡化，房價漲幅持續回落，1999年全國房價出現改革開放后第一次年度下跌，雖然跌幅只有0.5%。東部部分大城市出現了商品住房大量空置現象。

在此情況下，為了刺激經濟增長，中央想到了房地產業，于是在住房改革慢吞吞走了十多年后，堅定的把住宅產業列為拉動經濟增長的重要產業，并配套實施了貨幣化分房政策。1998年7月，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（即著名的“23號文”）。

文件提出：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。停止住房實物分配后，房價收入比（即本地區一套建筑面積為60平方米的經濟適用住房的平均價格與雙職工家庭年平均工資之比）在4倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可以對無房和住房面積未達到規定標準的職工實行住房補貼。

建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。發展住房金融，擴大個人住房貸款的發放范圍，所有商業銀行在所有城鎮均可發放個人住房貸款。取消對個人住房貸款的規模限制，適當放寬個人住房貸款的貸款期限。

通過國家層面的住房制度改革和促進型調控，以及上海等地方政府在購房退稅、購房落戶方面的大力刺激消費措施，從而使全國房地產市場很快走出了低谷，房地產業尤其是住宅產業得到迅速發展，開發投資建設、市場供應，以及市場需求趨于旺盛，空置房減少，居民住房條件得到改善，房地產對國民經濟的貢獻顯著提高，并逐漸成為國民經濟的支柱產業。

3.2003年-2007年：第三輪緊縮型調控。第二輪調控后，在樓市快速發展過程中，難以避免的產生了諸多矛盾，如局部投資過熱、房價增長過快等。于是，自2003年起，中央開始對房地產行業進行第三輪宏觀調控。

2003年試探性調控。2003年6月，出臺《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（“121號文”）收緊信貸：房企申請開發貸，其自有資金應不低于30%；首套房貸首付比例仍是二成，對二套房貸適當提高首付款比例。老實說，那個時候全國樓市不算熱，只有上海等少數地區較熱。所以，調控在社會上引發了一定程度的爭議，后來中央出臺了“國18號文”，既不打壓，也不鼓勵，卻首次提出房地產業已成為國民經濟的支柱產業。“121號文”執行效果不明顯。反映出在調控初始階段，由于對市場走勢是否真的偏熱吃不準，政策有點糾結。需要提及的是，2003年開始禁止別墅用地出讓。

2004年調控開始動真格。隨著宏觀經濟調控的全面展開，政府在樓市調控上吃了定心丸，大力緊縮地根和銀根。規定8月31日后不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權，必須以“招拍掛”方式出讓（即著名的“8.31大限”）；國務院在全國范圍內凍結農用地轉非農建設用地半年。房地產開發項目資本金比例由20%及以上提高到35%及以上。

2005年調控升級，全面打壓，直指房價。2004年開始，全國房價大漲，尤其是以上海為代表的長三角。上海房價在2004年底到2005年初的幾個月內，大漲約三成。于是，國務院在2005年3月和5月出臺了“新老國八條”——《關于做好穩定住房價格工作的意見》提出：加大對閑置土地的清理力度，對超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，征收土地閑置費；滿2年未動工開發的，無償收回土地使用權。對個人購買住房不足2年轉手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業稅；對個人購買非普通住房超過2年轉手交易的，按差額征收營業稅。僅對普通住房給予優惠政策支持：住宅小區建筑容積率在1.0以上、單套建筑面積在120平方米以下、實際成交價格低于同級別土地上住房平均交易價格1.2倍以下。

2006年調控再升級。國八條讓長三角降溫，但全國諸多地區的房價卻仍然上漲。5月國務院常務會議，針對少數大城市房價上漲過快、住房供應結構不合理矛盾突出等問題出臺六項措施調控房地產。幾天后，國務院辦公廳轉發九部委《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國15條細則）。主要措施：“90/70新政”：套型建筑面積90平方米以下住房面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上。對購買住房不足5年轉手交易的，全額征收營業稅；購買非普通住房超過5年轉手交易的，按差額征收營業稅。個人住房按揭貸款首付款比例不得低于30%。對購買自住住房且套型建筑面積90平方米以下的仍執行首付款比例20%的規定。

2007年調控完善與轉型。2007年房價飆升。2007年的政策并不多，主要是貨幣政策急劇收緊，一年加息多達六次。最主要的房地產政策是9月27日出臺的“二套房貸新政”，《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》規定：第二套（含）以上住房，貸款首付款比例不得低于40%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍。12月份，又出臺“補丁文件”，明確第二套房以“戶”為單位進行認定。這一政策效果顯著，證明房貸政策是最重要的調控工具！

4.1998年-2009年：第四輪刺激型調控。2008年9月，金融危機席卷全球，中國經濟增速也出現快速下滑，房地產市場也于下半年持續降溫。10月開始，國家籌劃救經濟舉措，除了連續降息之外，還推出了“四萬億投資計劃”。在這一背景下，10月22日，財政部和央行出臺救市政策：首次購買普通自住房和改善型普通自住房，貸款利率的下限可擴大為貸款基準利率的0.7倍，最低首付款比例調整為20%。對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統一下調到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。2008年12月，《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國131號文）出臺，除了重申上述政策，另外還包括：爭取用3年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區改造問題，到2011年年底，基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題， 2009年到2011年，全國平均每年新增130萬套經濟適用住房。對住房轉讓環節營業稅暫定一年實行減免政策（由5年縮至2年）。支持房地產開發企業積極應對市場變化。

5.2010年-2013年：調控力度空前加大 。2009年的房價暴漲，惹火了決策層。2010-2013年，抑制房價成為調控核心目標。新政一次比一次嚴厲，可細分為五波攻勢。

第一波：2009年12月，國四條、國十一條，緊縮型調控。2009年12月，國務院常務會議提出“國四條”，加強市場監管，穩定市場預期，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭。2010年1月，國務院辦公廳出臺的《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國十一條），主要是進一步細化“國四條”，最重要的措施：對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套（含）以上住房的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女），貸款首付款比例不得低于40%，貸款利率嚴格按照風險定價。

第二波：2010年4月，國十條，打壓型調控。4月17日，國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國十條），被稱為史上最嚴厲：對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%；對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍；對不能提供1年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款。地方人民政府可根據實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數（限購露面，但其后僅有北京跟進）。

第三波：2010年9月，“9.29新政”，管制型調控。9月29日，多部委新政出臺。以鞏固樓市調控成果為目的，“國十條”中部分內容升級，變成了全國“一刀切”：對貸款購買商品住房，首付款比例調整到30%及以上（之前90平米以上最低為20%）；暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購房貸款（國十條中只要求房價過高城市有選擇性的實行）。另外，還要求“房價過高、上漲過快、供應緊張的城市，要在一定時間內限定居民家庭購房套數”（限購升級，后有20多個城市跟進）。

第四波：2011年1月，新國八條，“三限令”。一是限購范圍擴大：各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，對2套當地戶籍居民家庭、1套非當地戶籍居民家庭、無法證明非當地戶籍居民家庭（后來共有48個城市限購）。二是首次提出限價：2011年各城市政府要合理確定本地區年度新建住房價格控制目標，并于一季度向社會公布（結果大部分城市都將房價增幅定為：不超過GDP或收入增幅）。三是收緊二套貸：首付款比例不低于60%（之前不低于50%）；四是收緊營業稅，對個人購買住房不足5年轉手交易的，按全額征收。另外，國務院常務會議原則同意部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點，1月27日，上海、重慶宣布從28日起開征房產稅。

第五波：2013年2月，國五條。2月20日，國務院常務會議推出“國五條”，26日國務院辦公廳下發細則。重要內容包括：嚴格執行商品住房限購措施，要覆蓋全市，一手二手房皆限，外地有證明者只能擁有1套房；嚴格實施差別化住房信貸政策，對房價上漲過快的城市，進一步提高第二套住房貸款的首付款比例和貸款利率；對出售自有住房按規定應征收的個人所得稅，通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉讓所得的20%計征；擴大個人住房房產稅改革試點范圍。從主要城市出臺的細則看，除了北京、上海比較嚴格外，其他城市總體偏寬松。除京滬二地外，其他城市將房價增幅定為：不超過收入增幅。大部分城市，都未能嚴格落實計征20%所得稅。

應客觀評價房價調控成效

對于房地產調控效果，社會上存在一些偏激觀點，認為總是“空調”。這種觀點有失偏頗。通過分析上述五輪房地產調控，可以發現：第一輪調控效果最明顯，但那時基本處于福利分房時代，房價漲跌，與普通百姓生活無關。第二次調控更多的屬于制度改革，暫且不論。第四輪調控是救市，引發了2009年的顯著回暖，效果很好，不過同時也增加了第五輪調控的難度。接下來，重點分析一下2005年以來，將房價列為重要調控對象之后，所經歷的九次調控效果。

2005年開始，調控越來越多的將矛頭指向持續上漲的房價。每次出臺重大房地產調控政策后，全國70個大中城市房價指數環比（此月比上月）變化。

第一次：2005年5月，“國八條”出臺后，房價漲幅連續數月收窄，其后在0.6%上下的低位振蕩，抑制了房價漲勢。效果是有的，但不太明顯，一方面當時宏觀經濟面良好，另一方面全國樓市尚處于“樓市黃金十年中場階段”，自住性需求旺盛，投資投機者剛嘗到甜頭。所以房價沒跌，只是漲幅回落。

第二次：2006年6月，“國十五條細則”出臺后，房價漲幅再度回落，并在0.4%的低位徘徊了3個月，效果比國八條更明顯些。房價沒跌的原因與上同。

第三次：2007年9月，“二套房貸新政”出臺后，房價漲幅急速回落，由1.7%的近十幾年歷史高值，2個月后即回落至0.2%。其后，在經濟下滑、樓市降溫的綜合作用下，房價漲幅持續回落，并于2008年8月轉為下跌。

第四次：2008年10月，“救市新政”出臺后，房價跌幅見底，在0.5%維持了兩個月，其后跌幅收窄，2009年3月逆轉為上漲，其后房價越漲越兇。與其他幾次壓制型的調控不同，這次屬于刺激型。4個月后效果開始顯現。

第五次：2010年1月，“國十一條”出臺后，房價漲幅基本沒回落，仍保持1.2%的高位。當時處于行業景氣周期的高點，而且正值流動性泛濫和開發企業資金面超寬裕的時點，房價并沒顯著降溫。

第六次：2010年4月，“國十條”出臺后，房價漲幅急速回落，兩個月后（6月份）即出現微跌。這是在史上最嚴厲政策的威懾下的過激反應，因為從短周期的運行時間看，還沒到持續下跌的時點，所以下跌僅是曇花一現，7、8兩個月持平，9月就跳漲至0.5%。

第七次：2010年9月，“9.29新政”出臺后，房價漲幅由9月的0.5%，回落至10月的0.2%，但隨后反彈，2011年1月高達0.8%。總體看來，這次調控效果最差，或者說基本沒效果，不僅價格堅挺，最關鍵是住宅成交量也沒降。所以說，是2005年以來，市場反應最詭異的一次！主要原因：四季度經濟面、流動性等出現異動，較三季度略有反彈，另外2009年市場繁榮過度，余威消得慢。

第八次：2011年1月，“新國八條”出臺后，房價漲幅持續回落，9個月后（10月）正式步入下跌通道，并一直跌至2012年5月。一方面，從2009年12月以來，政策第三次升級，非常嚴厲，效果可期；另一方面，從短周期的運行時間看，本輪樓市的景氣頂點是2010年4月，短周期已下行到中段，房價上漲的根基越來越弱。因此，這次新政出臺后，效果較好，當然也有前面三次新政效果累加的功勞。

第九次，2013年2月出臺“國五條”后，3月出現成交爆增的“末班車”行情，但從4月開始，無論二手房還是一手房，都出現了成交量的萎縮，其中二手房尤甚。5月份市場上的觀望氣氛明顯增加，上海五一假日房展會，已可感受到這一點。筆者預計，成交量的調整將會持續半年左右。至于價格，其變化滯后于成交量，今年主要表現為漲幅回落，也即房價將趨穩。所以說，本輪調控同樣會出現一定的效果。如果沒有國五條，則今年樓市直線拉升，出了國五條，就變成了振蕩上行，市場出現了調整。

（作者為上海易居房地產研究院副院長）

收緊貨幣政策，證明控制房貸是最重要的調控工具

調控效果不彰，反映的是思路的不清晰。

今年主要表現為漲幅回落，即房價將趨穩