加快構建國家糧食安全保障體系

韓俊

衣食足，倉廩實，天下安，這是亙古不變的社會規律。糧食安全關系到經濟發展、社會穩定和國家自立，對我們這樣一個泱泱人口大國而言，解決好吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事。改革開放以來，中國糧食綜合生產能力穩步提高，食物供給日益豐富，用世界近9%的耕地、6.5%的水資源，穩定解決了十幾億人口的吃飯問題，取得了舉世公認的成就。在快速工業化城鎮化過程中，中國糧食消費需求將呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對糧食生產的制約日趨突出，糧食增產的環境成本也日益增加，糧食安全的基礎仍然比較脆弱。必須堅持立足于國內保障糧食基本自給，著力提高糧食綜合生產能力，加快構建符合中國國情的糧食安全保障體系，確保糧食安全無虞，為實現全面建成小康社會目標提供堅實支撐。

中國糧食結構性緊缺的矛盾越來越突出

近年來，黨中央國務院高度重視糧食生產，強農惠農富農政策體系逐步完善，中國糧食綜合生產能力躍上了新的臺階。2004年以來，中國糧食連續9年增產，糧食產量連續6年超萬億斤，2012年糧食總產量達到11791億斤，年均增產353億斤，年均增幅3.6%。改革開放以前，中國有兩次糧食增產連續超過5個年份的紀錄：一次是從1950年到1958年，糧食生產連續9年增產。第二次是1962年到1967年，糧食生產連續6年增產。其他階段糧食生產一直沒有走出“兩豐一平一減”的周期循環。這次糧食“九連增”，累計增產糧食3177億斤，是建國初期“九連增”的近兩倍。糧食“九連增”是在國際糧食市場動蕩不定、國內自然災害頻發、通脹預期加重等嚴峻環境和挑戰下取得的，確實比以往任何時候都更加重要。

中國糧食產量不斷打破新的歷史記錄，這確實鼓舞人心，但也要看到，在糧食連年增產的背景下，糧食進口量也直線上漲。1996年以前，我國為大豆凈出口國，此后，大豆進口一路飆升，2012年大豆凈進口量達到5838.4萬噸的歷史最高紀錄。不僅大豆需要大量進口，近幾年小麥、玉米和水稻三大谷物進口量也激增，2008年進口量為154.1萬噸，2010年增至570.9萬噸，2011年略降至545萬噸，2012年增至1398萬噸。目前，三大谷物均為凈進口。2012年中國糧食凈進口規模達到7748萬噸，糧食年度自給率已降至88.4%，其中大豆自給率18.1%。

糧食連年增產，進口量不斷攀升，一是與國內外糧食市場價格的波動以及價差的變化有關。最近幾年，國內糧食生產成本快速增加，推動糧食價格穩步提升。而國際糧食價格高位回落，國際市場的小麥、玉米等加上運費、關稅和保險等費用運到國內仍低于國內價格。2012年國際國內較高的價差導致糧食進口量快速增加。2012年1～6月，進口小麥到岸稅后價比國內優質小麥銷區港口價低150～350元/噸，進口玉米到岸稅后價低于國內價格大約150元/噸。二是與人口增長有關。2000年至2011年，中國總人口增加7992萬人，年平均增加726萬人。人口規模擴大直接導致糧食需求的增長。三是更與城鄉居民食物消費結構的深刻變動有關。隨著中國國民經濟發展和居民收入水平提高，居民膳食結構不斷改善，食物消費日趨多樣，口糧消費逐步減少，肉、禽、蛋、奶、水產品及食用植物油等消費逐步增加，營養水平不斷提高。中國居民人均每日食物熱值、蛋白質和脂肪含量已超過世界平均水平。相應地，糧食消費結構也發生了重要變化：大米、小麥和其它糧食在糧食需求中所占比例下降，大豆和玉米在糧食需求中所占比例上升明顯。在國內糧食“九連增”的背景下，以大豆為主的糧食進口激增，最主要的驅動力就是食物消費結構的變化。這一點從大豆的使用構成就可以清楚地看出來。從用途看，大豆進口主要是滿足中國城鄉居民收入增長后對植物油的需求，大豆加工副產品豆粕可以作為飼料，滿足養殖業對蛋白飼料的需要，這些都不完全是原來意義上的糧食需求，而是體現了更廣泛的食物需求。中國榨油用大豆需求快速增長，從1996年的570萬噸增加到2010年的5620萬噸，增長近9倍，在大豆總需求中的份額由1996年的40%提高到2010年的81%。隨著榨油用大豆使用量的快速增長，國內豆粕產量顯著提高，由1996年的460萬噸增長到2010年的4380萬噸。中國是既缺食用油更缺飼料蛋白的國家，進口大豆榨油，既可彌補食油的不足，還可利用豆粕促進飼料加工業和養殖業的發展，增加就業崗位，提高企業經濟效益。大豆進口填補了國內市場供給缺口，為發展現代養殖業和改善國民膳食結構提供了有效支撐。

20世紀90年代以來，中國農業生產邁上了新臺階，糧食進入供求基本平衡、豐年有余的新階段。近年來，隨著工業化和城鎮化的快速推進，中國糧食生產發展和供需形勢呈現出新的變化，即糧食供求總體上呈現緊平衡狀況，結構性緊缺的矛盾越來越突出。所謂緊平衡，是指糧食總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，在品種結構上表現為：小麥供求總量基本平衡；而稻谷消費比重逐步提高，供求總量長期偏緊；玉米由于飼料與工業加工需求逐年增加，供需關系日趨偏緊；大豆已日益依賴國際市場。

未來10～20年，中國將由中等收入階段向高收入階段邁進，仍處在食物消費結構持續轉變的過程中，除了口糧消費會繼續下降外，其他農產品的食用消費都還有較大增長空間，糧食需求總量將會持續增長。同時，耕地減少勢頭不減，水資源短缺加劇，氣候惡化影響加深，國際市場動蕩不定，同時全球經濟增長格局也將發生深刻變化，中國糧食將面臨供需差距拉大的巨大壓力，保障國家糧食安全面臨嚴峻挑戰。

牢牢把握國家糧食安全的主動權

按照全面建成小康社會的要求，今后中國糧食及食物安全目標將是保障全體人民從“吃飽”到實現“吃好”。中國作為一個人多地少的發展中大國，僅僅局限于國內耕地和水資源，已經難以滿足居民食物消費和經濟社會發展對糧食不斷增長的需求。以2010年為例，中國進口大豆和食用植物油等于在國外使用了7.6億畝播種面積，這相當于中國2010年農作物播種面積的32%。在經濟全球化深入發展的時代背景下，不充分利用世界糧食市場和糧食資源，不僅代價太高，而且難以實現可持續發展。中國農業發展戰略布局必須立足于用好國內國際兩種資源、兩個市場。但中國畢竟是世界上最大的糧食生產和消費國，如過分依賴糧食進口，存在著不可低估的風險和隱患。在復雜多變的國際環境下，必須清醒和理性地把握好糧食進口的度，堅持立足于靠國內保障糧食基本自給，牢牢掌握糧食安全的主動權。

首先，這是由糧食的極端重要性決定的。糧食是一種特殊的產品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性、政治屬性、人權屬性。糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界三大經濟安全。民以食為天。安民之本，必資于食，安谷則昌，絕谷則危。因此，治國安邦必須把解決好吃飯問題作為頭等大事。

其次，這是由中國是一個人口大國的特殊國情決定的。中國作為世界上人口最多的發展中大國，每年糧食消費量占世界糧食消費總量的1/5，占世界糧食貿易量的兩倍左右，世界糧食市場的供給能力有限，中國如果糧食進口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現嚴重的糧食供求缺口，國際市場也滿足不了我國的需求。

再次，這是由中國農業發展的要求所決定的。中國小麥、水稻、玉米的單產水平已經高出世界平均水平的56.7%、56.6%和2.6%，但仍然分別是單產排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%左右。2011年，全國270個早稻萬畝示范片畝產比所在縣高122.1公斤，950個小麥萬畝示范片平均畝產比所在縣平均畝產高142.5公斤。這說明，如果能妥善應對耕地減少、水資源短缺、科技支撐不足、自然風險增多等不利因素，未來我國糧食增產潛力仍然十分可觀。預測表明，即使城鎮化能順利推進，2020年和2030年中國農業勞動力仍會多達2.1億和1.6億人。顯然，在國內糧食生產仍有很大潛力可挖的條件下，如果過度進口糧食，必然會沖擊國內糧食生產，造成大量農民失業，進而影響社會穩定。

最后，這是由國際糧食市場的不確定性決定的。據測算，近10年來全球谷物消費需求年均增長1.1%，產量年均增長0.5%。全球糧食產量增長難以滿足消費需求增長的需要。2008年全球發生了嚴重的糧食危機，世界糧食價格大幅上漲，一些發展中國家受到嚴重沖擊，甚至出現社會動蕩。2008年以后，世界糧食價格曾短暫回落，但很快又出現震蕩性快速上漲。世界糧食市場動蕩不定，價格大幅度上漲，是多種原因造成的，包括美元貶值、氣候因素和自然災害導致的糧食供給不足，生物燃料和消費結構變化導致的糧食需求旺盛，部分國家出口禁令，國際投機資本在期貨市場上的炒作等。世界糧食價格除了受一般供求關系影響外，在經濟全球化的今天，還受各種復雜因素的影響，中國保障糧食安全的外部條件不容樂觀。一方面，不斷增長的資源約束、環境壓力對全球糧食生產形成制約。新興經濟體的發展，發達國家糧食需求領域的拓展，將使得全球糧食消費持續增長，全球糧食供需矛盾將會長期存在。另一方面，從長期來看，南美洲、非洲、部分周邊鄰國的糧食生產潛力較大。如果能通過加強合作開發，挖掘生產潛力，不僅能夠增加中國糧食來源，而且能夠促進東道國經濟發展，對增加世界糧食市場供應具有重大作用。但應該清醒地看到，出于對國家領土主權、國民心理、國際政治經濟利益等方面的考慮，一些國家采取限制性購買土地的政策，還有的國家采取禁止的政策。海外大規模土地開發，需要在水利建設、品種繁育、機械購置、道路修建、糧食加工和儲運等方面進行巨額投資。全球正在進入高糧價時代，糧食市場的不確定性加大。面對不斷上漲的國際糧價，各國政府都在想方設法保護國內供給，甚至不惜禁止糧食出口。“手中有糧，心中不慌”。作為快速發展中的大國，中國對全球糧食市場的影響以及國際社會對中國的責任要求都在不斷增加。中國立足國內實現糧食基本自給，這也是對全球糧食安全的重要貢獻。

加快構建符合中國國情的糧食安全保障體系

面對國內外糧食生產、需求和貿易環境的新變化，應從國情出發，完善糧食市場機制，健全糧食支持政策體系，嚴格保護耕地，強化科技支撐，提升統籌利用國際農業資源和市場的能力，加快構建供給穩定、儲備充足、調控有力、運轉高效的糧食安全保障體系。

（一）改善糧食基本生產條件，穩定提高糧食綜合生產能力

穩定糧食播種面積，提高單產水平，是提高中國糧食綜合生產能力的主要途徑。為此，一是必須在嚴格保護耕地的基礎上，加大中低產田改造力度，不斷提高耕地質量，大規模建設旱澇保收高標準農田。二是必須提高糧食生產用水保障能力。中國水資源緊缺，水資源與耕地資源和氣候資源的匹配不理想，洪旱災害頻繁發生，農田水利建設對糧食生產發展具有至關重要的作用和影響。要統籌利用現有的水資源，確保農業用水資源不被擠占。要完善農田水利設施，穩定提高農田灌溉比例，提高糧食生產用水效率，健全防洪抗旱減災防災體系。三是發揮科技對糧食增產的支撐作用。這些年的經驗證明，每一次糧食種子革命，都會帶來糧食產量的一次飛躍。種業作為農業產業鏈的源頭，在保證糧食和農業產業安全上發揮著不可替代的重要支撐作用。要增加國家對種子的基礎研究和應用研究的投入，加強小麥、玉米、水稻等主要農作物育種科技攻關，加快選育開發產量高、抗災強的糧食新品種。構建強有力的種業知識產權保護體系。探索現代種業發展新機制，大力提升國內種子企業實力和市場競爭力。加快推進糧食生產全程機械化，提高農機補貼水平和范圍，加大大型農機具的推廣應用，促進農業節本增效。

（二）保持糧食價格合理水平，完善糧食市場機制

糧食生產高度依賴水土等自然資源，在人多地少的基本國情下，大幅度提高糧食勞動生產率不易，從事小規模經營的農民消化生產成本上漲的能力弱。在這種情況下，糧食價格提高就成為保障供給、平衡工農業利益關系的重要手段，這也是工業反哺農業的重要方式。從國際經驗看，勞動生產率提高較慢的行業往往是價格上漲最快的行業。自2004年中國開始實施水稻、小麥最低收購價政策以來，到2012年，小麥提價幅度達40%以上，水稻提價在70%以上，其中粳稻提價幅度在86%。在最低收購價逐步提高的同時，糧食市場收購價也水漲船高（見表3和表4）。2012年與2004年相比，三種糧食平均收購價格上漲了76.7%，其中稻谷平均漲幅90%，玉米為84.2%，小麥為47.1%，大豆只有29.8%。近年來，化肥、農藥和柴油等生產資料價格全面上漲，同時，農業人工成本和土地成本不斷攀升，糧食成本增速高于價格增速。2004～2011年，三種主糧土地成本年均增長15.7%，人工成本年均增長10.4%，物質與服務費用年均增長8.7%，都高于價格增速（見表5和表6）。由于種糧成本大幅上升，種糧收益并不高。從三年平均（2009～2011）收益來看，三種主糧的平均收益只有223.43元/畝。受成本上漲因素的影響，糧食種植實際收益增長緩慢，有些甚至出現負增長。2004～2011年如果剔除消費價格上漲的影響，三種主糧畝均種植收益在7年里一共僅提高了0.8元，其中玉米提高了91.4元，稻谷提高了8.6元，小麥則下降了97.8元。與居民收入水平和社會物價總水平相比，當前糧食價格總體水平并不算高。

從保障市場供應、農民增收、平衡城鄉關系的角度看，在全社會物價總水平提高的同時，應當保持糧食價格水平的穩步提高。現行的最低保護價和臨時收儲價政策還存在明顯缺陷，不同品種、不同年份間，成本利潤率相差較大，且執行時間不易掌控。例如，2009年以來，粳稻成本利潤率上升幅度大，由40%升到59%；小麥油菜籽成本利潤率有所下降，小麥由27%降至17%，油菜籽由10%降至2%；大豆穩定在30%左右。要進一步完善糧食最低收購價政策，使糧食最低收購價與相關農資價格保持同步，真正成為糧食最低支撐價，確保農民種糧收益不降低，并逐步提高。完善糧食最低收購價政策啟動機制，國家有關部門在新糧收購上市前，要充分做好市場調查和分析預測，一旦市場價格低于或接近國家最低收購價，新糧上市后就要及時啟動最低收購價執行預案。堅持主要由市場供求來決定糧食價格，提高政府價格干預政策的前瞻性和穩定性。

此外，要加強糧食市場體系建設，促進糧食市場競爭。重點建設和發展大宗糧食品種的區域性、專業性批發市場和大中城市成品糧油批發市場。繼續深化國有糧食企業改革，推進國有糧食企業兼并重組，重點扶持一批國有糧食收購、倉儲、加工骨干企業。發展農民專業合作組織和農村經紀人，為農民提供糧食產銷服務。

（三）創新農業經營體制，培育規模化種糧主體

隨著農村勞動力持續向非農產業和城市轉移就業，農村土地流轉加快，糧食規模經營呈明顯增加趨勢。據清華大學中國農村研究院對全國205個村5165個農戶進行的調查，發生土地流轉的農戶占農村家庭的15.5%，其中全部轉出戶占7.2%，村均流轉面積占承包耕地面積的15.6%。戶均家庭經營實際面積達到9.4畝，比戶均承包地面積8.6畝多9%。調查顯示，在流轉土地中，71.3%的土地在農戶間流轉。農戶轉入土地仍以種植糧食為主，占2/3。公司經營的土地面積占到流轉土地的19.6%，在有公司租地經營的21個村中，每個公司平均轉入土地766畝，其中85%用于非糧食生產。可見，轉入土地后，公司的經營行為與農戶的家庭經營行為完全不同，呈現出明顯的“非糧化”特征。據統計，截至2011年底，全國農村土地流轉比例已經達到了17.8%，上海、蘇南等發達地區更是達到60%～80%以上。在土地流轉過程中，對適合企業化經營的種養業，如投資較大的設施農業、規模化養殖業，可以鼓勵引導工商資本進入。但對于糧食種植，應鼓勵耕地流向專業大戶、聯戶經營、家庭農場和農民專業合作社，以確保農民家庭承包經營的主體地位。對于企業租賃農戶承包地，應嚴格農業經營能力審查，規范流轉行為。要加快確權頒證，以法律形式確立農戶家庭長久不變、更加充分而有保障的土地承包經營權。健全土地承包經營權流轉市場，加強土地承包經營權流轉管理和服務，為培育適應現代農業發展的新型規模化糧食生產經營主體創造良好環境。

（四）完善糧食支持政策，改善糧食宏觀調控

一是增加對農民種糧的補貼規模，提高補貼政策效果。從2004年開始，我國開始實行種糧補貼，種糧直補、良種補貼、農機補貼和農資綜合直補，這“四項補貼”從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農資綜合直補水平大幅度提高，2012年補貼規模達到了1078億元，在很大程度上彌補了農民因生產成本增加帶來的負擔。糧食補貼方式也存在不合理之處。各地一般都是將糧食直補和農資綜合補貼發放給原土地承包戶，只要有承包地就能拿到補貼，租入承包地的種糧大戶難以享受政策優惠。由于補貼方式不夠合理，補貼資金的效果沒有充分體現出來。為了更好地發揮政策效能，應提倡補貼資金發放與糧食播種面積直接掛鉤，新增補貼向新型種糧主體傾斜，確保種糧農民能真正得到政策實惠。

二是健全對糧食主產區利益補償機制。2004～2011年間，中央財政對糧食主產區轉移支付年均增長速度已達27.8%，但糧食主產區財力依然薄弱。2011年13個糧食主產省人均財政收入3252元，為全國平均水平的83%；列入《全國新增1000億斤生產能力建設規劃》的745個產糧大縣，人均財政收入1200元，為全國平均水平的30%，人均財政支出3040元，為全國平均水平的44%。為改變商品糧調出大縣財政拮據狀況，中央和省級財政要按照基本公共服務均等化的要求，增加對糧食主產區一般性轉移支付力度，進一步加大對糧食主產區教育、衛生、文化、交通等社會事業的支持，完善縣級基本財力保障機制。要參考各個省區糧食產量和農村人口比重，完善支農資金分配和財政轉移支付機制，逐步使糧食主產縣人均財力達到全省和全國平均水平。

三是健全糧食宏觀調控機制。加強對糧食生產、消費、進出口、市場、庫存、質量等監測。加強糧食市場監管，維護正常的糧食流通秩序。完善糧食儲備制度，健全中央儲備糧吞吐輪換機制。培育以倉儲為基礎、加工為支柱、貿易為龍頭、物流為延伸的具有維護國家糧食安全能力大型糧食企業集團。加強糧食流通基礎設施建設，改進糧食運輸的薄弱環節。

（五）強化從生產到消費全過程節糧，提倡科學健康的食品消費

加強管理，改進技術，降低糧食儲備的損耗。大力推廣種子精量精播技術，提高收獲機具的精度和性能，減少生產環節的損失。加快糧食加工業技術進步，提高糧食加工水平，減少糧食損耗。完善運輸裝備和作業標準，減少糧食運輸環節的損耗。加快推廣農戶科學儲糧技術，鼓勵糧食購銷企業面向農民和用糧企業開展代購、代銷、代儲業務，減少糧食產后損耗。我國不能采取西方國家以肉食為主的飲食結構，也不能脫離經濟發展水平，要提倡符合我國國情和經濟發展水平的科學的飲食結構。“一粥一飯，當思來之不易”。要在全社會樹立節約糧食觀念，自覺克服浪費糧食的現象。

（六）提升統籌利用國際農業資源和市場的能力

一是提升糧食進口能力。通過政府間合作，與主要產糧國建立長期穩定的糧油貿易合作關系，建立穩定進口渠道。二是農業援助和對外投資相結合，加快“走出去”。以國內涉農企業為主體，以加工業、貿易渠道和基礎設施為重點領域，逐步構建全球供應鏈、產業鏈和服務鏈。三是推動全球糧食安全治理改革。推動各項糧食援助承諾得以落實，推動統籌運用金融、貿易、援助、環境保護等各項措施系統應對全球糧食危機。

糧食連年增產，進口量不斷攀升，中國糧食面臨供需差距拉大的巨大壓力

手中有糧，心中不慌。

如果過度進口糧食，必然會沖擊國內糧食生產，造成大量農民失業