政企合作開發下土地開發成本管理研究

張蓓蕾

[摘要]隨著城鎮化進程的不斷加快，大批城市新區和產業園區不斷涌現，政企合作區域開發成為當前的重要模式，本文以淮南市山南新區為例，介紹土地合作開發下成本確認模式，通過對該模式的分析，提出合作開發下政府進一步規范土地成本管理的相關措施和建議。

[關鍵詞]合作開發；土地開發成本；土地預結算成本；管理措施

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.008

[中圖分類號]F275.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0016-04

目前，政企合作區域開發模式多出現在二三線城市，且多存在于土地一級開發環節。這種模式的典型特點是：政府組建建設指揮部或管委會，負責行政管理和社會管理；企業設立項目公司，負責籌集資金并組織實施，雙方共同推動區域開發工作。

合作開發下土地一級成本的核算是指合作雙方將開發一定數量土地所支出的全部費用進行歸集和分配，最終計算出合作區域內總成本和單位成本的過程。

從經濟學角度講，土地作為一種商品，有其自身的價值。按照價值規律，土地的價格圍繞價值上下波動，但不會偏離過大。土地一級開發成本很大程度上決定了劃撥及土地掛牌上市的價格。因此在政企合作進行土地一級開發的模式下，如何對土地開發成本實施有效的監管，成為新區財政部門面臨的一個重要課題。

1 合作開發下土地開發成本管理的意義

1.1 對一級市場利益主體有重大現實意義

按照“政府主導、市場運作、滾動開發”的策略， 2007年山南新區管委會與中鐵四局簽訂了《淮南市山南新區首期土地投資開發合同》。合同約定，中鐵四局從土地供應收入中獲得土地開發補償費用，該費用包括2部分：土地開發成本的全部和土地增值部分的35%分成。土地開發過程中供應的地塊按照供應地塊的預結算成本進行分配，土地開發完成竣工決算后供應地塊按照調整后的土地預結算成本進行分配。由此可見，在合作開發過程中，土地預結算成本對于投資方資金回收以及政府對土地價格和供應量的控制都有重大意義。

1.2 決定區域發展潛力

區域開發不同于單個房地產項目的開發，追求的不是自身利益最大化，而是通過開發促進城市經濟、社會、生態、文化等各方面的共同發展。不單追求經濟效益，同時還要考慮社會效益和環境生態效益。從這個意義上說，土地一級開發成本是一把“雙刃劍”，如果土地成本過高，則對入駐單位的吸引力和帶動作用有所下降，不利于新區早聚人氣、多聚人氣，如果土地成本核定過低，無法彌補征地拆遷等必要成本性成出，那么合作企業參與土地開發的積極性會降低，直接影響土地合作開發效率。

2 山南新區與中鐵四局合作區內土地開發成本確認模式

2.1 土地開發總成本構成

合同約定在起步區15平方公里范圍內，土地開發成本為：土地取得費用，道路及非經營性管網、藍線內水系、綠線內公共綠地綠化建設成本，土地開發輔助工作費用，公攤項目攤入成本，資金成本及雙方同意的其他費用。

2.2 土地預結算成本

單位預結算成本P=（土地開發總成本y-已確認成本x）/（總凈地面積s-已出讓、劃撥面積z），單位預結算成本每年計算一次，由雙方財務部門在每年年初計算完成，作為當年土地供應收入分配的基礎。下年按移動平均法進行調整。

以2012年山南新區土地單位預結算成本計算為例，簡要說明計算過程：

（1）計算合作區內總成本：如表1已發生成本按實際發生費用計算，未發生成本按規劃數量減已發生數量乘當前預計單位成本計算，總成本為已發生成本加上未發生成本。

（3）計算總凈地面積s：按規劃數量21 714畝乘凈地率64.63%（合同約定）求得。

（4）合作區內土地預結算成本為P=（y-x）/（s-z）=（580 601-210 094）/（14 034.46 - 5 821.54）=45.11萬元/畝（1畝=666.67m2）。

3 成本確認過程中出現的問題

從2008年至今，山南新區管委會和中鐵四局每年都要進行土地預結算成本的確認工作，首先由山南新區財政局和中鐵四局財務部門按上述成本測算方法分別測算年度土地預結算成本，然后由新區財政局對雙方測算結果存在的差異進行逐項核實，再以書面形式將審核意見反饋給對方，在雙方達成一致意見的基礎上，報雙方高層聯席會審定，最終確定年度土地預結算成本。

近幾年，山南新區財政局和中鐵四局財務部門在土地預結算成本的認定上均存在不同程度的差異，隨著起步區15平方公里土地開發全面鋪開，差異率也逐年上升。從理論上講，雙方基于同一種方法計算得出的結果，應大體相同，但實際情況卻并非如此，例如2012年，雙方計算的土地總成本差異約4億元（見表3），以此為基礎測算的單位預結算成本相差5萬元/畝。為何會產生如此之大的差異，主要問題集中在以下幾個方面。

3.1 理念差異

從理論上講，待土地開發完成竣工決算后，土地預結算成本還要據實調整，已供應地塊還要按照調整后的土地預結算成本進行清算。但投資方為了加快回收成本速度，提前回籠資金，往往會抬高土地預結算成本。①抬高單位標準，由于總成本是由已發生成本和未發生成本構成（見表1），未發生成本是按未發生數量和當前單位成本進行估算，考慮到相關安置、建設成本價格上漲因素，適當提高未發生項目預計成本是可行的，但過高預計未發生項目單位成本，就會虛增總成本，進而造成土地預結算成本偏高。2012年公共綠地建設項目，中鐵四局測算數據和山南新區財政局相差4 315萬元（表3），就是由于投資方過高預計了綠化建設單位成本。②更改規劃數據。投資方為了使土地預結算成本達到預期數額，往往會擅自加大規劃數量，更改規劃數據，進而提高開發土地總成本。2012年安置補償項目，雙方測算數據相差3 101萬元（表3），就是由于中鐵四局方面未經溝通，增加安置面積造成的。③加大公攤項目攤入成本。公攤項目攤入成本主要為洞山隧道、高壓線路改造工程等合作區內受益項目按合同約定比例（25%）計入土地開發總成本的費用。公攤項目成本一般是按照概預算計量，最終根據決算進行調整。2012年公攤項目攤入成本，雙方差異6 000萬元（表3），是由于上述兩個項目均已峻工審計，投資方仍按概算額進行攤入。

從新區管委會角度看，政府有責任在土地合作開發過程中發揮主導作用，為稀缺的土地資源提供更為充分的利用和保護，避免土地資源浪費或不合理溢價，抑制房地產經濟泡沫，使新區土地運作步入良性、穩定發展的軌道。因此新區財政部門每年度都會本著實事求是的原則，對土地預結算成本進行認真核實，力求做到“合理”、“共贏”。

3.2 口徑不同

從表3中可以看出，雙方土地總成本計算差異主要集中在土地取得成本上，其中差異最為顯著的就是征地補償項目，差異為1.86億。主要原因就是對于該項目，雙方統計口徑不一致。一般情況下，征地拆遷費用應由投資方按一定面積及標準將款項支付給新區財政局，由管委會下屬的土地儲備中心負責實施。但由于項目征收任務緊迫，投資方資金周轉不利等因素，新區財政局往往也會先行支付部分資金，然后再向投資方提交資金支付函，資金到位后再用于其他建設項目。這就造成款項來源與實際用途不相符的情況。財政局在確認已發生征地拆遷成本時，是按實際發生費用計算，中鐵四局方面是以按一定標準應支付給管委會的征地費用（包括尚未到位資金）來統計。由于口徑不同，每年雙方在征地補償費用的認定上均存在較大差異。

3.3 合作區域界定問題

由于雙方合作開發區域只是山南新區占地面積的一部分，有的征地及建設項目完全在約定的合作區域內，但也有部分項目會不可避免地超出合作區，和中鐵四局計算土地成本時，只應考慮在合作范圍內發生的費用，這就涉及到土地開發成本在區域內外進行分攤的問題。由于雙方財務部門對土地坐標界定缺乏相關專業知識，這就需要雙方土地部門對范圍內外土地的面積進行劃分。每年在進行土地成本確認時，誤將范圍外成本計入范圍內的情況時有發生。

4 加強土地成本管理的措施

4.1 明確權利義務，細化合作協議

經過多年實踐，政企合作區域開發模式下土地成本的核定工作正在逐步規范。在合作之初，雙方通常會依照合作框架協議中相關規劃數據進行測算，合作過程中，主要通過建立協商機制來解決問題，當合作出現分歧難以協商解決時，就會借助經濟手段和法律手段來解決。為了保障雙方權益，避免不必要的矛盾和糾紛，就必須進一步細化和規范合作協議，僅憑框架協議還不夠，應該針對實施中可能會遇到的問題進行深入分析和研究，以主協議約束權利義務、退出機制、分配機制、違約處理方式等關鍵要點，同時，還要根據實際情況以附件的形式約束開發范圍、投資規模、成本核算方式、土地出讓節奏、資金結算流程等技術要點，形成“主協議+多個附件”的形式。

4.2 加強部門協作，建立協調機制

雖然土地成本的核算工作由合作雙方財務部門負責，但由于區域開發涉及領域較多，相關領域專業性較強，影響因素也較多，財務部門對工程計價、報批圖紙、拆遷面積等相關資料及數據缺乏專業理解，這就要求雙方土地、規劃、建設部門全力配合，土地成本管理本身就是綜合性工作，只有各部門協調配合，才能對土地成本實施有效控制。①管委會內部要建立科學規范的工作流程。形成以財政為牽頭單位，各部門各司其職的土地成本核算及管理機制。每年在進行土地預結算成本確認時，有些部門總會相互推諉，認為成本核算是財政的事，不愿意整理、提供相關資料，或提供的資料質量粗糙，造成財政部門工作十分被動。②要建立與合作單位的對接機制。明確在成本核算過程中如果發生由于情況變化而導致的成本增加的處理方式，這樣做可以避免相互扯皮，促進工作效率的提高。

4.3 提高政府信用，保障合法權益

在合作開發過程中如果政府信用觀念淡薄，在與投資方的合作過程中，憑借其強勢地位出現不承諾、不兌現等嚴重違背市場化原則的行為，就會很大程度上抑制合作方的投資信心。①政府意志導致投收方收益的不確定性。近幾年，投資方在土地成本測算時之所以人為抬高各項費用，部分原因也是由于其沒有完全按時回收已供應地塊的成本補償費用。土地成交后，土地出讓金由開發商繳納給市財政局，市財政扣除各項計提費用后再撥付給山南新區，如2010年出讓的兩個地塊，市政府同意將該地塊上繳的土地款作為市某公司的入股資金，市財政不予撥付，至使投資方在該地塊上投入的各項費用至今未得到補償。②政府執行力導致投收方收益的不確定性。例如，有的已供應地塊，開發商未按合同繳清土地價款，合作方自然得不到相應補償，其中一個重要因素是由于部分地塊征地拆遷工作尚未完成，沒達到交付條件。因此政府應加強對征地拆遷工作的綜合協調，解決征地過程中遇到的問題。

4.4 合理編制預算，控制開發成本

新區財政部門應積極發揮財政職能，在土地部門配合下按照收支平衡的原則合理編制年度土地出讓收支預算，其中土地出讓收入預算應按照年度土地供應計劃、地價水平等因素編制，土地支出預算應結合年度土地收儲計劃及土地開發成本并按規定的用途、支出范圍和支出標準編制，合作單位也應對土地投入做相應預算安排。同時對于拆遷補償費用，可以商定一個合理的包干資金總額，實際使用中超出部分由政府承擔。這樣彼此心中有數，有利于雙方土地成本控制。

4.5 完善資金流程，明確債權債務

區域開發本質上屬于債權投資，工程款通過工程驗工計價的方式確認企業投資行為，認可度不高；征地費用政府先行支付，再向合作方申請的方式，有悖于合作開發的初衷，還會如前所述造成雙方統計差異，可行的方式是改變資金支付流程，把所有資金分批劃入政府專用賬戶，由政府安排使用，其中建設工程款以驗工計價確認的金額再撥付給企業使用。這樣既有驗工計價確認投資，又有銀行轉賬憑證作為資金往來憑據，征地費用在資金來源和使用上又達成一致，形成債權債務關系上就有了更多的憑據。

區域開發政企合作模式已經是大勢所趨，只有借助科學化和規范化的成本管理模式，才是政企合作關系得以持續并最終保障區域開發工作成功的最佳途徑。