淺析城鄉一體化建設模式

牟非　孟全省

摘要：城鄉建設的一體化是城鄉一體化發展的必由之路，只有城鄉建設與城鄉發展同步，才能真正實現城鄉發展的一體化。城鄉一體化建設可以整體提升城鄉基礎設施和公共服務設施配套建設水平，為解決城鄉二元經濟結構提供有力的載體支撐。山東省壽光市近年來在統籌城鄉建設推動城鄉一體化發展方面進行了很多實踐和探索，筆者通過對壽光城鄉一體化建設模式的分析，提出今后壽光城鄉統籌發展的對策，并為其他地區城鄉一體化建設和發展提供借鑒和參考。

關鍵詞：城鄉一體化建設；統籌協調；實踐

我國是世界上最大的發展中國家，也是城鄉二元結構問題突出的國家之一。解決這一問題的路徑有很多，但是要真正實現城鄉一體化發展，城鄉建設的一體化是不可回避的問題。近年來，壽光市緊緊圍繞建設“城鄉一體均衡壽光”，堅持建設精品化、管理高效化、城鄉一體化的原則，統籌推進城鄉建設管理，走出了一條城鄉互動、協調發展的新路子。

一、壽光市城鄉一體化建設的現有模式

（一）以全域規劃引領城鄉一體化建設

壽光市首先在規劃理念上進行了創新，把規劃布局一體化作為推進城鄉一體化發展的基礎和龍頭。在城鄉規劃中，壽光市按照城鄉統籌發展的要求，突破城市抓城市、農村抓農村的傳統做法，把全市作為一個整體，著眼于城鄉經濟、社會、自然和人的協調發展，實行城鄉發展統一規劃和管理，先后編制完善了城鄉發展戰略規劃、城鎮總體規劃、城鎮體系規劃等城鄉一體發展的各項規劃，把市域內每一塊土地都納入規劃范疇，全市14處鎮街道和975個行政村的新一輪規劃及村鎮居民點規劃已全部編制完成，實現了城鄉規劃的全覆蓋。

（二）中心城市、小城鎮、農村社區三位一體建設

以中心城市為龍頭，帶動城鄉一體化建設。推進城鄉一體化，必須充分發揮中心城市的輻射帶動作用。為此，壽光市按照“一河兩片、跨河發展”的思路，科學布局城市空間，加速城市向東、向南擴張，初步形成了“東西并起、跨河而立”的現代化中等城市發展格局。打破“小地塊規劃、小區域建設”的傳統模式，按照成片規劃、組團開發的思路，根據城市功能定位，科學布局了彌河新區、城南片區等七大片區，把每一個片區作為整體，實行統一規劃、拆遷、開發，實現了由填空式建設向集約式開發的轉變。

以小城鎮為紐帶，以點帶面驅動城鄉一體化建設。搞好小城鎮建設不僅可以與中心城市建設形成良性互動，還可以增強對農村人口的吸納力和集聚力。近年來，壽光按照小城市的發展定位，加快小城鎮提升步伐，提高建設檔次，努力實現“中心城市帶動，群星環繞發展”。同時，創新小城鎮建設融資機制，引導公共財政向農村傾斜，把新增財力主要用于農村，建立財政支農資金的穩定增長機制。

以農村社區為主體，全面推動城鄉一體化建設。加快推進農村社區，推動遷村并點，可節約農村土地資源、改善居住條件、提高農民生活質量，是推進城鄉一體化的重要載體和突破口。壽光市按照統一規劃、群眾自愿、因地制宜、同步配套的原則，采取土地掛鉤、城中村改造、村企共建三種模式，穩妥推進農村社區建設，促進土地集約利用、集中居住，加快實現農民市民化、生活現代化。

（三）城鄉基礎設施建設一體化

城鄉道路一體化。在抓好城區道路建設的同時，積極推進城區道路向鎮村延伸，對城鎮的主要通道改造升級，建立起以城區為中心、覆蓋周邊900平方公里的“15分鐘生活圈”。

供水、熱力燃氣一體化。為了解決農村的飲水安全問題，壽光市實施了“農村供水城市化、城鄉供水一體化”的發展戰略，城市供水覆蓋率達到100%，農村供水覆蓋率達71%。科學編制了熱力燃氣專項規劃，組織實施了城東、城北、城南熱源廠建設、晨鳴熱電廠低溫循環水改造及供熱管網“汽改水”工程，積極推進中石油泰青威管線壽光支線及“村村通”天然氣工程，全面推進熱力、燃氣向鎮村延伸，城市集中供熱普及率為93%，城市管道燃氣普及率為68%。

污水處理一體化。加快城鄉污水處理廠和配套管網建設，共建成污水處理廠13個，其中城市污水處理廠4個，鄉鎮污水處理廠9個。城市污水處理率達到96%，初步建成了遍布城鄉的污水處理體系。

二、壽光市城鄉一體化建設模式存在的問題

（一）城鄉一體化規劃水平不高

實現城鄉一體化均衡發展，首先要以規劃為統領。目前，部分鎮缺乏小城鎮控制性詳規和遷村并點規劃，許多小城鎮的重要地段和建筑物規劃設計與總體規劃設計不協調，遷村并點形成的中心村、中心社區在選址、基礎設施等方面缺乏規劃設計，還有部分鎮對就地翻建和新建房屋沒有適當控制。缺乏人文理念，不關注自身發展特色，“千村一面”的現象突出。

（二） 科學合理的投資機制尚未形成

城市基礎設施建設投融資由政府投資占主導，民間資本和國外資本直接投入城市基礎設施建設的比例低。相對單一的投融資主體使得融資困難，資金短缺。小城鎮建設的投融資機制雖然呈現出多樣化的特點，但總體來說，還沒有充分利用市場機制來籌措小城鎮建設資金。

（三） “城鄉建設用地掛鉤試點”政策難以有效落實

在推進中心村、中心社區建設過程中，由于執行的“掛鉤試點”指標有限且資金不能及時到位，單純依靠開發商墊資或村民預付款的方式很難滿足樓房建設的資金需求，致使有些工程開工難，進展緩慢，基礎設施配套不到位，影響了遷村并點的積極性。

（四） 城鄉公共資源配置不夠均衡

政府對鄉鎮基礎設施建設上投入相對較少，城鄉在設施共享以及教育、衛生、文化、社會保障、勞動就業等公共服務共享上，仍然有差異。特別是公益性基礎設施普遍規模小、標準低，部分鎮區人口規模偏小，資源配置未能有效發揮，對周圍地區的輻射性不強。資源配置不均衡，影響一體化建設的進程。

（五） 城鄉建設用地緊張

由于國家實行從嚴從緊的建設用地供應政策。用地指標過緊，導致土地供需的矛盾已日益顯現，可使用的用地指標與實際用地需求缺口較大，有許多較好的項目不能及時建設。

三、壽光市城鄉一體化建設可行模式的建議

（一）建立城鄉一體的規劃體系

制訂覆蓋全市城鄉的新型城鎮化發展規劃，按照新型城鎮化的要求修訂完善中心城區、小城鎮和農村社區總體規劃，啟動鎮域產業空間布局、防汛排澇、城市消防和交通等各類專項規劃。有序推進城鄉產業、基礎設施、社會事業等規劃編制，注重各規劃間的銜接，建立科學合理的規劃體系。加快新型城鎮化空間發展，構建由主城區向外輻射，重點鎮、衛星鎮布局合理、有機銜接、功能完善的區域化空間結構。

（二）建立功能完善的小城鎮體系

小城鎮是統籌城鄉的節點，是接受中心城市輻射發展的載體。完善小城鎮功能配套，壯大經濟實力，增強發展活力。加快小城鎮道路、電力、生態等基礎設施配套，推進教育、衛生等公共服務設施建設。突出抓好小城鎮違法建筑拆除、垃圾集中清運、日常衛生保潔和植樹綠化，創造整潔有序的環境。同時，積極開展強鎮擴權工作，賦予小城鎮充分的發展和管理權，把規劃建設、投資管理、公共事業、資源利用、財稅工商等管理權限全部下放到鎮級，賦予小城鎮與完成任務相匹配的權限和資源。

（三）建立布局合理的農村社區體系

農村社區是城鎮服務體系的延伸，是推進新農村建設的重要載體。應積極探索和推進農村社區化服務與建設，為政府公共服務向農村、向基層延伸搭建起高效平臺。要堅持以農民為本，從老百姓的根本利益和需求出發，逐步完善社區服務體系。同時，要積極推進以社區為依托的農民集中居住區建設，把農村社區建設與土地整理、舊村改造結合起來，借助社區公共服務平臺，吸引農民向社區中心村和鎮區聚集，改變空間布局，逐步減少行政村、自然村，促進以社區為居住中心的形態發展，把社區建設成為有吸引力的農民集中居住區，形成新的社會生活共同體，讓農民群眾充分享受便捷的服務和更舒適的生活。

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（作者單位：西北農林科技大學經濟管理學院）