新生代農民工市民化的社會管理制度研究綜述

劉海鑫

摘要：實現新生代農民工市民化是解決三農問題的根本途徑，本文從社會管理制度的角度分析新生代農民工市民化的制度性障礙，將新生代農民工市民化的社會管理制度分為以下三個方面，即新生代農民工退出農業的社會管理制度，新生代農民工進入城市的社會管理制度，新生代農民工融入城市的社會管理制度。在此基礎上，將當前影響新生代農民工制度因素進行分類匯總，找出其中的優點和不足。

關鍵詞：新生代農民工；市民化；社會管理；制度

新生代農民工市民化問題已經成為目前社會各界關注的熱點問題，專家學者從不同的角度對其進行分析并提出了很多建設性的措施。制度因素是阻礙新生代農民工順利實現市民化的根本障礙，必須認真分析目前社會管理制度的制度安排和制度設計的根本依據，進而提出相應的改革措施，為新生代農民工順利實現市民化提供制度保障。

一、制約新生代農民工市民化的社會管理制度因素

現有研究普遍認為，新生代農民工市民化的實現取決于現有的制度能否為他們提供較大比較利益的理性考慮。二元戶籍制度及由其衍生的就業制度、社會保障制度等一系列制度人為地制約著新生代農民工市民化的進程。李強認為城市農民工的地位變遷都受到了戶籍制度的阻礙，這導致城市農民工仍然居于城市社會分層的最下層。王春光也認為，與戶籍制度相關聯的一整套制度設計和安排造就了農民工群體、農民工現象和農民工問題。賀鳳娟認為，影響新生代農民工市民化的社會結構因素主要包括戶籍制度、社會保障制度、就業制度、城市住房制度、農村土地制度。韓雪認為新生代農民工市民化的制度制約突出表現在城鄉對立的二元戶籍制度、缺乏流動性的農村土地流轉制度、城鄉分割的勞動力市場制度、城市封閉的社會保障制度四個方面。鐘德龍、陳銀蓉指出，二元戶籍制度、城鄉分割的勞動力市場制度、僵化的土地制度、落后的教育培訓制度、政府管理體制和政府職能轉變的落后嚴重制約著新生代農民工的市民化。

二、新生代農民工市民化的社會管理制度措施

1.新生代農民工退出農業的社會管理制度

目前相關學者關于新生代農民工退出農業的相關社會管理制度的建議情況如下：蘭竹虹、石東偉提出要加快農村土地制度創新，首先要加快土地征用制度改革，將土地征用納入規范化、法制化軌道；其次要完善耕地流轉制度與機制。在長期穩定家庭承包經營制度和落實嚴格的耕地保護制度的前提下，允許農村土地使用權合理流轉。

目前政府關于新生代農民工退出農業的社會管理政策展望主要有：2012年11月29日，國務院常務會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，主要內容是提高征地補償數額，提高額度可能至少為現行標準的10倍。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。從現有的文獻資料可以看出，學者對于新生代農民工退出農業的土地制度研究較少，可能是因為一些學者認為新生代農民工與土地的關聯性不大，土地制度是否完善不是制約新生代農民工市民化的主要因素。

2.新生代農民工進入城市的社會管理制度

目前學者關于新生代農民工進入城市的社會管理制度建議情況有：楊春華指出，應當分階段、分層次推進戶籍制度改革，放開縣域城鎮戶籍，實現新生代農民工縣域市民化，同時建立統一的勞動力市場和就業準入制度，消除對農民工的就業歧視，實現城鄉勞動者同工同酬；蘭竹虹、石東偉認為要深化戶籍制度改革，加快落實放寬城鎮落戶條件的政策，讓有強烈離農愿望的新生代農民工和愿意退出農村耕地的農民優先轉變為城鎮居民，并且享有與當地城鎮居民在就業、培訓、社會保障、子女入學等方面的同等權益，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度；朱勛克、汪雁、劉蕾認為，需要對現行的戶籍制度、村（居）委會選舉制度、就業制度、社會保障制度、教育制度、醫療制度、財政制度進行評估，查找其制度瑕疵及缺失，在此基礎上進行修正完善。

目前參政黨和議員及官方關于新生代農民工進入城市的社會管理政策展望主要有：2012年兩會期間，致公黨中央建議“選擇部分省市進行試點，將新生代農民工納入公共服務均等化的范疇”；2012年兩會期間，全國政協委員董協良建議“加快取消與戶籍相聯系的教育、醫療、住房等各種城鄉隔離制度，為從根本上解決留守兒童問題提供制度保障”；教育部副部長杜玉波表示，會督促各地出臺落實進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的方案并將分赴京滬粵等地督促指導落實方案；住建部部長姜偉新表示，明年保障房計劃開工600萬套，房地產市場調控政策現在還沒想放松；人力資源和社會保障部副部長、黨組副書記楊志明表示，國務院將積極穩妥推進農民工有條件進城落戶，維護農民工權益，同時人社部將采取更有力措施，推動實現更高質量的就業。國家發展和改革委員會副主任、黨組副書記朱之鑫稱，醫改已進入攻堅克難的關鍵時期。

3.新生代農民工融入城市的社會管理制度

目前學者關于新生代農民工融入城市的相關社會管理制度的建議情況有：楊春華認為要健全農民工權益保障體系，加快推進義務教育、計劃生育、醫療衛生等與戶口性質相關配套制度改革，逐步剝離附著在戶籍上的各種福利待遇，推進基本公共服務均等化；孫瑞灼認為，要從深化城市管理體制改革、改革現有的社會保障制度這兩個方面來解決農民工市民化問題。

全國總工會新生代農民工問題課題組提出要大力提高農民工的社會政治地位，加強對新生代農民工的人文關懷；貫徹落實修改后的《選舉法》有關城鄉居民選舉“同票同權”的規定，制定相關措施切實保障農民工的選舉權，增加其參政議政、權益表達、參與決策管理的渠道和機會。蘭竹虹、石東偉認為要推進農民工社會保障制度建設，政府應從實際出發，建立多層次的農民工社會保障制度；逐步建立覆蓋全體農民工的養老、醫療、失業、工傷社會保障體系，完善社會保險關系轉移接續辦法；將新生代農民工納入城鎮職工社會保險制度，實現應保盡保；提高統籌層次，逐步實現基礎養老金的全國統籌；降低社會保險繳費水平。朱勛克、汪雁、劉蕾指出要對新生代農民工的工會組建、黨團建設等進行評估，查找其制度瑕疵及缺失，在此基礎上修正完善，讓新生代農民工能夠有序參與工會及黨團組織。

目前參政黨、議員及官方關于新生代農民工融入城市的社會管理制度展望有：2012年兩會期間，民建中央《關于積極有序推進農民工市民化的提案》建議“建立健全公平的社會保障機制，消除人為差別，增強農民工對城市社會的認同感”；全國政協委員王書平《關于加快城市新生代農民工社會融入的提案》建議“進一步深化戶籍改革，努力消除新生代農民工市民化的制度性障礙，逐步放寬大中城市戶口遷移限制，積極探索適合新生代農民工的低收費、廣覆蓋、轉接方便的社會保障體系”；全國政協委員遲寶榮《關于改善流動人口社會保障的提案》建議“國家財政對社會保障的支持，是建立新型社會保障體系的必要條件。各級財政應盡可能撥出部分用于流動人口的社會保障資金的投入，并加強資金的監管力度”；2012年12月初人力資源和社會保障部發布了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見的通知，農民工參保后顧之憂有望解決，意見反饋截止時間為2012年12月16日，但通知未明確暫行辦法具體的出臺日期。

三、對研究現狀的評價

1.對新生代農民工市民化問題的研究不夠深化

從文獻綜述上看，政策建議普遍圍繞著我國現有體制的弊端來展開的，這影響著對新生代農民工市民化問題研究的深化。

2.沒有系統考慮新生代農民工市民化的制度因素

目前關于新生代農民工市民化的制約因素很少從制度和成本兩方面進行分析，并沒有將圍繞于新生代農民工市民化制度因素進行系統的整合，沒有徹底厘清它們之間的緊密聯系，而制度障礙又是影響成本高低最主要的因素。許多學者只是對戶籍制度和社會保障制度進行分析，并沒有從就業、教育制度等多方面進行制度設計。

3.沒有根據新生代農民工外部特點和內部差異進行研究

目前新生代農民工市民化問題的研究主要是基于與其父輩的對比進行研究，對這一群體自身外部特點和內部差異的對比研究還是很少的。由于新生代農民工市民化問題具有長期性和復雜性，這種研究不利于從根本上采取有針對性的措施。

4.研究新生代農民工市民化的一些啟示

新生代農民工市民化因其自身的特點和內部差異會出現多樣化的發展趨勢，必須緊抓這一主線進行研究分析，應從新生代農民工市民化的社會管理制度角度出發，對新生代農民工退出農業的社會管理制度、進入城市的社會管理制度、融入城市的社會管理制度這三個方面進行循序漸進的分析，對新生代農民工市民化的社會管理制度設計進行探索。

參考文獻：

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[4]王強，周寶玲，張伶莉.新生代農民工城市生活寶典[M].北京：河南大學出版社，2012.

[5]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化制度創新與頂層設計[M].北京：中國發展出版社，2011.

（作者單位：重慶理工大學）