校車優先通行權制度及其完善

2012年3月28日，國務院常務會議通過了廣受關注的《校車安全管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》總共8章62條，這是我國關于校車安全的第一部行政法規。《條例》本著以學生為本的原則，構建了校車安全治理的基本制度，使校車安全治理進入了有法可依的軌道。

《條例》初步規定了校車通行優先權，規定了便利校車通行的若干措施，樹立了校車優先和教育優先的理念。為了更好地在理論上確立校車優先通行權的地位，有必要系統地對校車優先通行權的性質、原則進行剖析，并尋找立法不足，使校車安全管理制度更加完善。

一、校車優先通行權的內涵

校車是指依法取得使用許可、用于接送接受義務教育的學生上下學的7座以上的載客汽車。為了保障乘坐校車學生的人身安全，迅捷安全地將學生運送到學校，賦予校車一定的優先通行權確有必要。

狹義上的校車優先通行權是指校車在道路通行上享有的便利。廣義上的校車優先通行權不僅指校車在道路通行上的便利，也包括其在上下學生過程中表現出來的道路空間專用和出現交通違法行為后優先放行的待遇。目前在立法上規定的校車優先通行權為廣義上的優先通行權，《條例》規定校車享有三方面的優先通行權，散見于《條例》各個條文之中。

1.校車在載運學生上下學期間有優先通過的權利

《條例》第三十一條規定：“公安機關交通管理部門應當加強對校車行駛線路的道路交通秩序管理。遇交通擁堵時，交通警察應當指揮疏導運載學生的校車優先通行。校車運載學生，可以在公共交通專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公共交通車輛通行的路段行駛。”根據這一條款可以看出，校車在執行運送學生上下學期間享有“優先通過權”，既包括發生交通擁堵時，在交警的指揮下利用各種道路資源優先通行，也包括可以自由使用公交車道、允許公交車行駛的單行道等專用道路資源優先通行。

2.校車在停車上下學生期間有道路空間專用權

《條例》第三十三條規定：“校車在道路上停車上下學生，應當靠道路右側停靠，開啟危險報警閃光燈，打開停車指示標志。校車在同方向只有一條機動車道的道路上停靠時，后方車輛應當停車等待，不得超越。校車在同方向有兩條以上機動車道的道路上停靠時，校車停靠車道后方和相鄰機動車道上的機動車應當停車等待，其他機動車道上的機動車應當減速通過。校車后方停車等待的機動車不得鳴喇叭或者使用燈光催促校車。”根據這一條款，校車在停車上下學生時，其所占用的部分道路空間，包括自身車體及周邊部分道路空間，形成了校車專用空間，其他車輛不得對該部分專用空間進行使用、侵犯，必須停車等待，禁止超越。

3.校車在接送學生過程中享有違法先予放行的待遇

《條例》第三十六條規定：“交通警察對違反道路交通安全法律法規的校車，可以在消除違法行為的前提下先予放行，待校車完成接送學生任務后再對校車駕駛人進行處罰。”這就明確了當校車在執行運送學生任務中發生輕微道路違法行為時，如果沒有發生重大財產、人身傷亡，公安交通警察應當給予先予放行的待遇，不得當場加以扣留或拖走停放。

二、校車優先通行權的設置原則

1.權利專用原則

首先，校車優先通行權的主體特定。享有校車優先通行權的主體為《條例》中定義的“校車”，是指符合國家強制性安全標準、依法取得使用許可、用于接送接受義務教育的學生上下學的7座以上的載客汽車。必須是按照國家強制性技術標準生產，并經行政許可取得校車標志的車輛。其次，優先通行權專用于載運學生的校車。《條例》第十七條規定：“校車未運載學生上道路行駛的，不得使用校車標牌、校車標志燈和停車指示標志”，在其他條款表述校車權利時使用了大量“載有學生的校車”、“運載學生的校車”等表述，這表明校車在不執行運送學生上下學任務時不享有任何道路優先通行權利。所以，校車享有校車優先通行權必須符合三項條件：一是車輛符合國家技術標準；二是獲得校車使用許可；三是正在執行運送學生上下學任務。

2.交通安全原則

校車優先通行權保障的對象是正在上下學路途中的學生的生命健康權，而實現的基本途徑就是交通安全的環境和有關條件的保障，包括車輛配置安全、通行條件安全、乘車環境安全。《條例》明確了政府、學校、社會和家庭在保障校車交通安全中的共同責任。在車輛配置安全方面，政府有關部門應當制定有效的強制性國際技術標準，加強校車行政許可環節的審批，使校車質量和校車人員配置達到保障學生安全的較高要求；學校應當采購和使用符合國家強制性技術標準的校車，家長應主動拒絕孩子乘坐不安全的校車。在通行條件安全方面，政府有關部門應加強校車行經道路的檢查，對不符合安全通行條件或者存在交通安全隱患的道路及時加以整修、維護；學校在設計和申報校車行駛路線時，應主動避開可能存在交通安全隱患的路段；在乘車環境安全方面，學校和校車服務提供者應承擔主要義務，嚴禁強令校車駕駛人超速駕駛、超員駕駛、超范圍駕駛，根據乘車學生的年齡段和具體情況指派教師或其他人員隨車全程照看，禁止其他無關人員乘車、隨車。

3.通行便利原則

通過設置校車優先通行權使乘車學生盡快地到達學校，減少上下學路途中所用的時間，從而也減小上下學路途中可能的交通風險，實現交通安全的基本目的。在《條例》的諸條文中都設置了相關措施加以保障，公安交通部門在管理過程中，應當加強對學校周邊和校車行經線路的道路秩序維護，交通警察應當指揮社會車輛避讓，對校車優先疏導放行。對載運學生運行中違反道路交通安全法的校車，可以消除違法措施、取證后先予放行，指令校車駕駛人完成接送學生任務后到指定場所進行處罰。另外，在載運學生上下學過程中，校車可以不受一般交通禁行規定的限制，可以在只允許公交車輛行駛的專用車道、單行線或其他禁行區域行駛。社會車輛在道路上遇到運載學生的校車時，應當自覺避讓，為校車通行提供便利。

三、當前校車優先通行權存在的問題

1.立法層次低，法律依據不明確

校車優先通行權設置的法律依據并不明確，立法規格較低。目前校車優先通行權僅見于《條例》的有關規定，而從法律淵源形式上來看，《條例》僅僅屬于行政法規，其立法規格較低，難以起到應有的作用。另外，當前法律對道路優先通行權有具體規定的只有《道路交通安全法》，并且其規定主要是對于警車、消防車、救護車、工程救險車等特種車輛設置了優先通行權，不受行駛路線、行駛方向、行駛速度和信號燈的限制。但是我們可以發現，《道路交通安全法》設置的此類特種車輛道路優先通行權其根本性質與校車優先通行權截然不同。特種車輛優先通行權設置的根本目的是為了保證特種車輛迅速到達某種危機現場或盡快完成特殊任務，所以其根本性質是一種先行權，其價值取向是以快速通行為基本原則。相對比，校車優先通行權設置的最根本原則是交通安全原則，其優先通行的根本目的是安全地運送學生上下學，而不是以快速運行為目的。比如《條例》規定了校車運行的最高時速要求，嚴格禁止校車超速行駛。

2.規定不科學，可操作性較差

《條例》規定的諸多保障校車優先通行權的條款在表述上存在模糊，規定不科學，加之目前各地較少出臺實施細則，可操作性較差，導致實施中都存在一些具體問題，影響了《條例》應有效果的發揮。這種情況集中體現在《條例》第三十三條，該條規定了如下幾項內容，一是校車在道路上停靠上下學生時，后方和相鄰車道車輛應當停車等待，二是校車停靠時等待的機動車不得催促校車。校車停靠時周圍車輛的停車等待義務是借鑒了校車制度發達國家的規定，但是中國特色的道路行車導致難以操作。首先，該條規定在同方向只有一條車道時，后方車輛有停車等待義務，而未規定對向行駛車輛的等待義務，而在實際環境下，同方向只有一條車道的為雙向兩車道道路，一般中間無隔離護欄，只規定同向車輛而未規定對向車輛的停車義務，勢必增加上下車學生的風險。其次，該條規定在同方向有兩條以上車道時，后方和相鄰車道上的機動車有停車等待義務，而在實際中雙向四車道以上的道路中間一般安裝有安全護欄，學生從右側上下車不能穿越護欄，此項規定實際無意義。另外，后方車輛不得使用燈光和喇叭催促校車，其違法性質和處罰方式也很模糊。公安部123號令規定，不避讓校車的計6分，但是如何按照《條例》第三十三條來操作實踐中基本無法實施。

四、完善建議

1.出臺實施細則，強化管理

《條例》頒布施行以來，對相關內容進行細化是較為迫切的要求，有利于解決實踐中的一些模糊和不同理解，加強制度效力。目前有上海等4個省市出臺了實施細則，細化了相關規定，公安部123號令也在有關規定中強化了校車駕駛人行政許可、計分、管理的內容，注重與《條例》的接軌。但從全國范圍內來看，目前絕大多數省市尚未出臺實施細則，部分省市甚至尚未列入立法計劃，這種情況嚴重制約了校車管理制度的實施效果，不利于校車安全治理工作的推進。下一步應加強督促，在一至兩年內全國所有省市都制定《條例》實施細則，在制定中應注意結合《條例》規定的校車優先通行權的設置原則，科學、細致地規定校車通行、管理制度，使之完善、系統，具備可操作性。

2.擴大社會宣傳，加強教育

給予校車優先通行權、實現校車安全治理是一個系統工程，單純的法律規定解決不了所有問題。當前在社會上存在很多關于校車優先通行權的爭論，對于是否應賦予校車優先通行權、如何實現校車優先通行權都存在多種意見，這些都不利于校車安全制度的構建。我們應該擴大社會宣傳，介紹構建校車安全制度的必要性、有效性，推廣國外校車制度發達國家的先進經驗，積極營造“校車優先、孩子第一”的社會氛圍，讓校車優先觀念深入人心，這樣，才能使校車優先通行權在社會的保障下有積極的作為。

3.修改有關法律，明確權利

作為道路通行管理領域的基本法律，《道路交通安全法》中關于道路優先通行權的規定較狹窄，不能滿足當前校車安全治理工作的要求，也不利于校車優先通行權制度的實施，應盡快對之加以修訂。建議專設道路有限通行權一節，在有關條文中對道路優先通行權作系統規定，加入校車優先通行權作為其中一類，形成特種車輛優先通行權、公交車輛優先通行權、校車優先通行權三位一體的道路優先通行權體系，使校車優先通行權從法律依據上更加確定，在實施中更加有效。

《條例》頒布生效一年以來，校車安全事故仍頻見于報端，校車安全治理工作要走的路還很長，作為校車通行安全的保障要素，校車優先通行權的構建和制度完善顯得尤為迫切。只有通過對《條例》的上位法進行修改完善，才能使校車優先通行權制度更加明確，同時通過《條例》實施細則的出臺，使校車優先通行權制度確定、可行，從而發揮其保障校車通行安全的根本作用。

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