農村學前教育公共服務體系構建中的政府責任

核心提示：2013年4月24日，河北省平山縣兩河村發生一起針對兒童的投毒案件。兩名不諳世事的女童在去幼兒園的途中撿到一瓶酸奶，飲后中毒身亡。警方調查后發現酸奶中含有毒鼠強成分。村里一家無證幼兒園的園長和另一嫌疑人被刑拘。據調查，事發之時，村里兩家幼兒園正在為搶生源暗中較勁，其中一家幼兒園的園長指使人在路上投放毒酸奶。事發后，這家無證幼兒園被取締。面對這樣的惡性事件，人們感到十分震驚。當然，我們更應該去深入思考一些更深層次的問題?！秶鴦赵宏P于當前發展學前教育的若干意見》（國發[2010]41號）明確提出，要“努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系”?！度舾梢庖姟烦雠_已經近3年了，為何一個人數不多的村莊里還會出現無證幼兒園，并且出現惡性競爭生源的現象？“布局合理的學前教育公共服務體系”究竟應當由誰來構建，應該如何構建？為此，本刊特約南京師范大學學前教育政策研究中心主任王海英教授對此進行深入分析，以理清這個重大問題的解決思路，杜絕類似惡性事件的再度發生。

[摘要]農村學前教育公共服務體系是指以縣、鎮、村基層政府（組織）為主導，以建構基本的、有質量的學前教育公共服務網絡為基本目標，以滿足區域內適齡兒童學前教育需求為主要追求的一系列制度設計。在構建農村學前教育公共服務體系的過程中?？h級政府主要承擔系統設計與統籌發展責任，鄉鎮政府主要承擔日常管理與做好基礎設施建設的責任，村級組織主要承擔舉辦幼兒園與協助管理的責任。農村學前教育公共服務體系構建需要各級政府（組織）的通力合作與明確分工。

[關鍵詞]農村學前教育；學前教育公共服務體系；政府責任

[中圖分類號]G617[文獻標識碼]A[文章編號]1004-4604（2013）09-0001-05

黨的十七屆五中全會強調，要“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”?！秶鴦赵宏P于當前發展學前教育的若干意見》（國發[2010]41號）（以下簡稱《若干意見》）指出：“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系。”《若干意見》強調要“落實各級政府責任”“把發展學前教育作為社會主義新農村建設的重要內容，將幼兒園作為新農村公共服務設施統一規劃”。從本質上看，農村學前教育公共服務體系是指以縣、鎮、村基層政府（組織）為主導，以建構基本的、有質量的學前教育公共服務網絡為基本目標，以滿足區域內適齡兒童學前教育需求為主要追求的一系列制度設計。其中，服務對象的公共性、組織管理的政府主導性、舉辦機構的多元性、資源配置的均衡性、政策制度的創新性是農村學前教育公共服務體系的應然特征。

自2010年起，我國實際上建立了以縣為主的學前教育管理體制。一方面，學前教育三年行動計劃的制定與執行以縣為主；另一方面，下位政策的出臺也以縣為主。然而，以縣為主的學前教育管理體制并未真正明確各級政府的責任，以致廣大中西部農村地區學前教育公共服務體系的建設進程遲緩，基層政府的責任意識、職責擔當還相當欠缺。最近發生的河北平山兩河村幼兒園園長投毒事件從一個側面反映了基層政府責任缺位所導致的惡果。在發展農村學前教育、構建農村學前教育公共服務體系過程中，縣、鎮、村三級基層政府（組織）各自應該承擔什么責任，形成何種關系，這是本文要討論的重點。

一、系統設計與統籌發展：縣級政府主要責任

與中央、?。▍^、市）級政府相比，縣級政府處于行政管理和政策落實的前沿，對基層群眾的學前教育需求最了解，因此，以縣為主構建農村學前教育公共服務體系具有行政合理性與法理正當性。在各地的學前教育三年行動計劃和縣級政府有關加快學前教育發展的種種政策中，我們可以看到，縣級政府通常都把自己的主要責任規定為：貫徹落實中央、?。▍^、市）有關學前教育發展的方針政策、法律法規、規劃計劃等，制訂縣域內學前教育發展規劃并統籌管理轄區內的學前教育發展，完善縣、鄉、村三級學前教育網絡。例如，《古田區人民政府關于加快學前教育發展的意見》指出，“建立縣級統籌、縣鄉（鎮、街道）共建的管理機制”。分析起來，縣級政府主要承擔如下六項責任。

1.系統設計

作為基層政府，縣級政府要做的主要工作就是要從發展民生的角度，根據本地區的文化歷史、經濟社會發展、行政傳統、百姓訴求等，對縣域范圍內的學前教育資源進行系統整合，擬訂本地區學前教育發展的方針，理順學前教育與地方經濟社會、學前教育與整體教育發展的關系。

就東部經濟社會發達地區而言，縣級政府在構建農村學前教育公共服務體系時，可以采取以鄉鎮為主的方式，如江蘇張家港；就東部經濟社會中等發達地區而言，則可采取縣鄉共建的方式，如江蘇如皋；而在東部經濟社會欠發達地區，只能采取以縣為主的方式，如江蘇灌南。

2.制定政策

縣級政府有必要制定系列政策，從制度層面為農村學前教育公共服務體系建設保駕護航。雖然目前已有一些縣級政府制定了全方位的學前教育發展政策，在規劃布局、組織保障、財政投入、收費管理、教育督導等方面都作出了明確規定，但整體而言，各地縣級政府面向農村學前教育公共服務體系構建的政策還不是很多。

3.規劃布局

如果縣級政府能對區域內縣、鎮、村學前教育三級網絡進行科學規劃布局，那必將有利于解決農村地區的入園難問題，而河北平山的園長投毒案也有可能得到預防。

從目前全國的狀況看，一方面，許多農村地區的學前教育缺少規劃，公辦幼兒園布點較少，一些地區遠未達到每個鄉鎮建一所公辦中心幼兒園的目標；另一方面，一些縣級政府在規劃布局時沒有通盤考慮人口分布、人口流動、入園半徑等因素，布點具有一定的隨意性。以發生園長投毒案的河北平山為例。方圓幾公里內就有兩家幼兒園，且都是無證辦園。幼兒園的密集分布與不規范辦園為兩家幼兒園的惡性競爭埋下了隱患。

4.組織建設

在我國大多數縣域，鎮、村幼兒園都比較分散。為此，可以考慮建構從縣教育部門、鎮文教辦（中心幼兒園）到村辦園（村辦學點）的幼教行政服務網絡。從而通過組織建設保障學前教育的基本質量。例如，山東沂水獨具特色地建立起了縣、鎮、村三支隊伍：一支是由縣教體局、縣實驗幼兒園相關人員組成的縣幼教管理隊伍，一支是由鄉鎮中心幼兒園園長和村辦園（村辦學點）園長牽頭的鄉鎮幼教園長隊伍，一支是由各學區園、小學附屬幼兒園、村辦園（村辦學點）園長組成的園長隊伍。這三支隊伍構成了沂水縣農村學前教育公共服務體系的雛形。

從宏觀的角度看，就組織建設而言，縣級政府還應該建立學前教育聯席會議制度，或學前教育發展協調領導小組，定期召開由政府各部門參與的學前教育工作推進會，協調解決農村學前教育發展中的各種問題，如發展規劃、經費投入、教師待遇等。

5.經費投入

毋庸諱言，政府的責任擔當是以財政投入為先導的。發展農村學前教育，更需要政府加大經費投入?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）提出要“發揮鄉鎮中心幼兒園對村幼兒園的示范指導作用”。在西部，鄉鎮中心幼兒園的建設資金主要來自國家專項撥款；在中部，鄉鎮中心幼兒園的建設是中央獎補與地方投資并重；而在東部，鄉鎮中心幼兒園建設是地方政府的核心責任。

農村學前教育公共服務體系是由縣、鎮、村三級構成的，中央財政、地方財政重在保證鄉鎮中心幼兒園的建設，那么，村幼兒園如何發展？在一些地方，村幼兒園之所以難以健康發展，恰恰是因為受到了鄉鎮中心幼兒園的擠壓，政府的有限財力與方圓幾公里內的生源都被鄉鎮中心幼兒園吸收了。河北平山兩河村的幼兒園就處于這種狀態，換句話說，這些幼兒園處于典型的自生自滅狀態，不僅得不到政府的經費支持，而且還要向村委會交納10000元的年租金，且租金按一定比例逐年遞增。

政府有促進底層公平的基本責任，有提供基本學前教育公共服務的職責。毫無疑問，在農村學前教育的成本分擔中，政府應挑大頭。如果縣級政府憑自身的財力無法保證農村學前教育的發展，則需要通過?。▍^、市）乃至中央轉移支付或專項方式來解決。只有建立起學前教育長效投入機制，將學前教育經費列入各級財政預算，才能保障農村學前教育公共服務體系的正常運行。

6.督政督學

為發展農村學前教育，縣級政府還要進行督政、督學工作。在學前教育三年行動計劃中，各地基本上都把縣域范圍內新建或改擴建幼兒園包括鄉鎮中心幼兒園等設定為政府官員政績考核的重要指標。如山東沂水將幼兒園建設納入縣政府督查節點計劃，定期了解各鄉鎮幼兒園建設進度并及時通報，對發現的問題及時加以解決。在督政的同時，縣級政府教育部門通常也會對縣域范圍內農村學前教育的質量進行督學。

在河北平山兩河村幼兒園園長投毒事件的相關報道中，公眾大多指責投毒者的險惡用心，卻忽視了政府在督政督學上的重大失誤。學前教育作為一項“良心工程，不能只靠辦園者自身的良心，更何況良心是很難抵擋住利益的誘惑的。平山投毒事件完全是政府退出后學前教育必然會發生的‘市場化之傷”。這種“市場化之傷”既可能表現為對兒童生命的無視，也可能表現為入園困難，或者學前教育質量低劣。

二、轄區管理與基礎設施建設：鄉鎮政府主要責任

在2010年前，我國農村發展學前教育的責任實際主要落在鄉鎮一級政府。鄉鎮政府管理層級低，行政權力有限，特別是分稅制改革、農村稅費改革后，鄉鎮政府的可支配財力大大下降，難以承擔學前教育管理的重要責任。2010年后，學前教育實行以縣為主的管理體制。發展學前教育的責任在縣、鎮兩級政府間實現了分擔?？偟膩碚f，鄉鎮政府的主要責任是做好日常管理與基礎設施建設工作。但具體來說，全國各地鄉鎮政府在構建農村學前教育公共服務體系中的責任并不一樣。在以鄉鎮為主的管理體制下，鄉鎮政府要全面負責轄區內的學前教育。在縣鄉共建的管理體制下，鄉鎮政府的主要責任是辦好鄉鎮中心幼兒園。在以縣為主的管理體制下，鄉鎮政府承擔的主要責任是管理與監督。

1.全面負責：鄉鎮為主管理體制下鄉鎮政府的主要責任

我國幅員遼闊，各地差異很大。以鄉鎮為主的管理體制主要分布在兩類地區：一類是鄉鎮經濟社會發達地區，如江蘇張家港。在張家港，學前教育發展基本采取屬地管理原則，即幼兒園按屬地劃分，屬于哪級政府轄區，就由哪級政府全面負責。在張家港的36所公辦幼兒園中，只有4所教辦園和2所機關園由縣財政負責。其余30所皆由鄉鎮財政負責。這意味著鄉鎮政府承擔了30所幼兒園從規劃基建、隊伍建設、經費支出到保證保教質量等的所有責任。還有一類是東部經濟社會不發達地區。這類地區因為沒有中央專項、?。▍^、市）級轉移支付，縣級財政又捉襟見肘，所以鄉鎮政府不得不選擇以鄉鎮為主的管理體制，全面負責轄區內的學前教育。然而，由于這是鄉鎮政府的被迫選擇，而鄉鎮政府本身的財力其實并不足以承擔發展屬地學前教育的重任，所以這些地區的學前教育發展很可能變成類似河北平山農村地區學前教育發展的邊緣格局。

從理論上講，以鄉鎮為主的管理體制要求鄉鎮政府用統籌的眼光發展區域內的學前教育，包括規劃、投入、管理等。以規劃為例。鄉鎮政府要根據人口規模與服務半徑，全面規劃區域內的幼兒園布局，保證每個行政村至少建設一所合格幼兒園，每個自然村至少建設一個合格辦學點。在條件特殊的地區，可以按每萬人一所幼兒園的標準規劃布局，在邊遠地區、山區可以設置流動教學點或走教點。以確保區域內學前教育公共服務體系的全覆蓋。

2.辦好鄉鎮中心幼兒園：縣鄉共建管理體制下鄉鎮政府的主要責任

在縣鄉共建的管理體制與財政分擔體制下，鄉鎮政府的主導責任非常明確，即辦好屬地內的鄉鎮中心幼兒園，包括規劃、選址、基建、隊伍建設、質量保證、周邊環境治理等。

除了辦好鄉鎮中心幼兒園外，縣鄉共建下鄉鎮政府的重要職能還包括對村辦幼兒園的建設、管理與指導等。如山東日照規定，“各區縣探索推行鄉鎮村一體化管理模式，形成區縣教育局一鄉鎮中心幼兒園一村辦幼兒園的管理體系。農村鄉鎮中心幼兒園承擔起指導村辦幼兒園的責任”。然而，因為對鄉鎮一級在發展學前教育方面的政績考核遠不及縣一級那么明確、細化，所以鄉鎮政府在辦好中心幼兒園（辦學點）的同時并不一定會下大力氣解決村辦幼兒園（辦學點）的布點、投入、管理、指導問題，致使村一級幼兒園的發展處于相對混亂狀態。

3.管理與監督：以縣為主管理體制下鄉鎮政府的主要責任

在我國大多數經濟社會不發達地區，農村學前教育發展多采取以縣為主的管理體制，從而保證在縣級層面統籌資源，保障農村學前教育良性發展。在以縣為主的管理體制下，鄉鎮政府的投入職能被弱化，管理與監督職能被強化，即鄉鎮政府要負責轄區內幼兒園的建設規劃、周邊環境治理等，扶持鄉鎮中心幼兒園和村辦、民辦幼兒園發展。不過，在以縣為主的管理體制下，許多鄉鎮政府缺少主動發展區域內學前教育的積極性。同時，由于財力不足，許多鄉鎮政府對轄區內學前教育的發展有心無力。然而，無論如何，鄉鎮政府不能推卸對轄區內學前教育的管理與監督責任。

三、舉辦幼兒園與協助管理：村級組織主要責任

《教育規劃綱要》強調要“重點發展農村學前教育。努力提高農村學前教育普及程度。著力保證留守兒童入園”。《若干意見》也強調要“努力擴大農村學前教育資源……鄉鎮和大村獨立建園，小村設分園或聯合辦園，人口分散地區舉辦流動幼兒園、季節班等……逐步完善縣、鄉、村學前教育網絡”。從我國現有的政策體系來看，很少有政策文本明確規定村級組織發展學前教育的具體責任，大多數地區的學前教育三年行動計劃都是將發展村級學前教育的責任放在鄉鎮政府的責任范圍內的。政策文本上的未加說明，并不意味著村級組織不需要承擔發展學前教育的相關責任。按照屬地管理的基本原則，村級組織在發展轄區內學前教育方面仍然有不可推卸的責任。在不同經濟社會發展水平地區，村級組織發展學前教育的責任會有所不同。詳述如下。

1.投入主體與協助管理：經濟社會發達地區村級組織的主要責任

在我國的一些經濟社會發達地區，不僅縣鎮之間在發展學前教育上實行以鎮為主、縣級統籌的管理體制，而且鎮村之間也采用這種分擔模式，即采取以村為主、鄉鎮統籌的管理方式。在地方政府確有實力的情況下，發展學前教育的責任下移是可行的，也是與行政管理思維中的屬地管理原則相一致的。例如，《安吉縣人民政府關于進一步加快學前教育改革與發展，全面提升學前教育質量的實施意見》明確規定，“村民自治組織是行政村幼兒教學點的投入主體，負責協助鄉鎮政府維護幼兒園的治安和幼兒教學點的建設與維修，要按照‘規模適度、接送方便、安全實用的原則，結合中國美麗鄉村建設進行科學布局和建設，辦好規范的村幼兒教學點，進一步完善和優化村鎮一體化管理模式”。從這一規定來看，村民自治組織不僅是村辦教學點的投入主體，而且還要在區域范圍內進行村辦教學點的規劃布局，負責村辦教學點的治安以及建設與維修等工作，配備基本的保教設施、玩教具等，承擔著規劃者、投入者、建設者、管理者的多重角色。

2.改擴建村幼兒園或教學點：經濟社會欠發達地區村級組織的主要責任

在經濟社會欠發達地區，村級組織自身財力有限，無力扮演投入者、建設者角色，其管理者職責的履行也需要上級財政的支持。從各地學前教育三年行動計劃來看，大多數地區都強調在農村地區要采取大村獨辦、小村聯辦的策略，同時對調整出來的小學富余校舍加以利用，改造、擴建為村幼兒園。

在這些經濟社會欠發達地區，村級組織大多只能承擔土地平整、園舍建設的任務，任何涉及到經費開支的項目，都要依靠縣鎮或更上一級政府的財政轉移支付，村級政府的能動性比較差。不過，即便是財力嚴重不足，村級組織也不能放棄自己的屬地管理職能，必須承擔起區域內村幼兒園的治安管理、設備維修、糾紛調解等工作。在河北平山兩河村園長投毒事件中，村級政府不僅沒有履行基本的管理職能，而且還向幼兒園收取房租，把原本屬于公共服務的學前教育當成產業或生意～樣來運作，存在瀆職問題。

總體而言，在發展學前教育、構建農村學前教育公共服務體系方面，各級政府的職能分工是不一樣的，基本的原則應當是各盡其職，能者多勞。一般而言，越是上位的政府，其統籌協調的能力越強，可分配的資源越多。因此，要構建相對完備的農村學前教育公共服務體系，學前教育管理體制要實行先導性改革，實現管理主體重心和財政保障重心雙上移。其中，管理主體重心從鄉鎮提升到縣級政府，統籌管理重心進一步提升到省級政府，財政保障重心則以中央支持下的地方政府為主，并且要根據各地經濟社會發展水平而有所區別。經濟社會發展水平越落后的地區，財政保障重心應該越高。

農村學前教育公共服務體系的構建是一項系統工程，需要各級政府分工合作。大量的發展經驗表明，在發展農村學前教育方面，無論哪一級政府缺席都可能會影響農村學前教育公共服務體系的構建，從而導致整個農村學前教育的發展遲緩。各級政府必須通力合作，明確分工，以確保社會底線的公平。