政績考核：官吏的『生死符』

歷代王朝的封建統治者們都很清楚，吏治的好壞，與政權的安危密不可分。因此，帝王們總是費盡心機對全國官吏實行十分嚴密的監控。

歷代王朝的封建統治者們都很清楚，吏治的好壞，與政權的安危密不可分。因此，帝王們總是費盡心機對全國官吏實行十分嚴密的監控。應時代要求，中國古代推行了嚴謹有序、層層考核的制度——政績考核制。

在古代，政績考核制稱為考課，又稱考核、考功、考績，是國家由專門的人員和機構依照所頒布的法令和行政規則，在一定的年限內，對各級官吏的官德、政績和功過進行考核的一種制度。且根據考核的結果，區別不同等級，給予升降賞罰。考課是歷朝歷代選賢用能、獎勤罰懶、監督吏治的有效措施，通過考核，分出優劣加以賞罰，也是各朝統治者約束各級官吏的基本手段，是中國古代官吏管理制度的有機組成部分，與各朝政治以致盛衰興亡都有著直接關系。

官吏品德是選官考察的首位

考課制被歷代王朝統治者所用，每一時期的考課制度，都會有它自身的時代特點，并不斷改進，日趨成熟。考課制度在西周時開始出現，戰國時期初具規模，經過秦、漢、唐、宋、元、明、清等朝代，各個朝代不斷加以改進，在兩千多年的實踐中逐漸形成了一套嚴謹完整且運作有效的考課機制。

夏、商、西周奴隸社會時期的國家，都建立了符合自己的官吏考核制。商朝的官吏上任以后，要進行三年一次的考核，主要從政務、管理、法紀三個方面進行考核，對在任職官的從政能力、行政水平進行鑒定，并在考績的過程中選拔人才，擇優重用。西周以夏、商兩代后期官吏失德而毀政亡國為教訓，十分重視官吏的道德品行，據《禮記》載，西周考核主要是以“八法治官府”、“六計課群吏”，實行三年大比制度，考課百官。“八法”指對組織機構的考核，“六計”是對政府官員的考察。

春秋時期社會混亂不安定，所以考課制度也剛剛起步，著名革新家管仲把“清潔于貨”（《韓非子·外儲說》）作為考核官吏的重要條件。春秋時期對官吏的考核制度大致可分為年終“會政致事”和“三年大比”兩種。考核的內容，主要是“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡、六畜、兵器”。而戰國時，世卿世祿制逐漸被廢除，考核制度已較為完整，考核標準“六廉”呈現，這反映出國家考課制重視官吏品德和政績相結合。

戰國后期，考核制度日趨制度化和法律化。此時考核的形式主要有“上計制度”，“法官法吏制度”和《為吏之道》。“上計制度”是指國家通過預、決算的方式來考核地方官吏，即每年地方官吏先把賦稅收入的預算上報給朝廷，到年末時，地方官吏再把實際收入、開支損耗報告給朝廷。朝廷將預算和實際收入對比，評定優劣，對不稱職的官吏能夠及時淘汰。法官法吏制度目的旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”。

秦朝時期，考核制第一次以制定法律的形式來督促官吏。由中央制定官吏應當具備的個人素質和修養的法律。其中以“五善五失”作為考核標準，“五善”是指“一曰忠信敬上，二曰清廉毋謗，三曰舉事審當，四曰喜為善行，五曰恭敬多讓”；“五失”是“一曰不察所親，不察所親則怨數至；二曰不知所使，不知所使則以權衡求利；三曰興事不當，興事不當則民異指；四曰善言惰行，則士毋所比；五曰非上，身及于死”。可見當時十分重視對官吏寬厚仁愛、親民行善的道德品行的考察。

漢承秦制，繼承了秦王朝初創的考核制度，仍然以品行、能力兩方面來考察官員，同時又在此制度之上加以改革和完善。兩漢時的官吏考核制度，主要是“課計制”即“考課”和“上計”。西漢時期的上計制度與秦代不同，它是有一整套主管機構和官員，并且有律令專條規定。西漢時期對官吏的考課，主要有“上計制度”、“監察制度”和“選舉考課合二而一”的“仕進制度”。漢代考選合一，考課與官吏選拔不分，許多選拔官吏的標準也是考核官吏的標準。其法定的主要標準為“四科取士”和“光祿四行”。“四科取士”為：“一曰德行高妙，志節清白；二曰學通行修，經中博士；三曰明達法令；四曰剛毅多略，皆有孝悌廉公之行。”“光祿四行”為“質樸、敦厚、遜讓、節儉”。依此說明，官吏的品德是選官考察的首位。而伴隨著儒家思想占據統治地位，禮義道德性的官吏職務規范更是對官吏的道德素養提出了更高的標準。

魏晉南北朝時期戰亂、分裂頻繁，社會動蕩，皇權相對弱小，正常的考課無法進行，但考課制度仍然存在，而且獨具特色，改由皇帝不定期地下詔考課百官。魏晉南北朝時期對官吏考核，體現了從不同角度尋求對官吏考核制度的探索。晉武帝頒五條詔書作為管理和考核官吏的五條標準，“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。（《晉書·武帝紀》）北周則以“清身心、敦教化、盡地利、擢賢民、恤獄訟、均賦役”六條（《北史·蘇綽傳》）為考核內容。可見，這一時期已開始對官吏進行多角度的考核；東晉南朝，考課與任期相結合，以三年為小滿，六年為秩滿。實行三載考績、三考黜陟的制度，并與官吏任用相結合。按在職年月長久暫定任用先后，忍住年限和資歷成為考課的重要依據之一。北魏孝文帝改革后，曾規定：“自今牧守溫仁清儉、克己奉公者，可久于其任。歲積有成，遷位一級。”（《魏書·高祖孝文帝紀上》）不難看出，品行要求首當其沖。所有這些，都為隋唐時期官吏考課制度的成熟奠定了基礎。

官吏系統考評體制的完善

唐朝時社會穩定，國泰民安，經濟發展達到了我國封建社會的第一個高峰，政治制度也較前朝日臻完善。官吏考核制度也已經制度化、法律化，日趨成型。官吏系統考評體制的完善性，為古代中國之首。唐朝統治者遵循“德禮為政教之本”，“致安之本，惟在得人”的原則更加強調德禮在治國中的作用，因此在考課制度中貫徹以德為本的思想。唐朝規定官吏不論職位高低、出身門第都要經過考核，每年一小考僅評定被考核者的等級，三至五年一大考綜合考評這幾年的政績以決定升降與獎懲。根據品德和才能兩方面制定的考課法規主要有“四善二十七最”和“四等法”。《舊唐書·職官二》有詳細記載：“四善”是“一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈”，這是各級官吏的道德規范。“二十七最”則是根據各部門工作的不同性質和要求對官吏的具體的業務能力提出不同的要求，如勸課農桑、戶口增加、獄訟無冤、推薦人才，等等。官吏考核有專門的機構，由尚書省的吏部考功司負責。這是中國官吏考核史上首次出現專門的考核管理機構。唐朝對流外官—實體衙門的辦事員則按四等第進行考課，《唐六典》規定：“流外官本司量行能功過，立四等第而免進之：清謹勤公、勘當明審為上；居官不怠、執事無私為中；不勤其職、數有愆犯為下；背公向私、貪濁有狀為下下。”上述考核標準的順序，充分反映出唐朝首重道德品行，而才能績效居其次的考課取向。各州縣部門長官將所屬成員按全年的功過表現，根據善最的多少定為三等九級，考核結果當眾宣讀公開，議其優劣，最后匯總于尚書省，對于九品之外的流外官則以清慎勤公、執事無私、不勤其職、貪濁有狀分為四等，較流內官等級劃分要簡化。

從整體上看，宋代的考課標準，在內容上基本沿用唐的“四善”和“二十七最”，宋代的《守令四善四最》考課法，其中有關品德標準的“四善”完全照搬唐代“四善”的內容。但在實施上與唐朝又不一樣，機構設置和權力分配上都有所變化。又十分重視考課制度，“立法之制嚴，而用法之情恕”。

宋初設審官院、考課院，分別負責京朝官和地方官的考課事宜。對于官吏考課期限按在官之日計算，繼續保留每年一小考、三年一大考的做法，滿一歲為一考，基本上三考為一任。同時宋代對不同類別的官吏采用了不同的考核指標體系，而且還規定文官三年一任武官五年一任。范仲淹《答手詔條陳十事》：“今文資三年一遷，武職五年一遷，謂之磨勘。”磨勘即為考課，但宋代的磨勘很復雜，北宋初年規定凡文武官員，一是以公勤廉恪為主而又職事修舉事為上等，公勤廉恪各有一長為中等，既無廉聲又多施政錯誤者考下等。凡中者無所賞罰，上者或轉官或減磨勘，下者降官展磨勘。

值得一提的是，宋代的官吏考課制度也是廉政制度的重要組成部分，對州縣縣官的考核最為重視。宋初，以戶口增減成績考核州縣長官。“準見戶十分增一，刺史、縣令進考。若耗一分，降考一等。”宋太祖建隆年間，又在戶口之外增加賦稅、公事、官廨倉署等考核內容。宋太宗開寶九年（976年），定考課州縣以三等之制。政績優異者為上，職務粗治者為中，臨事弛慢、所蒞無狀者為下，歲終上報。真宗景德初年，重定三等之制，以公勤廉干、惠及于民者為上，干事而無廉譽、清白而無治聲者為次，畏懦貪猥者為下。神宗以后，則明確以四善三最之法考州縣。優異者給予獎賞，劣等者多處以罰俸。

宋代考課有一個弊端，就是以資歷為主，以勞績為輔。考核記錄積累起來成為官吏的資歷，任職期滿后根據對資歷的審核以決定其日后是否升遷，官吏們只要在任內不出錯就可升遷，這種完全憑資歷而非政績的升遷不問其功而問其久，以至官以資，則庸人并進，這樣宋代的官吏考核制度基本上論資排輩晉升，從而削弱了考課促進廉政的作用，助長了官吏因循茍且的風氣。因而各級官吏茍且因循，不求有功但求無過，坐待升遷。

到了元代，中國官吏考核制度又向前發展了一步。對于官吏的考核期限、考核標準和出職、升遷路線，都是由中央作出統一規定，按照律法來執行的，這在中國古代政治史上還是第一次。

明朝之際，官吏考核制度更趨成熟與完善，對官吏的考核考績分上中下三等，分別為稱職、平常、不稱職，主要是通過“考察法”來實現的。所謂“考察法”，具體的科目“貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷、不謹”八法考察官吏。考察又分為“京察”和“大計”。“京察”是每隔六年對中央官員進行考察以決定去留。考察地方官的制度稱為“大計”，是指從州縣到府道司，三年一次，層層考察屬官，再匯總至督撫復核，造冊上報吏部。明初，考課制度得以較認真嚴格地進行。明代中后期政治腐敗，考課制度逐漸流于形式，百弊叢生。

清代，基本上沿用明朝的“京察”和“大計”考核制度，考核內容標準為“四格”、“八法”。所謂“四格”，即守、政、才、年。所謂“八法”，系指貪、酷、罷軟無力、不謹、年老、有疾、浮躁，才力不及，和明朝的規定相同。并且都改為三年舉行一次，但和之前的朝代一樣，考績仍然未能擺脫走過場的尷尬局面，政府官員的特殊群體依舊享受著特殊待遇。尤其是清代官場上的腐敗形勢已積重難返，縱使考核制度如何完善嚴密，也不能挽救大清王朝走向衰敗。

考課制度的德與績

實行了兩千多年的考課制度，在其發展的歷程中不斷完善，同時也有其自身的特點。

其中最為顯著的特點就是德與績相結合。通過歷代官吏考核史的記載中能夠看出，統治者們對考核制度的內容向來十分注重。由于官吏的職務不同，考核標準也是分別制定的，雖然每朝每代都會依據本朝的具體情況做出相應的變化，但基本上都是按照權責一致的原則進行具有針對性的考核。除了依據職務不同制定對官吏考核的標準外，所有的官吏還有一個統一的標準，那就是重視品德與政績相結合的考核標準。要始終把以德治官的思想放在首位，治民先治吏，只有一心為民著想為民做事才能得到百姓的認可和愛戴。總之，中國古代在對官吏的考課制度中將德與績兩者結合起來，并將品德放在考核的首位，十分重視官員的道德品行。

自古以來儒家思想對中國統治階級影響深遠，儒家文化認為官吏們的一言一行對執政效果有著深刻的影響，如果官吏本身品德高尚、清廉奉公、為百姓著想，百姓也會看在眼里，信服于官吏。中國古代思想家所闡述的“政者，正也，子率以正孰敢不正”。“吏不畏我嚴而畏我廉，民不服我能而服我公，公生明，廉生威。”“明主治吏不治民”“得人者昌，失人者亡”都反映出官吏對國家政治生活的重要性。在某種程度上，可以說，官員的道德品行所產生的影響力比制度法令的約束更為重要，“有治人，無治法”也是有一定道理的。法令制度是人制定的，同時也要依靠人來履行，制定律令的人如果率先打破了制度，那么再嚴謹的制度也將失去作用。官吏清廉、政風純正是歷代統治者和黎民百姓所期盼的，因為這些關系著國家經濟的繁榮和政治的穩定。“國之亂臣，家之敗子，才有余而德不足”，官員的道德品行關系著對政權是否具有忠誠感，沒有忠誠感，縱然再有能力，也會隨時成為亂臣奸佞。考核始終建立在德與績相結合的制度基礎上，突出對官吏道德才能評判的重要性。

從品德上講，考核制度的標準，可以概括為官吏的“善”，也就是官吏的道德、品行、修養，這些都是各代統治者所重視的，在制度化的考核標準中都有體現。在隋以前，對官吏的清正、治行、勤謹、廉能等進行評價；唐宋則是以“四善”，即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤不懈；明清則簡化為清、勤、慎。自宋以后將資歷考核補充進來，最終形成了以德績為主，年資補充的考核特點。

而考核制度中的人員和機構也逐漸走向專業化。如漢時，實行分級負責的考核體制。皇帝考核丞相、三公，如果皇帝不親政事，考核由尚書負責，交皇帝核準。郡國守相的考核由三公負責，郡國守相考核縣令長，縣令長考核鄉三老等。專門的考核機構——吏部考功司，在唐朝時期首次出現，標志官吏考核制度的專業化從此開始。到宋代，設立考課院、審官院和監司分別負責不同類別官吏的考核。明清時期考核由吏部負責，都察院協同工作，監督由六科給事中負責。

此外，考核制的期限、對象、內容都有其自身的特點。歷代對考核期限的要求都不一致，考核期限是與官吏的任期制相結合的。秦漢時規定一年一考，三年做一次總評價。唐代則是一年一小考，四年一大考。宋代是一年一小考，三年一大考。明清規定三年一考，六年再考，九年考滿；考核的對象大致分為文官、武官，高級官、中低級官，京官、非京官等。在隋唐前，地方諸侯和郡縣長官是官吏考核的主要對象，唐朝初，不論中央和地方的官吏職位高低都要進行考核。宋代時，三品之上的官員由皇帝和宰臣審核，五品以上的文官由宰職考核，五品以上的武官由樞密院考核。明清之際，京官、非京官仍須區分開來考核。而考核內容，一種是對各級行政主官的考核，一種是對其他擔任專門業務官吏的考核。

賞罰所以勸善禁惡

整頓吏制最重要、最有效的方式就是嚴格認真地執行考核制度。據史料記載，法國人魁奈這樣評述當時清朝的考核制：“被稱作‘考吏肅’的檢查官員們認真嚴格地進行調查審核，即使面對皇帝和皇親貴戚也無所畏懼。他們的權力相當大，并且有著不屈不撓的頑強精神。甚至皇帝本人在觸犯國家法律和規定之時，也同樣會受到他們的指責。如果法庭或審判機構對于他們在控告中所提出的正當理由，采取回避的態度，他們就會再次提出這個控告，沒有什么能夠使他們轉變思想，放棄控告。”

而考核制度建立之后，最重要的就是要保證機制切實執行，嚴格按照考核結果實行獎懲賞罰。官員的政治、經濟待遇因考核制度都大不相同，這不但關系到官員的個人得失，也關系到家族的命運，所以所有的官員對此都特別重視。“賞罰所以勸善禁惡，政之本也。”封建統治者們深知，兼用刑罰獎賞手段是管理和約束官吏，強迫他們接受和遵守制度的有效辦法。因此，古代的考核制度有其相應的獎懲制度。

在考核制度中，考核結果被分為幾個等級，成績最為突出的被稱為“最”。被評定為“最”的那些官吏，要加以獎勵，其他人再按成績好壞排名。成績優良者的獎勵一般按照：口頭褒獎、行文褒獎、增加俸祿、賞賜黃金、提升職務、賜爵封侯由低到高的順序進行的。

在考核制度中，考核結果較差的被稱為“殿”。這些官吏就要被追究責任，對違反制度法律的不稱職官吏，會根據他犯錯的情節輕重加以不同的處分。處分是按申誡、鞭杖、罰金、降秩、降職、罷官、判刑、抄家、處死、株連家族等由輕到重的順序進行的。

考課不稱職或者是被監察人員舉報的二千石以上官吏，由三公或尚書派專門人員進行核實，如果情況屬實，稟告皇帝，再由皇帝發落處置；若事實不符，舉報的監察人員同樣要受到懲罰。例如漢明帝時，太尉趙熹“坐考中山相薛修不實免”。而二千石以下的官吏由專管考課的掾史（行政副職）進行了解和調查，經認真調查后，若確定有罪，則交給主管長官處置，甚至主管長官有權決定其生死。如南宋太守劉湛，對“奸吏犯贓百錢以上，皆殺之”。但主管長官不能對由朝廷直接任命或經朝廷考核任職的官吏擅自做主定罪，必須要上報到中央，由中央決定處置。在一年一度的課吏大會上，對下屬的懲罰和嘉獎將會同時進行。如西漢東海太守尹翁歸，“收取人必于秋冬課吏大會中”，“以一警百，吏民皆服，恐懼改行自新”，這種課吏大會對中央管理官吏起了極大的作用。

編輯：李影