恩施州村務公開現狀分析

摘要：村務公開在農村基層民主自治建設的發展中起著重要的作用。恩施土家族苗族自治州以村務公開為依托的基層民主政治建設取得了卓有成效的成績，形成了“恩施模式”。對此，筆者對該模式在示范地區的實施情況展開了評估調查，以期為進一步加深對農村基層民主治理的了解，為村務公開逐步向規范化、制度化、法制化軌道發展提供借鑒。

關鍵詞：村務公開；村民自治；問題；對策

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 章編號：1674-9324（2013）04-0003-03

“村民自治是廣大農民群眾直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度，核心內容是‘四個民主’，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督?！盵1]村務公開在農村基層民主自治建設的發展中起著重要的作用，是實施基層民主的基礎。恩施土家族苗族自治州以村務公開為依托的基層民主政治建設取得了卓有成效的成績，2004年被總結提煉為“1+4+X”村務公開民主管理的“恩施模式”，一時間蜚聲全國。所謂“1”指各村每年至少開展一個以上的綜合性“村務公開日”活動；“4”指各村每年至少辦4期村務公開欄；“X”指在“1”和“4”的基礎上，根據各村實際探索村務公開民主管理的其他形式。時隔幾年以后，這種曾經得到上級肯定的村務公開模式，到底運行得怎樣，是筆者關注的問題。2011年7月，課題組成員對恩施市芭蕉鄉高拱橋、燈籠壩、戽口等三個“1+4+X”村務公開試點村進行了深入調查。本文是調查分析的初步成果。

一、恩施市試點村村務公開現狀

（一）村務公開的具體做法

1.公開的內容。公開內容分為黨務、政務、村務三大塊，另根據村民要求添加其他內容。主要包括黨的路線方針政策、村的重大決策、計劃生育政策、宅基地審批、民政農民補貼發放情況、財務收支情況、醫療報銷、水電費的收繳等事項。

2.公開的時間。每年3月8日為年度“村務公開日”；每年四期村務公開欄，每個季度初進行更換；另有其他事項就采用手機短信、便民條等方式及時公開。

3.公開的形式。以“村務公開日”和四期“村務公開欄”為主，多種形式并用。如采取網上公開、明白卡、流動小黑板、群發短信等靈活形式。

4.公開的程序。公開前由村委會提出并制定具體方案，公開過程中由村民理財小組和監督小組進行審查并經村“兩委”聯席會議討論決定后進行公開，公開后由村“兩委”成員聽取群眾意見并解答釋疑。

（二）村務公開取得的成績

1.2007年，“1+4+X”村務公開民主管理模式在全國村務公開民主管理理論研討會上獲得理論創新獎。2010年11月，恩施市“1+4+X”村務公開模式榮獲湖北省村務公開民主管理創新項目一等獎。

2.芭蕉鄉還建立健全了“三個組織、三個制度和三個到位”，即村民代表會議、村務公開監督小組、村民主理財小組三個組織，村民會議制度、村民代表會議制度、民主議事協商制度三個制度，為村務公開和民主管理工作的有效開展奠定了良好的基礎。理論研究取得的巨大成績，與以下因素密不可分：首先，農村經濟的快速發展。經濟始終是基礎，經濟決定政治。馬克思指出：“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發生變革?！卑沤多l以種植茶葉為主要經濟來源，配合多種經營項目，形成了“豬—沼—茶”的生態家園模式，經濟的寬裕使村民的政治參與意識增強，從而主動加入到村民自治的實踐活動中來，以實現更多的政治經濟權利。其次，制度規范的逐步完善。恩施地區頒布了《村務公開民主管理實施辦法》、《關于規范和加強村級財務管理的實施辦法》等一系列村民自治制度和章程，為村務公開提供了制度保障。第三，州委州政府的重視。州委州政府帶領全州人民積極探索，對村務公開模式不斷完善與大力推廣，使該州村民自治取得了可喜的成績。第四，村干部的大膽探索和創新。當許多地方還局限于村務公開欄建設時，恩施市就創造性地實現了由干部定題公開向群眾點題公開轉變，實現了由公開百姓關心的一般問題向公開群眾反映強烈的熱點難點疑點問題的轉變，由單一的專欄式公開向“村務公開日”等多種形式公開的轉變。

二、存在的問題及原因

從調查所掌握的信息來看，近年來，鄉（鎮）、村兩級推行村務公開，在取得一定成績的同時依然存在一些不容忽視和部分亟待解決的問題，主要有：

（一）村務公開的內容、程序不規范

1.公開形式不嚴肅。通過對三村的村務公開欄的觀察及對比發現：本應每個季度初更新的公開欄，并沒有按時進行更新，隨意性很大，而且公開欄上沒有注明期數；有兩個村因辦公地點的整修而擱置了公開，但并未采取其他方式把當期的村務公開出來。

2.公開內容主次不分。在公開內容中搞一刀切，詳略不當。主要表現在對集體經濟的收益、債務、投資等百姓關注的敏感性問題僅籠統公開總賬，譬如村里的財務收支情況，側重于一些統計數據，缺乏具體的、實質性的內容，有的村民對這些數據感到一頭霧水，不知所云。對于一些重要事項也只是公開結果，沒有公開村民真正想要了解的信息，透明度不高。

3.公開的信息不對稱、不及時。甚至有時公開的內容因為是事后公開，缺乏時效性且內容含糊，使群眾有意見也因為時過境遷而無從追究。

（二）村民自身因素限制

1.村民的民主意識薄弱，參政議政能力差。民主建設的進程，總是同民主意識的萌發和增強聯系在一起的?！案嗟姆饨▽Ｖ扑枷胍廊皇敲裰饕庾R發展的主要障礙”，這樣就導致農民的民主意識被抑制甚至被扼殺。盡管新中國成立后在社會主義民主建設方面付出了諸多努力，但當前民主法制不健全、不完善的問題還比較突出。等級森嚴的官民關系、自甘示弱的小農意識等，都對我國廣大農民的民主能力培育產生了不利影響。筆者在調查過程中了解到，雖然村務公開形式上開展得有聲有色，但村民自治的精神卻沒有能夠很好地深入農村，村民參與民主政治的積極性依舊不高，農村的自治氛圍不濃厚、民主程序不規范。例如村委會、村民代表的選舉，許多村民并沒有感到他們是在履行自己莊嚴的民主權利。在接受筆者訪談時，有村民表示“大家選誰我就選誰，反正年年都是這幾個人，我也決定不了誰當選”，大多數村民遵守群體規范，從眾心理嚴重。在這種盲目的從眾氛圍中，村民自治推行起來有名無實。對此，筆者總結出幾種村民民主意識淡薄的具體原因：（1）對村干部的極度不信任（關鍵原因）。（2）村民只關注自己認為與自身利益息息相關的事。（3）村民都怕惹事生非，對村干部的監督不夠。（4）部分村民目光短淺，不能以發展的眼光看問題，以致喪失了從村務公開中受惠的一系列機會。

2.村民受傳統觀念的影響深刻，法治精神欠缺。“民主與法治之間有一種必然的內在聯系，民主是法治的基礎，沒有廣泛的民主，法治就不可能真正體現大多數公民的意志，同時，法治是民主的保障，沒有嚴格的法治，民主就沒有真正的得以實現的保障?！盵3]這是因為法律規定了嚴格的懲處措施，使公民在民主權利受到侵犯時，違法行為能得到相應的糾正和懲罰。由于“人治”思想根深蒂固，村民一旦遇到問題，大多逆來順受，或者采取上訪的極端形式，這也是寄希望于“清官”的傳統心理作祟，很少去尋求司法救濟，運用法律武器來維權。

3.村民文化素質普遍偏低，民主質量難以提升。農民民主能力受多種因素的制約，最主要的還是自身文化素質的局限，使民主質量的提升有相當的難度。從而使他們極易產生對民主的失落感。筆者由走訪了解到芭蕉鄉是產茶大鄉，傳統上摘茶、烤茶工作大多由婦女及年紀大的人承擔，大多青壯年農民為多掙點錢而外出打工，導致大量“精英”農民流失，影響了農村民主質量。

（三）村干部的認識不到位

村民自治是以“四個民主”為核心內容的一項基本社會政治制度，該制度應該是以村民自治為主導，政府則起著極其重要的指導作用。然而目前有些基層干部思想觀念迂腐，看問題不全面。對于村務公開，有的村干部認為說起來容易，做起來難；有的認為公開只是形式問題，主要是做給領導看的，有助于評優、申請資金；還有的擔心村務公開會使某些矛盾激化，影響農村穩定。認識上的偏差會導致工作上的偏差，部分村干部對村務公開執行不力，敷衍了事，工作方法簡單粗暴，也是導致村民自治問題眾多的一個重要原因。筆者認為村干部認識的欠缺主要有如下原因：①村干部自身能力不足，缺乏專業知識上的培訓。②村干部服務意識不強。③村干部普遍工資過低，以致其積極性不高。

（四）村務公開的監督機制不健全

三村皆有意見箱，有民主監督小組和民主理財小組，但在實際中村民對他們的運作機制不清楚、不明白，因而信任度比較低?？己伺c獎罰也不完全到位，嚴重影響了村民自治的質量和效果。

三、對策分析

進一步加強村民自治和農村基層民主政治建設，既是構建社會主義和諧社會的迫切要求，也是廣大農民群眾的迫切愿望。“1987年，六屆全國人大常委會審議村民委員會組織法草案時，彭真在聯組會上說，村民自治是讓群眾自己逐漸學會民主，養成民主意識、民主習慣的操作方法。村委會是一個最大的民主訓練班，老百姓通過這種形式管理好一個村、一個鄉、一個縣、一個省，真正地體現出我們國家是人民當家作主的現代國家?！盵2]從這個角度來思考，村民自治是一個長期實踐、不斷完善的過程，我們應該以發展的眼光看問題，把恪守民主程序與制度創新結合起來，通過教育宣傳、制度創新、民主實踐和培訓管理來推動村務公開制度向制度化、規范化的軌道發展。以村務公開為契機，抓好村民自治，完善基層民主。

（一）大力發展農村經濟，增強村民自治的物質基礎

村民自治源于中國農村經濟的發展，其深入推進也必定依賴農村經濟的進一步發展，無論從理論上講，還是從實踐中看，實現村民自治的高質量運作，經濟上必須具備兩個條件：一是日益強大的集體經濟。村集體經濟既能引起農民經濟利益的關注，也能引起農民相應的政治參與。二是發達的商品經濟。發達的商品經濟能造就具有自主性、獨立性的人格主體。

（二）建設現代農村政治文化，提高農村干部和群眾的整體素質

1.完善村民自治法律制度，在村民自治已經實施了30多年的今天，可以說是取得了初步的勝利。村民自治法律制度尤其是《村民委員會組織法》起到了重要作用。但隨著經濟生活的飛速提高，政治生活需求也在提升，村民日益增長的政治生活參與意識與當前村民自治不能完全滿足的偏差凸顯。所以，要進一步完善法律制度，總結村民自治建設的歷史經驗，為村民自治建設提供指導性的理論經驗和規范性的操作程序，確保民主自治的良性發展，真正實現人民當家作主。

2.加大教育宣傳力度，強化民主意識，培育法治精神，思想是行動的先導，行動受思想的支配。因此，要充分利用基層黨校、農村廣播電臺、報紙、公開欄、宣傳車、黑板報等群眾喜聞樂見、靈活多樣的形式，廣泛深入地宣傳政治常識和法律知識，使自治意識深入人心，充分調動他們的積極性、主動性和參與性，動員和組織村民群眾參與村級民主實踐活動，讓廣大村民群眾在實踐中實現自我教育，提高參政議政和依法維權能力，真正實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

3.抓好培訓工作，為村民自治建設高素質的干部隊伍。村務公開、推進村級民主政治建設，需要一支有能力、有素質、能吃苦、能奉獻的基層干部隊伍。村干部是村務公開的直接操作者，只有定期對村干部及有關工作人員進行文化、政策、法律、工作方法等方面的培訓，豐富村干部的知識結構，提高他們的辦事能力，村務公開才有廣泛的社會基礎，村干部才能帶領全村的村民走向政治民主，從而推進基層民主政治建設。

4.發展農村文化教育事業，為村民自治塑造合格的政治主體，現代民主觀念和法治觀念的形成，都是建立在較高的科學文化基礎之上的。要塑造農民新型的政治文化觀念，就必須提高農民的科學文化素質?？贫髦赋觥叭宋慕逃畈黄毡?，也最不受重視，但卻是構成民主智力條件的重要內容之一”。因此，要重視農村文化教育事業，加強基礎設施建設，鼓勵農民積極開展健康有益的文化活動。

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基金項目：大學生創新項目（重點項目）（2011A022）