省級高等教育質量評價五個基本問題思考

摘 要： 開展省級高等教育質量評價，是一項政策性很強的工作。做好這項工作，充分尊重高校辦學自主權是前提，建立具有公信力的評價制度是基礎，促進高校深化教育教學改革是重點，推進內部質量保障建設是關鍵，引導高校合理定位分類發展是主旨。

關鍵詞： 省級高等教育；質量評價；基本問題

中圖分類號： G640文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2013）06-0041-04

自20世紀80年代以來，隨著高等教育大眾化進程加速，世界高等教育進入了以提高質量為中心的“質量時代”。在此背景下，受新公共管理思潮影響，外部質量評價作為一種質量監控手段被普遍運用于高等教育質量管理，世界各國都在積極探索適合本國國情的高等教育質量保障與評價制度。隨著首輪評估于2008年在一片質疑聲中落下帷幕，如何建立更加適合我國國情的高等教育質量監控與保障制度，成為高等教育領域的一個現實課題。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出了“完善以省級政府為主管理高等教育的體制”的高等教育管理體制改革發展任務，在此背景下，作為開展省級高等教育質量評價，建立省級高等教育質量保障體系的一項重要舉措，教育部新的本科教學評估方案中，明確了省級教育行政部門的評估職責。但是，開展省級高等教育質量評價在我國還是一個新生事物，政策性很強，沒有現成的模式可以借鑒。為確保評價工作的科學性，有必要對我國首輪高校評估進行反思，對其中所關涉的若干基本問題進行理性思考。

一、 開展省級高等教育質量評價，充分尊重高校辦學自主權是前提

推動高等教育運行的力量來自政府、市場和學校三個方面。高等教育管理體制改革的方向、核心及重點在于理順政府和高校之間的關系，轉變政府職能，擴大高校辦學自主權[1]。質量評價工作與經濟、法律、信息及行政等一道，構成了省級政府對本級高等教育實施宏觀管理和質量監控的有效手段，在一定程度上有利于克服計劃經濟體制下形成的政府對高校具體辦學管得過多、過細和過死的慣性。因此，從理論上說，對開展高校辦學水平綜合評價，有益于提升高校辦學自主權。

但從現實來看，由政府組織的外部評價在實際操作中又有可能對高校辦學自主權起一定的規制作用，甚至有可能扼制高校辦學自主權。因為在我國，公立高校是作為政府下屬的事業單位而存在，由政府組織對高校辦學水平進行評價，如果所采取的方式不當，教條化明顯，很有可能會強化高校行政權力，弱化學術管理，有損大學精神與高校辦學自主權，這也是首輪高校教學評估遭受社會非議的一個重要原因。當然，政府作為我國高等教育事業發展中的主導力量，接受政府組織的評價是法律賦予高等學校的責任和義務，任何一個國家都不可能對具有社會公共事業性質的高校發展采取放任態度[2]。因此，高校無論擁有多大的辦學自主權，都不可能不受到一定的來自政府的干預。問題是政府對高等教育干預的主旨應是引導高校解放學術生產力，而不是規制和約束高校，政府干預的前提是充分尊重高校辦學自主權。因而，從總體上說，作為省級政府部門組織的高校綜合評價，評價指標不宜太細，評價方式要常態化。政府評價應著眼于辦學思想與理念、辦學定位與特色、內部質量監控與保障體系建設等學校辦學中的“大事”，發揮價值判斷和獎勵功能，對高校發展進行宏觀調控與指導，促進學校內部學術管理與行政管理的協同互補，而不是干涉學校內部事務。

二、 開展省級高等教育質量評價，建立具有公信力的評價制度是基礎

反思首輪高校評估，政府組織的外部質量評價在給高校發展帶來巨大促進作用的同時，其所產生的諸多負面效應，也引起了社會的誤解和強烈不滿。2008年“兩會”期間的部分代表和委員就“炮轟”高校評估，直指高校評估“儼然是一場可怕的燒錢‘游戲’”。雖然這些批評和議論有些偏激，但種種跡象的確表明，外部質量評價作為一種精致化的管理技術和工具，運用于高等教育領域存在一定的倫理風險，而對這種倫理風險缺乏清醒認識及有效應對是制約高校評價政策科學發展的重要原因。

對于高校評價，人們往往關注更多的是其“效率”、“效益”、“效能”等工具理性層面，其出場路徑是作為國家對高等教育進行技術治理的一種工具，而對于其價值理性相對忽視，對外部評價可能導致的倫理風險缺乏理性認識。從首輪高校評估來看，正是評價制度的倫理“沉默”及其客觀存在的倫理風險，導致了這一質量制度的“孤獨”——從實踐領域到學術界、從教育內部到社會各界，初衷良好的高校教學評估制度并沒有獲得社會廣泛的接受與認同。

與任何一項制度一樣，高校評價制度理性能力存在一定的限度，在實現主導價值時不可避免地要付出一定代價；另一方面，制度執行過程受主客觀因素影響往往存在“好經”被“歪念”的情況，高校外部評價制度倫理風險的產生有其必然性。因此，作為一項質量管理制度，對政府組織實施的高校評價，除了按照“真”的原則來看待與衡量，還應按照“善”的標準來考量。自我國首輪高校評估以來，從既有研究及社會的議論來看，這一制度的負面效應是人們對其產生不滿的主要原因。也就是說，不是因為這一政策少做了“好事”，而是因為其多余功能缺乏倫理規制而產生了較多負面影響，致使這一制度蒙上了“善性”不足的倫理陰影。因此，制定省級高校辦學水平綜合評價制度，既要解決如何使這項制度變得更科學的問題，也要考慮如何使這項評價制度在充分發揮正向功能的同時變得更具倫理境界，從而更易于被社會廣泛接受的問題，即這一制度如何有所不為、承載更多公共關懷與道德責任。

高等教育是一項公共性很強的事業，外部評價制度如果缺乏必要的倫理關涉，沒有建立起有效的評價制度倫理風險規避機制，一方面會致使評價實效性發揮受限，評價的負面影響增加；另一方面會導致評價淪落為只關心目標的操作性和過程的程序性，而忽視目標的價值性和對評價對象的引導性，從而可能導致評價實施中倫理風險的產生：一是評價制度本身倫理精神欠缺所導致的倫理風險，二是評價制度多余功能失序所產生的倫理風險，三是制度執行過程中背離倫理原則而發生偏差所致使的倫理風險，這也正是我國首輪高校評估給我們的啟示。開展省級高等教育質量評價，有必要從首輪高校評估實踐中吸取經驗教訓，密切聯系我國高校的實際生存環境，在評價制度設計中，充分考慮外部評價可能存在的倫理風險，在此基礎上，制定出更具“善性”和倫理境界從而更具公信力的評價制度，這是省級高等教育質量評價制度正向作用發揮的基礎。

三、 開展省級高等教育質量評價，促進高校深化教育教學改革是重點

方法之于目的，始終是下位的，任何一種方法與制度，都要服務于一定目的。開展省級高等教育質量評價的主要目的是什么，這一最基本的問題不弄清，評價就會偏離方向，就會失去意義。而對這一問題的認識，必須先從高校的內在規定性入手。任何類型的高校，其根本任務與內在特征是育人，是創新型人才培養，因而，教學工作不僅僅是一般高校的中心，也是所有高校包括世界一流高校的中心工作。因此，作為對高校具有重要導向作用的政府評價，必須服務于創新型人才培養這一永恒的話題，引導高校凸顯教學工作中心地位。我國首輪高校評估的成功之處，正在于其對教學工作的關注及教學工作中心地位的強調。

雖然經過首輪高校評估之后，高校教育教學工作尤其是本科教學工作引起了廣泛重視，并得到了有效加強，但重科研輕教學的傾向依然存在。特別是隨著高等教育由社會生活的邊緣走進社會生活的中心，在適應論和工具論理念的支配下，人們往往習慣于把高校當作一種“社會機構”而不是人的實踐方式來認識和對待，關心的是高校的社會職能，人的主題容易被忽視，教育的本質容易被遮蔽。在這樣的氛圍下，教育本質以外的因素容易成為高校發展的焦點，教學工作及教育教學改革難以成為所有高校關注的熱點。正如有的學者所說：我國不少高校已不同程度地喪失了對“才富主題”的追求，轉而追求“財富主題”[3]。

省級高等教育質量評價的主體是省級教育行政組織，評價的具體運行是基于其組織的權利體系，評價活動勢必具有行政權力的強制性特征。因此，省級高等教育質量評價，要充分發揮其影響力，有效促進高校教育教學改革，把促進學校集中精力抓教育教學工作，不斷深化教育教學改革作為重點目標，引導高校回歸教育本質，追求“才富主題”，培養創新人才，這是評價制度設計的重點。

四、 開展省級高等教育質量評價，推進內部質量保障建設是關鍵

開展省級高等教育質量評價的目的是保障高等教育質量，而教育教學質量的形成是一個系統工程，系統內各要素及要素結構均由學校自己配置，政府和社會都不可能對高校的具體教學活動插手干預[4]。因此，系統內教育教學工作的具體日常運行只能由學校自行監控，任何對高校辦學質量的外部監控都必須立足于學校自我監控的基礎之上。

高等教育的文化屬性決定了其內部質量的模糊性，加上人們對高等教育質量本身認識的有限性和理解的差異性，單從外部判斷高校的辦學質量和水平，往往帶有很大的不確定性，因而，內部質量保障與監控是關鍵。從國外的經驗看，外部質量監控是以教育產出來評價和衡量的，只有建立健全內部質量保障機制，才能把住源頭，從輸入和過程中調控高校的有序運行。高等教育質量管理的基礎在高等學校自身，所以，大力加強高等學校的自我評價，逐步建立高等學校內部全面教育質量管理系統，應當成為高等教育質量管理的基礎。它既是高等學校不斷提高教育質量和辦學效益、主動適應經濟和社會發展需要的有效機制，也是自覺接受來自政府和社會監督及提高評價價值判斷準確性的基礎，因而也是外部評價制度能力發揮作用的關鍵。

客觀地說，我國高校內部質量保障體系建設方面重視還不夠，未能成為所有高校的自覺行動。最初的教育評價模式如泰勒模式，單純注重對結果的鑒別、確證和檢查。鑒于教育評價者對此問題的反思，新的評價模式更關注方案實施全程的評價，將過程與結果統一起來。借鑒國外質量保障體系中注重內部質量控制的做法，評價時不能只看當前取得的辦學成效，對各高校內部質量監控是否形成規范化的制度以及這種制度的運行情況等也作出評價，引導各高校根據社會宏觀質量要求轉化成本校的教育目標或質量要求，根據實際合理定位和確立質量水準，制定出切合實際的培養目標和方案，以過程評價或形成性評價不斷監控教育質量，以總結性評價和成果評價為依托，統一過程和結果，保證輸出的效果。為此，省級高等教育質量評價要促進高校樹立內部質量意識，按照保證與提高教學質量的總目標，進行目標分解，形成各層次共同的目標體系，建立校、院、教研室三級教學質量監控體系，使內部質量監控規范化、常態化。通過制度化的內部質量監控，將質量要求和規范滲透到學校日常教育教學工作的各個方面和環節，將以人為本的教育理念貫徹到學校的日常運轉之中。唯其如是，才能確保外部評價實效性的發揮，實現“評是為了不評”的目的。

五、 開展省級高等教育質量評價，引導高校合理定位分類發展是主旨

分類不清、定位不明是我國當前高等教育發展中面臨的問題。導致這一狀況的主要原因是由于政府控制著高校生存與發展所需的教育資源，而政府教育資源的投入大多集中在高校的高端，于是造成了不同層次的高校為向政府獲得更多的教育資源而在定位上以“拔高”或“攀升”為最后取向。因此，中國高等教育急需解決定位問題，而定位必先分類。高校定位有政府導向型定位和社會導向型定位兩種。以往我國絕大多數高校的定位是政府主導下的政府導向型定位，而不是根據社會發展需要和市場競爭要求制定的社會導向型定位，趨同化、同質化傾向嚴重。因此，應逐步引導高校在定位上由政府導向型向社會導向型轉變，使高等教育向多層次、多樣化方向發展，合理分類，明晰定位。

由于高校是一個歷史的不斷內生成長和演化的有機體，不同類型與層次的高校，其在成長中所積累的核心知識和能力是獨特的和有價值的，很難從外部模仿，即使在教育教學工作上，高校的“異質性”依然明顯。這就客觀要求質量評價要體現發展性和成功性，充分考慮不同類型和層次的高校其所處的環境、人才培養的質量規格、服務社會的領域和自身的辦學歷史傳統等方面差異，鼓勵各高校在自身所處的層次、在原有的基礎和辦學水平上獲得成功。分類引導不夠是首輪高校評估招致社會非議的重要原因。開展省級高等教育質量評價，應促進高校回到應然的定位，引導高校根據人才培養目標與社會要求、生源狀況以及學校實際科學定位，并根據定位制定切實的培養目標和教學方案，體現出自身辦學特點和風格，走分類發展之路，避免攀升與趨同，以實現高等教育“質”的多樣化與特色化。

參考文獻

[1] 左清.高等教育教學質量省級監控中的政府與評估中介組織 [J].大學教育科學，2005（2）：1114.

[2] 劉振天.新一輪高校本科教學評估工作應擔負的三重使命[J].中國高等教育，2009（21）：2830.

[3] 賴靜.我國高等教育質量評估的能力限度問題[J].中國高教研究，2009（7）：5860.

[4] 申紀云.糾正偏差協調互補創新高校學術管理模式[J].中國高等教育，2010（11）：1922.

（責任編輯 劉 倫）