構建“治庸”長效機制的思路和對策

【內容提要】 本文首次從長效機制的視角，對我國“治庸”問題進行個案研究。“庸懶散”是中外共有的“官場病”，目前國內研究主流是“以問責促治庸”，旨在使人“不敢庸”；本文主張重在“以激勵防庸治庸”，旨在使人“不愿庸、不能庸”，雙管齊下，才能長效治庸。為此，梳理出11種基于不同制度的治庸長效機制，并針對現存問題提出體制改革和機制創新的建議。

【關鍵詞】 治庸 長效機制 公共治理

【基金項目】 本文為2012年武漢市軟科學研究計劃公開征集項目《武漢市建立治理“庸懶散”問題長效機制研究》（項目編號：201240933354）的部分成果。

【作者簡介】 張紹春，中共武漢市委黨校教授；王觀松，中共武漢市委黨校常務副校長、教授。其他參與課題成員是：劉大玉、別道學、馬皓瑩、柳青、謝標、王謙、陳輝、張蕾、張瑩、陳漢忠。

【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2013）10-0058-03

一、武漢市治庸問責的成效和問題

從長效機制的角度探討治理“庸懶散”問題，目前仍處于拓荒階段，需要進行系統性的實證研究和規范研究。為此，我們重點開展問卷調查，輔之以座談、訪談和文獻研究。在問卷調查中，共回收問卷1124份，其中有效問卷為1018份，占比為90.57%。

（一） 武漢治庸現有成效及其機制分析

自2011年4月掀起“問責風暴”、開展“治庸計劃”以來，武漢市的治庸活動已得到普遍肯定。在對問卷問項“您認為本市治庸問責的總體效果”的回答中，被調查者認為效果“很好”和“好”的占比達66.3%，其中“很好”的占21.4%；而認為效果一般的占30.2%，認為“較差”和“差”的只占3.4%，回答“不清楚”的占0.2%。

武漢治庸取得良好成效，源于以下機制的強化和創新：高層發力，依靠權威機制動真格；著眼長遠，始終致力于長效機制；制度創新，輿情性機制亮點迭出；方法創新，問責機制“紙虎”變“真虎”；深化改革，構建長效治庸的體制基礎。如狠抓暗訪曝光，強調“問題導向”、電視問政，強調“買單制”，對市管領導干部實行“反向測評”新辦法，對工業、建筑服務業等審批事項實行流程重組，試行審批事項“代辦制”，民評民議、電子監察，全面推行行政審批權相對集中改革等。

（二）武漢治庸現存問題

武漢治庸盡管成效明顯，但“庸懶散”問題仍較突出，長效治庸任重道遠。主要表現在：治庸仍依靠權威機制，長效機制尚未基本成型；治庸動力機制不足，部門和單位“應付式”問題嚴重、預警機制薄弱，依規問責尚未“自動化”；崗位管理不到位，治庸長效機制根基不牢；績效管理需完善，考核獎懲機制“不服眾”；升降制度弊端多，選拔任用機制待“大修”；工作缺乏壓力，競爭機制不足“養懶致庸”；問責畸輕畸重，懲戒機制亟需完善之策；管理體制不順，制度化治庸需改革攻堅；人大治庸缺位，司法性治庸機制“束之高閣”；培訓實效不高，教育自律機制不容樂觀。

二、武漢市長效治庸的思路和對策

（一）基于責任制度的“治庸”長效機制

首先要突破單一的行政問責制，構建全面問責制度。現行的問責，僅限于紀律責任和部分法律責任，今后應全面擴展為政治責任、法律責任、紀律責任和道德責任四種問責形式。其中的關鍵，是基于問責主體與治庸的利害關系考量，以及有效的制度激勵。

其次要加緊完善行政責任制，重點加強權責一致和工作量化管理，同時加強履責監控與預警機制，加強依規問責常態化機制而非領導權威機制。

（二）基于職務競爭的“治庸”長效機制

1. 推進淡化“官本位”的分類改革

我國公務員制度設計的敗筆之一，是只分“領導職務”和“非領導職務”，強化了“官本位”。公務員法出臺時，對此進行修正，提出“職務分類”中分三類，即綜合管理類、專業技術類和執法類。武漢享有“先行先試”的特殊政策，完全可借鑒深圳，大膽試行分類改革。

2. 創新晉升制：“德為先、能選良、績選優”

所謂“德為先”，就是將官德考評作為首要的“人才篩選機”。除客觀考核外，主要根據民主測評結果，區分公務道德優良中差四個等級， “考德”結果直接決定晉升提名：結果為“優”者，有晉升領導職務資格；結果為“良”的，有晉升非領導職務資格；結果為“差”的，戒勉談話。

所謂“能選良”，就是實行全市統一的分類分級的干部晉升資格能力考試，成績良好以上者，即有職務晉升的能力資格（并非“選優”），以糾正目前“以考代干”、“考優績差”、“備考熱”、濫竽充數等嚴重弊端。

所謂“績選優”，就是在“德為先”、“能選良”的前提下，對領導職務和非領導職務實行“績效賽馬制”，優者上、平者留、庸者下。

3. 試行民意公開的免職候崗制度

建議擴展運用武漢市已有的制度創新：即將“逆向測評”擴展到所有公務人員，凡不合格者，無論局長還是辦事員，一律先行免職，候崗聽用。

4. 加大“庸懶散”的職務懲戒

在國外，高官辭職意味“削職為民”，而我國的免職和辭職，只是聲譽受損的“帶薪式休假”。所謂從嚴治吏，情何以堪？由于免職并非行政處分，因此，被免官員復出的現象合法不合理，應依據《處分條例》予以行政處分，取信于民。

5. 大力推行公務員職務聘任制

2007年，深圳開始相關試點。2012年，江蘇、河南、四川、湖北等地開始同步試點。公務員聘用制將公務員的“鐵飯碗”改為“瓷飯碗”，對于治理“庸懶散”將產生深遠影響。為此，武漢應主動為之“提速”。

（三）基于績效獎懲的“治庸”長效機制

建議注意以下問題：1.績效考核與職務升降有機結合。2.績效目標的設定盡力科學化。3.改進和創新績效考評方法。要試行績效預算、績效審計、團隊績效、考核強制排名，加強顧客評價、民主民議，糾正不講投入產出比率、單位內部考評“大鍋飯”、重個人輕團隊、部門考評優勝單位多為“強勢部門”等突出偏向。4.顧客評價服務，市民公論執法。5.轉任引入競爭，掛職依據績效。6.庸者候崗，領導助弱有責。

（四）基于競合機制的“治庸”長效機制

我國黨政群團機關的“庸懶散”問題突出，與其組織缺乏競爭壓力相接直關。國外“吃皇糧”組織也有同類問題。借鑒國內外經驗，應進行以下機制建設。

1. 公共服務引入“（競爭性）顧客選擇”

2. 借鑒國外經驗，實行績效預算制度

3. 試行決策與執行分離的“執行局化”

核心是公共利益與部門利益隔離，同時打破層級制，在原部門內實行一定的準契約式自主管理。武漢市在治庸問責過程中，急需提高決策力和執行力，重點是提高執行力。根據我國國情和城市管理特點進行以下兩類有武漢特色的“執行局化”改革。一是市、區對口部門執行局化，二是部門內執行局化。

4. 加強公務協同，著力建設“整體政府”

首先，要重點整合治庸機制。即治庸可按“一面五線”的思路整合資源。市治庸問責領導小組對治庸問責工作“抓全面、負總責”。同時，要將治庸工作按“五條線”進行機制整合：一是問責治庸“一條線”，以治庸辦牽頭抓，包括紀檢監察、信訪監督、審計局的審計監督，重在“庸懶散”行為問責。二是考核獎懲“一條線”， 以考評辦牽頭抓，重在績效考核和年度考核的“庸懶散”結果問責，包括財政局的支出績效評價和績效預算改革、審計局的績效審計、人社局的公務員考核獎懲。三是體制改革“一條線”，以發改委牽頭，重在體制改革、制度治庸，包括編辦的職能管理和職位與編制管理、人社局的崗位責任制管理、國資委的非經營性資產管理。四是職務競爭“一條線”，以組織部牽頭，人社局參加，重在以職務升降機制治庸。五是民主監督“一條線”，以人大牽頭，包括群眾投訴、人大信訪、媒體監督、網絡輿情、審計工作、行政訴訟等。

其次，做好嚴肅法紀依法協調、加強論證整合政策、整合機構理順職能、加強項目跨部門對接、網絡互動整合政務、直面矛盾重在治本等工作。

（五）基于治庸激勵的“治庸”長效機制

針對現行問責“不當連坐”等問題，應大力加強部門和單位內的治庸工作激勵，促進從“怕治庸”到“促治庸”的機制轉變。

1. 取消因問責對單位全員的不當“誅連”

為改變過去機關內部一致“護短、遮丑”的逆向激勵格局，必須廢止不當“株連”，變逆向激勵為正向激勵。但是，明顯應負領導責任的，必須連帶問責。

2. 對主動揭短治庸的單位和個人予以獎勵

目前，武漢市“治庸問責”設置了群眾監督獎，今后，可提高標準，激勵公民參與問責。同時，針對機關內部缺乏治庸問責積極性的問題，建議上述獎勵制度也適應于列入治庸范圍的單位和個人。

3. 對治庸顯有實效的單位和個人予以獎勵

4. 對治庸制度創新的單位和個人予以獎勵

5. 對治庸消極低效的單位和個人予以懲戒

（六）基于民意監測的“治庸”長效機制

具體思路可包括：1.單位內部民主測評“庸人庸崗”；2.社會民意民主測評“服務承諾”；3.“第三方”機構科學評估部門優庸；4.社會“多渠道”監控“庸人庸事”；5.民意啟動問責程序的制度完善。

（七）基于媒體監督的“治庸”長效機制

今后，應深化改革，在加強媒體監督的制度化、獨立性和方法創新等方面繼續加力，以期完善相關機制。實現基于媒體監督的“治庸”長效機制，關鍵在于增強媒體監督的自主權。否則，媒體將淪為官方的工具，用之則發揮治庸作用，棄之則基本失效。

（八）基于體制改革的“治庸”長效機制

治庸的根本之道，在于深化管理體制改革，而非僅只改次級管理制度，更不是技術層面的改進。實現基于體制改革的“治庸”長效機制，關鍵在于敢于改革、科學論證、借力民眾、破解公務組織“分利化”。

1. 加快職能轉變：削減庸政的土壤

重點是：轉變政府職能，建設服務政府；深化審批制度改革。

2. 優化職能結構：防庸治庸的前提

（1）繼續下放事權，重心下移。在放權改革的操作上，實行“三個凡屬原則”，即選擇主動權下移。如，凡屬區認為能管好的事，經論證后交由區管；凡屬區認為無法管好的，經論證后交由市管；凡屬區和市認為單獨管都無法管好的，交由市和區“共管”。同時，事權改革應實行“動態管理”。一般不再沿襲“統放統收一刀切”做法，要嚴格實行“人隨事走、費隨事轉”。（2）深化“大部制”改革，提高效率。（3）繼續研判部門間職責，加強協調。

3. 清理“權力清單”：制約權力的基礎

4. 完善責任制度：繼承與創新的奏鳴

我國的政治責任、法律責任、紀律責任和道德責任等四類責任制度應如何完善，改革可謂任重道遠。這里，僅討論行政（紀律）責任制度體系，并提出以下基本思路：以崗位和機構責任制為基點，銜接績效管理制度、服務承諾制度和行政問責制三種“核心制度”、事中監控制度、事后的考評制度、獎懲制度、升降制度、責任機制完善制度，形成一個定責、履責、監責、評責、激勵、完善的“閉環系統”。

（九）基于法制建設的“治庸”長效機制

在我國，法治的主要障礙表面上是執法不嚴、司法不公，而非立法滯后，但根本問題是執政黨缺乏法治約束，如何處理共產黨執政地位不變與執政黨依法執政的關系是有待突破的難題。但即使如此，在現行政治體制下加強法治建設仍大有空間。如，整肅黨紀政紀，加強司法問責和公務道德問責，對司法機關實行民評民議等，都是有價值的治庸思路。

（十）基于民主政治的“治庸”長效機制

各國治庸實踐中，基于民主政治、專對高官問責的政治責任是第一位的，行政責任等問責形式居其次地位。連香港實行的也叫“高官問責制”，而我國則一直強調行政問責制。因此，有必要探索政治問責的治庸之路。如，發揮加強人民代表大會的治庸作用，激活人大對高官的質詢制、罷免制、撤職制，以及人大代表罷免制、創建民眾訴愿問責制度等。

（十一）基于教育自律的“治庸”長效機制

以上十種治庸思路，主要屬于“他律”的范疇。如何發揮“自律”的作用，是我黨歷來重視的法寶。今后，必須整肅吏治，這是最好的治庸教育；著力推行診斷式的治庸培訓；政治教育要力戒“走形式”；普遍開展公務道德教育；大力推進公務文化建設。總之，加強治庸自律，既靠教育，更靠行政文化制度建設。重要的不是口號，而是行動；最重要的不是行動，而是效果。

參考文獻：

[1] 張紹春.地方環保部門管理體制改革的思路探討和方案選擇[——] 以武漢市為例[J].國家行政學院學報，2010（2）：105-108.

責任編輯：達名流