中國古代官員考核對現代官員政績評價的啟示

【內容提要】 現代官員考核評價主要分為德、能、勤、績、廉5個方面，從歷史淵源來看，這種考核評價方式，主要脫胎于西方人力資源管理模式，因此在實踐過程中，特別是在“德”的評價上，經常會出現水土不服的現象。我國是最早推出文官制度的國家，前人如何科學評價官員，其中有一些封建落后保守的一面，但就其基本思想而言，卻有著許多超越時空，可以代代相傳的精華。我們應大膽“古為今用”，將傳統文化的要求納入對官員“德”的評價上；將古代官員考績和考課中重視教化、民生的一些做法結合到干部的實績考核中。

【關鍵詞】 中國古代 官員 考核 借鑒

【作者簡介】 荀濛，河海大學公共管理學院碩士研究生；畢霞，河海大學公共管理學院教授。

【中圖分類號】 C933 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2013）10-0055-03

習近平總書記提出：“要通過研讀優秀傳統文化書籍，吸收前人在修身處事、治國理政等方面的智慧和經驗，養浩然之氣，塑高尚人格，不斷提高人文素質和精神境界。”我國古代的官員考核制度固然有封閉、消極的一面，但其基本思想及一些行之有效的做法，仍值得今人借鑒。

一、傳統文化對官員品德的要求

傳統文化是倫理政治型文化，特別注重人的道德修養。以對中國歷代影響最大的儒家為例，《大學》在開篇就提出了修身、齊家、治國、平天下之道，把個人的道德修養與治國理政統一起來，主張由近及遠、由己及人。中國古代各家思想都推崇“道德廟堂化”，認為官吏首先應是道德上的賢人，然后才是政治上的執政者。

1. 有德者有其位。我國傳統文化認為，在決定人的命運的諸多因素中，德的因素是第一位。德是決定人生幸福、事業成功的保證和基礎，只有具備仁、義、禮、智、信等品德，才能形成無私為他人為社會盡責任的思想、意志和能力，即《易經》里講的“天行健，君子以自強不息”，“地勢坤，君子以厚德載物”。研讀《詩經》、《中庸》、《尚書》等重要儒家典籍可以發現，孔子有強烈的“德位合一”思想和“以德得位”的信念，認為“志于道，據于德”，“大德者，必得其位，必得其祿，必得其名，必得其壽”。老子則認為“道者德之原，德者道之用”，“恃德者昌，恃力者亡”。他們的這些思想深刻地影響了隨后兩千多年的中國古代政治。東漢王符在《潛夫論·忠貴》中說，“德不勝其任，其禍必酷：能不稱其位，其殃必大”。王安石指出，“吏不良，則有法而莫守”，無德者立法必無善法，無德者執行必亂成法。

2. 為官要先修德。傳統文化倡導修身，強調做事先做人?！蹲髠鳌穼楣僦雷髁诉@樣的排序：“太上有立德，其次有立功，其次有立言，雖久不廢，此之謂不朽?！卑压賳T的道德修養列在建功創業、著書立說之前?？鬃雍苤匾暼说淖晕倚摒B，他認為君子應當“修己以敬事，修己以安人，修己以安百姓”。就是說，自身修養搞好了，就有了敬業精神，把事情辦好，就可以安定百姓。孟子強調“窮則獨善其身，達則兼善天下”，并提出人的修養是一種學習、磨煉的過程。認為“天將降大任于斯人也，必先苦其心志，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身”。擔當“大任”的人，都必須經過一個艱苦的鍛煉過程，這樣才能忍得下來、平得下去，有些不明白的人和事，經過痛苦的磨練能夠領悟，犯過的錯誤也能及時改正。在這種文化影響下，做官不是古代知識分子的人生目的，也不是他們的生活目標。他們的目的是通過居官從政這一途徑濟世益民，他們的目標是在居官從政實踐中為圣為賢。

3. 強調為政以德?？鬃诱f過，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格”，其核心思想就是，賞罰只能讓人知道利害，無法讓人明白是非榮辱，法律的強制性不足以決定人的行為，要發自內心地選擇正當行為，還得靠道德。認為執政者如果以道德教化來治國理政，老百姓就會自動團結在執政者的周圍，即“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”。一個有道德的人不會孤單，一定會有同他相親近的人。對于真正的君子而言，也許在短時間之內或許是孤身一人，但只要假以時日，他所具備的道德力量一定會感召一批有理想、有抱負的人過來與他為伍。在某種程度上，官員的道德品行所產生的影響力比制度法令的約束更為重要，所謂“有治人，無治法”（《荀子·君道》）。以儒家為代表的古代思想家，把規范個人行為的職能主要歸于道德，而非法律，這當然有其片面性和時代局限性。但其合理的一面已被現代管理學證明，麥格雷戈提出的“Y理論”認為：在適當的激勵下，人們不僅愿意而且能夠主動承擔責任，甚至會視工作如娛樂、休息一樣自然；如果人們對某項工作做出承諾，他們會進行自我指導和自我控制，以便完成任務；大多數人都具有解決組織問題的豐富想象力和創造力。

二、古代官員的績效評價特點

1. 重視官吏的道德水準

縱觀中國古代歷代王朝，始終把以德治官放在一個突出的位置，歷代統治者治民首先要治吏，要求官吏“公”、“清”、“慎”、“勤”?！吨芏Y》上記載，當時官員考核通常以三年為期，考察他們的德行和能力， “德行”，指的是“六德”（即知、仁、圣、義、中、和）與“六行”（即孝、友、睦、姻、任、恤）。在崇尚法治的秦王朝，也十分重視官德的考核評價，提出了“五善”與“五失”的考課標準，“五善”即“一曰忠信敬上，二曰清廉毋謗，三曰舉事審當，四曰喜為善行，五曰恭敬多讓”。西晉時則以五條標準考核郡、縣官員，這五條標準分別是正身（個人品質），勤民（為百姓辦事），撫孤（撫恤孤老之人），敦本（注重農事），修人（幫人改錯），第一條就是道德方面的要求。唐代對官吏的選拔任用就明確提出四善原則，即“德義有聞，清慎明著，公平可稱，恪勤匪懈”，其核心就是選拔任用官吏首先要有“德”。

2. 區分情況實施分類考核

我國歷朝歷代對官員的考核各有差別，但基本遵循了分類考核和定期考核的原則。漢代通過考核區別官員的優劣，成績顯著的被稱為“最”，分別給予口頭褒獎、行文褒獎、增加俸祿、升官賜爵等獎勵，其余再按優劣排列名次。唐代對文官考核是三等九級，參考標準為“四善”和“二十七最”。四善是：德義有聞，清慎明著，公平可稱，恪勤匪懈，偏重思想品德和工作作風?！岸咦睢笔菂^分不同職務所定，偏重行政能力和績效。比如“法官之最”的標準是“推鞫得情，處斷公允”；“學官之最”的標準是“訓導有方，生徒充業”；“校（書郎）正（字郎）之最”的標準是“讎校精審，明于刊定”。到明清時期，對官員的考核更趨差異化，比如清朝參照明朝制度，根據各地州縣政務繁忙難易程度，將州縣的劃分標準簡化為4個方面：沖、繁、疲、難，4個方面因素都存在的州縣是“最要缺”，由政績卓異的能員干吏出任，政績的考核充分考慮各地實際情況。

3. 官吏退出機制較為嚴格

秦代對官員的政績考核是通過上計制進行的。上計制即：郡臣于年初將一年的賦稅收入預算寫在木券上，呈送國君，國君把木券一分為二，國君執右券，臣下執左券。到了年底，合乎標準的留任，不合乎標準的則罷免。而在明代，考核官員分為考滿和考察兩種?？紳M是根據全部功過進行綜合評審，決定職級升降；考察則是對犯有過錯的官員的考驗，主要針對八種人：貪、酷（橫暴）、浮躁、不及（工作不作為）、老、病、罷（能力差）、不謹（工作隨便）?？己酥心切┎环Q職的官員都要受到處分，而且受到處分的人數比例較大，處分是按照申誡、鞭杖、罰金、降秩、降職、罷官、判刑、抄家、處死等順序，由輕到重地執行，有時還數罪并罰。利馬竇在中國傳教時觀察并記錄下來明代考核外官的情形：“我自己親眼看到，即使皇上也不敢更改這次公開調查的審查官們所作的決定。受到懲罰的人絕不是少數或低級官。在1607年舉行的那次普查（對外官的考核）之后，我們看到對四千名官員作出了判決；我說‘看到’，是因為所涉及的名單刊為單行本發行全國。”

4. 關注官吏社會聲譽

古代官員的考核雖然是內部進行，但是也并不排斥民間聲音。古代官員非常在意民間聲譽，所謂“政聲人去后，百姓閑談中”。最典型的是官員離任時的種種儀式。比如，唐代以前風行的“德政碑”，當清官離任時，由鄉紳們向百姓攤派若干錢糧，為清官樹碑立傳。當唐代明令禁止后，又發展出“遺愛靴”、“萬民傘”等，以示不舍之意。朝廷在官員的選拔和考核上，也較為注重民間的聲音。漢魏時代的鄉議選士制度，就是從最初的選拔官員要聽取群眾評議，逐漸發展到考核官員時也要參考群眾評議。當時，有很多基層官員因為得到了群眾的高度評價而飛速升官。比如，在《漢書·循吏傳》中，朱邑就是因為受到群眾擁戴，由鄉干部一下子升為太守卒史；召信臣也因為得到了群眾的好評，由上蔡縣長直升到零陵太守。同時，古代官員也有很多因為群眾意見太大而致丟官的事例，比如北魏撰寫《水經注》的著名學者酈道元，在任東荊州刺史時，“威猛為治”，當地群眾向朝廷指責他施政苛刻嚴酷，結果被就地免職。

三、傳統政績評價方式的現代價值

1. 改進道德評價方式，量化官德日常考核標準

公務員職業道德以其社會示范和社會導向作用直接影響政風和社會風氣。它是社會的主體性道德，在各行各業的職業道德中居于首要地位。公務員是黨和政府各項政策、法律、法規、規章的執行者，是行政管理活動的領導者和管理者，其道德面貌如何，能否在各自崗位上以身作則，將直接影響整個社會的道德風尚。應該說，當前在公務員的選任、提拔等環節，德才兼備、以德為先的用人原則得到了很好的落實，但在公務員日常考核中，對官德的考核往往流于形式。應借鑒我國古代官員考核官德的方式，對官員的日常官德考核標準進行細化和量化，使之更具有可操作性。要延伸官德考核視野，重視官員八小時以外行為的考核評價，使生活作風、思想情趣和社交及家庭狀況成為德行考核的重要因素，使失德官員無處藏身。

2. 實施差異化考核，全面衡量官員政績

在國家層面上，以法律法規的形式對官員政績考核體系的內容和形式進行規范。結合各地各部門實際，按照不同地區、不同行業的特點，科學設置考核指標，避免政績考核的“千人一面”。針對當前實際，盡快摒棄唯GDP論的觀點，把有利于推進科學發展，有利于推進經濟轉型升級，有利于增進百姓福利和幸福感的指標納入政績考核范疇，努力建設多層面、多角度的考核評價機制。在評價方式上，切實解決當前評價主體單一的問題，積極穩妥地引入群眾評價、政府自身評價、同行評價、專業機構評價、新聞媒體評價。同時，增強評價的透明度，創造條件使新聞媒體和社會公眾監督評價全過程。

3. 嚴格考核獎懲機制，建立完善官員退出機制

按照現行法律法規，連續兩個年度考核被評為“不稱職”等級的公務員將被辭退，領導干部考核中“不稱職”票數超過1/3的將被免職。但在實踐中，公務員每年按“德、能、勤、績、廉”的考核往往缺乏具體的考核標準，每年被考核為“不稱職”的公務員寥寥無幾。而領導干部考核中“不稱職”票數超過1/3的情況僅為內部掌握，這就使這一規定的實施效果大打折扣。應加強官員退出機制的頂層設計，在公務員考核中，強制性設置“不稱職”或“基本稱職”的比例，破除公務員日?？己恕爸华劜涣P”的怪圈；在領導干部考核中，制訂并實施信息公開制度，增強考核規定的執行力。

4. 改進民意收集機制，關注官員社會聲譽

認真落實黨的《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，加大群眾滿意度在考核評價中的分量，著力形成注重品行、科學發展、崇尚實干、重視基層、鼓勵創新、群眾公認的導向。在實踐上，科學設計民意調查和民主評議的內容、形式，根據不同層次、區域以及行業的具體情況和不同考察任務的要求以及群眾關注的突出問題，建立民意表達和參與考核機制。要注重民意表達結果的運用，將社情民意與官員的日?？己擞行?，使群眾成為考核官員的權威教官之一。

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責任編輯：達名流