政權特點與治理危機：民主國家治理危機的研究

摘要：當前，危機成了公共行政學面臨的問題，指示著更換工具的時代已經到來。治理理論就是代替傳統公共行政的一種全新范式。民主國家正在經歷的嚴重政治功能失調國家這一事實證明治理模式不可能是包治百病的萬能藥。研究發現，一個國家的政權特點對于理解政府管理嚴重經濟失衡的能力具有極其重要的現實意義。

關鍵詞：范式；政權；治理；危機；民主國家

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）35-0166-02

一、政府部門的變革是一種慣例

“范式”源自希臘詞paradeigma，意指范例、模式或模型。托馬斯·庫恩進一步提出了“范式變遷”的概念，指出當某一范式需要變化或轉型時，就會發生一場科學革命。戴維·約翰·法默爾也指出，范式的運用能為我們指出努力的發展方向。[1]“范式變遷”是一個有用的術語，因為沒有其他術語能表達這樣的一種思想，即一種關于某一領域同一性及那種同一性之變化動態的思想。[2]20世紀30年代，傳統公共行政學范式自身的局限性日益凸顯，“危機”成了公共行政學面臨的問題。事實上，“危機”的意義就在于，它可以指示更換工具的時代已經到來。[3]當傳統公共行政學范式過時，新的公共行政學范式必然運營而生并取而代之。治理理論代表了一種全新的公共行政范式。“統治”是國家正式機構對法定強制權的壟斷，是為了維持公共秩序及促進集體行動相關的在民族國家層面運行的正式的制度性程序。“治理”包括決策的過程及決策被執行的過程，意味著統治含義的變化及新的管制流程；或既定規則的改變狀況；或管制社會的新方法。與傳統的“統治”范式不同，“治理”意味著一種不通過外部強制實行的結構或秩序，這種結構或秩序是多重管制及相互影響的因素互動的結果。不再強調政府在國家和社會公共事務管理中的單中心地位與作用，而充分尊重和相信公民社會的自組織和自管理能力。[4]治理理論是對經典公共行政學危機的有力應對。[5]為了有效應對眾多棘手的公共問題，實現公共利益的最大化，“治理”取代“統治”成為政府管理社會和國家公共事務的最主要方式，人類政治過程的重心自此從“統治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”。[6]只要有一個不完善的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態。

二、民主國家的治理危機

2001年9月11日，紐約世界貿易中心遭受了巨大的恐怖襲擊。恐怖襲擊給美國帶來了巨大的損失。美國政府隨即采取了旨在穩定市場和打擊恐怖主義的政府行動和立法。但政府的這些行動與立法卻引發了關于政府固有權力，國會應急立法的性質與質量以及政府行動的風險、利益及危害的爭論。“9·11”事件后，美國實行了寬松的貨幣政策，從2000年到2004年，連續25次降息，利率從6.5%降到1%。[7]2005年到2006年，為了防止消費過熱，為住房市場降溫，美聯儲進行了17次加息，把利率從1%提高到5.25%。[8]2007年8月美國次貸危機爆發。2008年9月18日，盡管政府對陷入困境的公司的大規模救助，但美國股市還是遭遇了自“9·11”以來的最大單日跌幅。9月29日，美國股市遭遇了更為嚴重的下跌。次貸危機引發了美國信用危機，并使美國面臨了過去76年以來最嚴重的金融沖擊。這兩次危機分別涉及“安全”和“金融”或“經濟”，給參與公共管理的各方帶來了前所未有的挑戰。在危機情況下，立法者、法官和公眾把管理諸如此類危機的龐大權力委托給政府部門幾乎是不可避免的。在危機情況下，除了政府部門，人們別無選擇。另外，由于受公眾要求采取迅速行動的巨大不確定性以及意識到自己的無知這兩個因素的影響，立法者與法官除了把他們自己的權限交到政府官員手中之外也別無選擇。因此，羅伯特·蓋茨在即將離任的時候指出，美國失去了履行其基本職能的能力。令人遺憾的是，美國不是唯一經歷嚴重政治功能失調的國家。目前，治理能力的危機已經席卷了全球自由市場經濟國家。歐盟正致力于維護歐元區的金融穩定時被其成員國之間的裂痕搞得精疲力竭。事實證明，治理治危機不僅僅是政治不穩定、社會和經濟不成熟的欠發達國家或轉型期國家的專利，在政治、經濟和社會高度發展的國家也會時有發生。

三、民主國家治理危機產生的根源

在西方主流經濟學看來，人是為了適應經濟分析需要而抽象掉除自利性外的全部人類屬性之后的結果。[10]選民總是期望得到更多、更好的工資與福利及其他公共產品。為了贏得選民的支持與投票，西方民主化國家的政治精英們不得不迎合選民的需要。政府向社會成員提供更多、更好的公共產品，必然導致財政支出的急劇增長。但由于每個選民都是理性的經濟人，他們期望不愿意承擔更多的納稅義務。這就使得民主化國家的政治精英們在提供公共產品及征稅之間面臨著一個霍布森選擇陷阱。政府職能的演變是以經濟基礎的變化為基礎的。20世紀80年代末，90年代初，西方發達國家出現的經濟衰退為現代主流經濟學的新綜合提供了契機。但在“9·11”后，美國金融監管當局，特別是美聯儲在的很長時期里采用了寬松的貨幣政策以刺激消費與經濟的增長。低利率政策刺激了美國的消費市場，次級抵押貸款市場迅速發展。與此同時，美國投資市場對全球經濟和投資環境過于樂觀。于是，次貸危機在美國爆發，并最終形成蝴蝶效應，造成了全球性經濟危機和信用危機。此外，政府決策的質量及政府官員采取行動的質量可以提高公眾對政體及其領導人的信任。公眾對領導人的信任對于國家和公民社會之間的關系尤為重要。在西方開放社會里，全球化導致了選民要求政府做到的與政府能夠做到的之間日益擴大的差距。全球化在“選民需求什么”和“政府有能力提供什么”之間造成了越來越大的鴻溝。[11]在面臨經濟危機及財政危機時，選民日益增長的“善治”需求與政府不斷縮水的公共產品及服務提供能力的極端不匹配嚴重損害了西方世界的權力和目標，國家和公民社會之間的關系日益緊張和惡化。

四、政權特點與治理危機之間的關系

治理危機不僅會影響公眾對政府的信任，而且可能導致經濟停滯和社會不穩定。良治的缺乏必然抑制國家的發展，治理不善將會導致腐敗及政府的缺乏責任感與透明性。善治與治理不善已成為公共管理研究的一個不可缺少的部分。從事公共管理的學者與實踐者尤為關注那些使得政府機構更好的因素。研究發現，一個國家的政權特點對于理解政府管理嚴重經濟失衡的能力具有極其重要的現實意義。一方面由于經濟緊縮常常被看成是給民主政府和專制政府帶來了不同的風險，另一方面由于強行實施不得人心的調整計劃的能力則被假定為根據政權類型而改變，人們往往傾向于將專制主義與成功的經濟危機管理相聯系，將民主與失敗的經濟危機管理相聯系。在主張全球化和放松管制的美式自由市場經濟被烏云籠罩之時，中國的中央控制經濟加市場經濟混合模式卻前途光明。這表明經濟政策需要一個能強制實施幾乎社會各方都抗拒的政策的決策中心。但這并不表明，意識形態的轉變會伴隨這著這兩種力量的對比而出現。美式自由市場經濟和中國的中央控制經濟加市場經濟混合模式都只是治理國家的兩種不同模式，并未能上升到意識形態領域。對于西方民主化國家來說，當務之急就是要研究并建立一種全新的旨在提升政府管制經濟金融能力的政府治理模式。

參考文獻：

[1]David John Farmer. The Language of Public Administration： Bureaucracy， Modernity and Postmodernity.Montgomery：University of Alabama Press，1995：50.

[2]Nicholas Henry.Paradigms of Public Administration.Public Administration Review，Vol.35，No.4.（Jul.-Aug.，1975）：378-386.

[3]托馬斯·庫恩.科學革命的結構[M].北京：北京大學出版社2003：76.

[4]董克用.公共治理與制度創新[M].中國人民大學出版社2004：126.

[5]王詩宗.治理理論與公共行政學范式進步[J].中國社會科學，2010，（4）：87-100.

[6]趙景來.關于治理理論若干問題討論綜述[J].世界經濟與政治，2002，（3）：75-81.

[7][8]“揭秘“美國次貸危機”傳導路線圖”[DB/OL].環球，（2008-03-27）.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2008-03/27/content_7869867.htm.

[9]毛壽龍.“西方治理危機將長期存在”[J].人民論壇，2011，（9）下：28-29.

[10]布勞格.經濟學方法論[M].石士均，譯.北京：社會科學文獻出版社，1992：62-63.

[11]“民主國家的治理危機”[J].外交事務，2012，（1-2）：10.